Поняття і юридична природа місцевого самоврядування

Принцип самоврядування є одним із найдавніших і універ­сальних серед тих, що застосовуються в управлінні. Він від­повідав потребам людського суспільства, починаючи з ранніх стадій його розвитку і до певного часу залишався єдиним за­собом соціальної організації людства.

З прийняттям Конституції України 1996 р. у політичній системі України відбуваються докорінні зміни. Значною мі­рою вони зумовлені і зміною правового статусу місцевих рад, які закріплюються на конституційному рівні вже не як орга­ни державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Сучасну правову державу не можна уявити без ефективно діючої системи місцевого самоврядування.

Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) дає визначення місцевого самоврядування як право і реальну здат­ність органів місцевого самоврядування регламентувати знач­ну частину публічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого насе­лення. Згідно з Європейською хартією це право здійснюється як виборними та виконавчими органами, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом використання різних форм прямої демократії.

Відповідно до Конституції місцеве самоврядування є пра­вом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та містa — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Це положення частини першої ст. 140 Конституції корелюється з її ст. 7, яка встанов­лює, що в Україні визнається й гарантується місцеве само­врядування.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. дається таке визначення: «Місцеве са­моврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи до­бровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність ор­ганів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 2). Це визначення більш деталізоване порівня­но з поняттям, що дається в Конституції України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сіль­ські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також че­рез районні та обласні ради, які представляють спільні ін­тереси територіальних громад. Таким чином, первинним суб'єктом місцевого самоврядування Конституція проголо­шує не адміністративно-територіальну одиницю, а терито­ріальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єдна­них за територіальною ознакою з метою задоволення в межах законодавства своїх колективних потреб і захисту своїх за­конних прав та інтересів.

Місцеве самоврядування, його гарантування з боку Україн­ської держави є не тільки правом територіальної громади, а й принципом засад конституційного ладу України. Це знай­шло своє закріплення у ст. 7 Конституції.

У теорії місцевого самоврядування є різні підходи щодо йо­го юридичної природи. Існують теорії: державницька, грома­дівська, теорія муніципального дуалізму. На процес становлення місцевого самоврядування в Україні найбільший вплив мають державницька і громадівська теорії.

Державницька теорія місцевого самоврядування прямо проголошувала тісний зв'язок органів самоврядування із за­гальними засадами державного устрою і виходила із необхід­ності включення цих установ до загальнодержавної системи, її творцями вважаються німецькі вчені Л. Штейн і Р. Гнейст, на думку яких, місцеве самоврядування — це частина держав­ного механізму. Справи передаються у відання органів само­врядування законом, але за своєю природою вони залишають­ся справами державними.

В основі державницької теорії — теорія децентралізації ча­стини державної виконавчої влади, її передачі на рівень тери­торіальних спільнот громадян та тих органів, які вони обира­ють. Місцеве самоврядування розглядається прихильниками цієї теорії як засіб здійснення державних функцій за допомо­гою недержавних за своєю суттю суб'єктів права (місцевого населення та його органів). За такого підходу, на їх думку, місцеве самоврядування органічно вписується у механізм на­родовладдя, оскільки його корені - - у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада). Органи місце­вого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом». Місцеве само­врядування може функціонувати не тільки на рівні терито­ріальних громад, а й на рівні регіонів, зокрема районів, обла­стей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого само­врядування. Місцевими колективами, наприклад, згідно зі ст. 72 Конституції Франції є комуни, департаменти, заморсь­кі території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом. Найбільшого поширення дер­жавницька теорія набула у Європі, її витоки йдуть від магде­бурзького права. Ця теорія знайшла втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Прихильники громадівської теорії місцевого самовряду­вання розглядають його первинні суб'єкти -- громади як са­мостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою муніципальною. За та­кого підходу місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів. Що ж до інших рівнів адміністративно-те­риторіального поділу держави (наприклад, районів, облас­тей), на думку прихильників громадівської теорії, то там міс­цеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціа­цій. Відповідно місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві ор­гани державної виконавчої влади. На думку прихильників цієї теорії, право на самоврядування є природним і невід'єм­ним від самої громади, а тому держава лише його визнає і гарантує. Вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «До­зволено все, що не заборонено законом». Громадівська теорія місцевого самоврядування була започаткована практикою державотворення у США.

Теорія муніципального дуалізму є певною модифікацією державницької і громадівської теорій. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави тільки в суто громадівських справах, до яких держава байду­жа, а у сфері політичній вони розглядаються як органи дер­жави, що виконують її функції і повноваження. Виходячи з цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані власні і деле­говані. Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихи­льників цієї теорії, органи місцевого самоврядування можуть діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотри­муючись лише закону, то, вирішуючи «делеговані» повнова­ження, вони повинні діяти під контролем та адміністратив­ною опікою.

Конституційно-правове регулювання статусу місцевого са­моврядування несе на собі відбиток зазначених теоретичних підходів. Так, згідно з частиною першою ст. 140 Конституції України територіальна громада розглядається як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, що повною мірою відпові­дає громадівській концепції місцевого самоврядування. Про це свідчить і те, що місцеве самоврядування обмежується са­мостійним вирішенням питань місцевого значення в межах Конституції і законів України та зосереджується лише в се­лах, селищах та містах, оскільки населення районів і облас­тей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самовря­дування.

У частині третій ст. 143 Конституції України встановлено: «Органам місцевого самоврядування можуть надаватися за­коном окремі повноваження органів виконавчої влади», а ча­стина четверта ст. 143 закріплює: «Органи місцевого самовря­дування з питань здійснення ними повноважень органів вико­навчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади». Ці положення побудовані на основі моделі муніци­пального дуалізму.

Водночас найбільш суттєві положення Конституції Украї­ни виконані в аспекті державницької теорії місцевого само­врядування. У них чітко проводиться ідея, що корені місцево­го самоврядування — у тій владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі. Так, згідно зі ст. 5 Конституції «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу без­посередньо і через органи місцевого самоврядування». Відпо­відно до частини другої ст. 19 Конституції «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».

Деякі теоретики вважають, що державницька теорія місце­вого самоврядування є більш життєвою та прийнятною для України, для практики її державного будівництва. Проте та­кий підхід не дає підстав вважати орган місцевого самовряду­вання державним органом, навіть незважаючи на те, що функ­ціонально органи місцевого самоврядування досить схожі за своєю діяльністю з роботою місцевої державної адміністрації. Система органів державної влади побудована на іншій концеп­туальній основі — на базі централізації, підкорення і підконтрольності нижчих за належністю органів вищим, а система міс­цевих рад — на основі самостійності в реалізації своїх функцій.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування суттєво впли­нули на конституційно-правове закріплення місцевого само­врядування та його органів в Україні.

Місцеве самоврядування в світі будується на різних концеп­туальних засадах з урахуванням історичного досвіду, тради­цій, менталітету народу. Прийнято виділяти чотири основні системи місцевого самоврядування.

Англо-американська (англосаксонська) система характе­ризується тим, що на всіх субстанціональних рівнях управлін­ня функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюють­ся (США, Велика Британія, Канада, Австралія).

Континентальна (романо-германська, або європейська) система будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління. Така система має два різновиди. На всіх субстанціональних рівнях, за винятком низового, одно­часно функціонують виборні органи територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві дер­жавні адміністрації), які здійснюють адміністративний конт­роль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи пер­винної територіальної громади. Така система існує, зокрема, в Італії та Франції. Інший варіант цієї системи — коли на ни­зовому рівні створюються лише органи місцевого самовряду­вання, а на регіональному та субрегіональному рівнях функ­ціонують призначені місцеві державні адміністрації загаль­ної компетенції. Така система застосовується, зокрема, в Болгарії, Польщі, Туреччині, Фінляндії.

Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика) перед­бачає, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійс­нюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти тощо). Ці посадо­ві особи стають головами відповідних рад і одночасно затвер­джуються центральними органами державної влади в ад­міністративно-територіальних одиницях.

Радянська система (система рад та їх виконавчих коміте­тів) базується на запереченні поділу влади і визнанні повно­владдя представницьких органів знизу доверху. Всі ради є ор­ганами державної влади на своїй території, всі інші органи, держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованіс­тю всіх її елементів. Сьогодні подібна система збереглася ли­ше в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.

Аналіз положень Конституції України і Закону «Про міс­цеве самоврядування в Україні», інших законодавчих актів дає підстави для висновку, що в Україні застосовується кон­тинентальна (європейська) система управління на місцях.

Місцеве самоврядування є довготривалим явищем в історії людства і його витоки сягають громадівського та племінного самоврядування в додержавний період. За часів Київської Русі різні форми місцевого самоврядування складалися та розви­валися на основі звичаєвого права. Так, на рівні регіону еле­менти самоврядування знаходили прояв у вічах. Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які ко­ристувалися значною адміністративною, господарською і су­довою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішувалися на міських вічах. Суб'єктом сільського само­врядування була сільська громада — верв.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого са­моврядування в Україні мало магдебурзьке право, яке поши­рилося на українські міста, починаючи з середини XIV ст. Юридичними наслідками надання місту магдебурзького пра­ва були скасування звичаєвих норм і виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісни­ків тощо) та запровадження власного органу місцевого само­врядування — магістрату.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Української козацької держави, що було зумовле­но її полково-сотенним устроєм (XVII—XVIII ст.). Полки та сотні одночасно були військовими та адміністративно-терито­ріальними одиницями і користувалися військово-адмініст­ративним самоврядуванням. Після підписання в 1654 р. дого­вору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого са­моврядування.

У 1838 p. запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, яка в 1861 р. була поширена на всіх селян. Найважливіші пи­тання в сільському товаристві вирішувались на сільському сході. Регіональне самоврядування запроваджується після проведення Олександром II земської реформи в 1864 р. На рів­ні губерній формувалися представницькі органи місцевого са­моврядування — губернські земські збори. Реформа міського самоврядування була здійснена в 1870 р. Вона передбачала створення представницьких органів місцевого самоврядуван­ня — міських дум, які обиралися жителями міста за куріаль­ною системою. Виконавчим органом міського самоврядуван­ня стає управа на чолі з міським головою, що обирається місь­кою думою.

За часів УНР була здійснена спроба реформувати міське са­моврядування. Уже в II Універсалі Української Центральної Ради наголошувалося на необхідності «вжити всіх заходів для закріплення й поширення прав місцевого самоврядуван­ня, що є органами найвищої адміністративної влади на міс­цях». Згідно з Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. кон­ституційний лад України мав будуватися на засадах децентра­лізації - - землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). У ст. 26 Конституції УНР закріплювався принцип організаційної самостійності місце­вого самоврядування. Але ці конституційні положення не бу­ли реалізовані.

Нова історія місцевого самоврядування в Україні почина­ється після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР і місцеве самовря­дування». Прийняття цього закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради, які на той час входили до єди­ної системи органів державної влади, всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому закон 1990 р. виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло відображення у статусі місцевих рад, які мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади. Наступним кроком у становленні місцевого самоврядування в Україні стало прийняття 26 берез­ня 1992 р. нової редакції закону, який мав назву: Закон України «Про місцеві ради народних депутатів і місцеве та регіональне самоврядування». Територіальною основою міс­цевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - - район, область. З при­йняттям Конституції України 1996 р. місцеве самоврядуван­ня отримало конституційний статус.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. з урахуванням конституційних поло­жень більш чітко і детально регламентує правовий статус міс­цевого самоврядування. Проте, як свідчить життя, чимало його положень є недосконалими, і є об'єктивна необхідність його зміни (новелізації).

На розробку в Україні законодавства про місцеве самовря­дування суттєво вплинули положення Європейської хартії про місцеве самоврядування. Особливо це стосується Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Але цей закон не є копією чи аналогом хартії, як і національного закону якоїсь іншої країни. Це оригінальний за концепцією, структурою, комплексом загальних принципів нормативно-правовий акт, що регламентує організацію місцевого самоврядування в уні­тарній державі. Створена на сьогодні в Україні правова база місцевого самоврядування, втілила багатий досвід законодав­чого забезпечення реалізації конституційного права громадян на місцеве самоврядування, являє собою внесок у загальноєв­ропейський процес розвитку демократії шляхом захисту і га­рантування місцевого самоврядування.