Полностью или в части

Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 251

1. Комментируемой статьей определяется подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов, круг субъектов, которые вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону полностью или в части. Кроме того, настоящей статьей определены требования к такому заявлению, а также основания отказа в принятии судом заявления.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В силу положений п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1> нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Заявление подается по правилам родовой подсудности, установленной ст. ст. 24, 26, 27 ГПК РФ. В районном суде рассматриваются дела, не указанные в ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ, по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Однако если нормативный правовой акт затрагивает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, разрешение такого заявления в соответствии со ст. 29 АПК РФ отнесено к компетенции арбитражного суда.

2. Следует также обратить внимание, что не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (подробнее об этом см. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.

Кроме того, суды общей юрисдикции не полномочны разрешать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан").

Компетенция Конституционного Суда РФ определена в ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которой Конституционный Суд РФ:

1) рассматривает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ;

2) проверяет по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

3) дает толкование Конституции РФ и проч.

3. Гражданским процессуальным кодексом РФ определены две группы лиц, которые вправе подавать заявления об оспаривании нормативных правовых актов. Разделение субъектов на группы происходит в соответствии с их правовым статусом, включая должностных лиц с их функциональными обязанностями, органы местного самоуправления.

К первой группе относятся граждане и организации, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, а также прокуроры - в пределах своей компетенции.

В случае обращения в суд прокурора с подобным заявлением последний должен указать на то, в чем оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При этом следует учитывать, что в таких делах прокурор обращается в суд не в защиту прав конкретных лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству в пределах своей компетенции.

Ко второй группе - Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Нарушением компетенции следует считать регулирование оспариваемым нормативным правовым актов или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию нормативными правовыми актами, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд.

Указанные выше должностные лица должны указать, в чем конкретно состоит нарушение оспариваемым актом или его частью компетенции соответствующего должностного лица или органа.

Органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 комментируемой статьи), но и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления (подробнее об этом см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <1>).

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2008. N 1.

4. Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ. Кроме того, заявление должно содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта прилагается копия опубликованного нормативного правового акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда был опубликован этот акт.

5. В случае если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не опубликован в установленном порядке, рассмотрение дела об оспаривании такого акта может осуществляться по правилам гл. 25 ГПК РФ - в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Однако комментируемая статья не предполагает отказа суда в принятии заявления или возвращения заявления о признании незарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами (подробнее об этом см. Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О "По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4.

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта. Заявление рассматривается судом с участием всех заинтересованных лиц в течение одного месяца со дня его поступления. Если какие-либо из заинтересованных лиц не явились в суд, то это не препятствует разрешению дела по существу.

Отказ лица от своего требования не влечет прекращения производства по делу, так же как и признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, которые приняли оспариваемый нормативный акт.

Согласно ч. 8 комментируемой статьи судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Названной нормой прямо урегулированы лишь отношения, возникающие на стадии возбуждения дела при выявлении судьей факта подачи заявления об оспаривании нормативного правового акта, законность которого была ранее проверена по заявлению о том же предмете и по тем же основаниям, однако это не означает, что она не может применяться при прекращении производства по делу в случаях, когда повторное заявление о проверке того же нормативного правового акта по тем же основаниям было ошибочно принято судьей к своему производству.

Таким образом, ст. 248 ГПК РФ в системной связи с ч. 1 ст. 246 и ч. 8 ст. 251 Кодекса не предполагает отказа суда в принятии заявления о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону или прекращения производства по делу, если основания, указанные в заявлении, отличаются от оснований, по которым судом ранее было проверено соответствие этого нормативного правового акта закону, и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя (см. Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 397-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Еделькина Дмитрия Ивановича на нарушение его конституционных прав статьей 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 2.

Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 252

1. Лицами, участвующими в деле об оспаривании нормативного правового акта, являются:

- заявитель;

- орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты;

- прокурор.

Все лица, участвующие в деле, должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания. Вопрос о последствиях неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, решается в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств дела.

2. Комментируемой статьей установлен специальный срок рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение одного месяца со дня его подачи, а Верховным Судом РФ - в течение трех месяцев со дня его подачи.

При рассмотрении дел о признании нормативного правового акта недействующим суд устанавливает факт противоречия (непротиворечия) оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, факта его законности, возложена на орган, принявший нормативный правовой акт (см. ст. 249 ГПК РФ и комментарий к ней).

3. В силу особенностей данного вида судопроизводства (см. ст. 245 ГПК РФ и комментарий к ней) отказ заявителя от своего требования не обязателен для суда и не влечет прекращения производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда также необязательно и не влечет вынесения решения об удовлетворении заявленных требований.

Суд обязан проверить соответствие оспариваемого положения нормативного правового акта федеральным законам, иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой (см. также Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О "По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3396.

Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 253

1. По делу об оспаривании нормативного правового акта, противоречащего закону и принятого в соответствии с правилами настоящей главы (см. также ст. 251 ГПК РФ и комментарий к ней), суд может принять два вида решений: либо об удовлетворении заявления, либо об отказе в удовлетворении заявления.

В резолютивной части решения суда об удовлетворении заявления должно содержаться указание на момент, с которого нормативный правовой акт признан недействующим. Кроме того, в решении указывается на обязанность средства массовой информации, опубликовавшего признанный недействующим нормативный правовой акт, опубликовать соответствующее решение полностью или в части. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В случае полного соответствия оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству (с учетом правил вертикальной и горизонтальной иерархии актов), основополагающим правам и свободам личности с учетом возможных ограничений, если они установлены федеральным законом, суд отказывает в удовлетворении настоящего заявления.

2. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу по истечении срока на кассационное обжалование, если оно не было обжаловано. В случае подачи кассационной жалобы решение суда, если оно не отменено, вступает в законную силу после рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Последствиями вступления решения суда об оспаривании нормативного правового акта выступают:

- невозможность заявления тождественного требования в суде;

- утрата силы нормативного правового акта или его части, признанных решением суда недействующими;

- невозможность повторного принятия нормативного правового акта, признанного судом недействующим.