Лиц, государственных и муниципальных служащих

Статья 254. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего

Комментарий к статье 254

1. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ могут быть обжалованы в суд решения, действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности. Это положение Конституции РФ реализуется по правилам, установленным в комментируемой главе.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Обжалуемые решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение оформляется как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

По правилам, установленным комментируемой главой, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):

1) федеральных органов государственной власти:

а) представительного (законодательного) органа Российской Федерации;

б) федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>, указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

в) территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;

2) органов государственной власти субъекта РФ:

а) законодательного (представительного) органа;

б) высшего исполнительного органа;

в) иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ и (или) его высшего должностного лица;

3) органов местного самоуправления:

а) представительного органа муниципального образования;

б) местной администрации;

в) иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам комментируемой главы, относятся лица, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающие от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявшие оспариваемое решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам гл. 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части).

К должностным лицам относятся:

1) лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов РФ (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

2) должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

3) должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);

4) должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов (в том числе государственные инспекторы труда, государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов РФ).

2. В порядке, предусмотренном комментируемой главой, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, имеющие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены. Это, например, дела об оспаривании решений:

- квалификационных коллегий судей (ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.

- решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <1>, ст. 15 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" <2>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3030.

- решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению;

- решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (п. 6 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.

3. По правилам, предусмотренным настоящей главой, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. ст. 2, 21, 26, 32 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <1>), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

<2> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

При этом следует учитывать, что в судах общей юрисдикции не могут рассматриваться дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 АПК РФ).

Согласно положениям ч. 2 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (подробнее об этом см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1>).

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2009. N 4.

4. Согласно гл. 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм КоАП РФ:

- решений, действий (бездействия), совершенных указанными в ст. 123 УПК РФ лицами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство);

- решений, действий (бездействия), связанных с разрешением уполномоченными органами вопроса об освобождении от уголовной ответственности (в частности, об обжаловании лицом, отбывшим наказание, неприменения в отношении него акта об амнистии);

- прямо названных в УПК РФ решений и действий, которые не связаны с каким-либо возбужденным уголовным делом: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК РФ), отказа в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК РФ), решения Генерального прокурора РФ или его заместителя о выдаче лица (ст. 463 УПК РФ);

- решений, для которых гл. 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

- решений, действий (бездействия), в отношении которых не предусмотрено порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении).

Вместе с тем дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам комментируемой главы.

5. Не подлежат рассмотрению по нормам главы 25 ГПК РФ также дела:

- об оспаривании лицами, указанными в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ, решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ (порядок производства по таким делам определен гл. 26 ГПК РФ);

- о внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, если органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке с учетом положений п. 2 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи (порядок производства по таким делам определен гл. 36 ГПК РФ);

- об оспаривании нотариальных действий, в том числе совершенных главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, уполномоченными должностными лицами, или об отказе в совершении этих действий названными лицами (порядок производства по таким делам определен гл. 37 ГПК РФ).

6. Предметом судебной проверки по делам об оспаривании решения, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего может выступать правомерность (законность) любых действий (бездействия), решений, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Это например:

- обжалование действий (бездействия) прокурора, следователя, дознавателя;

- обжалование решений органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

- рассмотрение заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении.

Статья 255. Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства

Комментарий к статье 255

1. В суде могут быть оспорены как единоличные, так и коллегиальные действия (бездействие), решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

2. В качестве заявителей по данной категории дел могут выступать граждане и должностные лица, а в качестве заявителей-организаций - не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).

В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом.

Объединения граждан (юридических лиц) также вправе подать в суд заявление об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (см. Определение Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. N 213-О "По жалобе общественного благотворительного учреждения "Институт общественных проблем "Единая Европа" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6.

Согласно правилам, закрепленным в ст. 398 ГПК РФ, заявителями по этим делам могут также выступать иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации.

На основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд за защитой прав и свобод конкретного гражданина с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых наступили последствия, названные в ст. 255 ГПК РФ, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Статья 256. Срок обращения с заявлением в суд

Комментарий к статье 256

1. Комментируемая статья регулирует вопросы, связанные со сроком обращения в суд по делам об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Этот срок установлен законодателем в три месяца.

Необходимо учитывать, что помимо указанного в комментируемой статье срока обращения с заявлением в суд действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, ч. 2 ст. 441 ГПК РФ, ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", ст. 357 ТК РФ, п. 3 ст. 10 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" <1>, п. 4 ст. 7 и п. 7 ст. 13.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <2>, п. 3 ст. 8 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" <3>).

--------------------------------

<1> Российская газета. 1997. 3 июня.

<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

<3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427.

Исходя из положений ч. 1 комментируемой статьи срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе.

2. В случае пропуска данного срока по уважительным причинам он может быть восстановлен. Разрешение вопроса о причинах пропуска установленного комментируемой статьей срока обращения в суд по делам об оспаривании соответствующих действий (бездействия), решений и возможности восстановления данного срока проводится в предварительном судебном заседании или в судебном заседании.

При установлении факта пропуска без уважительных причин указанного срока суд исходя из положений ч. 6 ст. 152, ч. 4 ст. 198 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства (см. п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

Статья 257. Рассмотрение заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего

Комментарий к статье 257

1. Комментируемой статьей устанавливается сокращенный срок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействия), решений органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего.

2. Комментируемой статьей также установлен состав лиц, с участием которых рассматривается и разрешается заявление. Прежде всего это заявитель - гражданин, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Интересы органа государственной власти, органа местного самоуправления в суде представляют руководитель органа или его представитель. Должностное лицо, государственный или муниципальный служащий могут выступать в суде лично либо действовать через представителя.

Названные лица должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания. Однако неявка кого-либо из указанных лиц не является препятствием к рассмотрению заявления. При этом следует учитывать, что суд может признать явку представителя органа власти обязательной. При неявке в судебное заседание лица, явка которого судом признана обязательной, суд откладывает рассмотрение заявления.

Статья 258. Решение суда и его реализация

Комментарий к статье 258

1. Суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

При удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда необходимо указать:

- либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта, решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их осуществлению;

- либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока совершить в отношении заявителя конкретные действия.

2. Направляя решение суда для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа или лицу, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или лицу (ч. 2 комментируемой статьи), в сопроводительном письме следует указывать на требование ч. 3 ст. 258 ГПК РФ, согласно которому об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражданину не позднее чем в течение одного месяца со дня получения решения.

Исполнение решения может производиться по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК РФ.

Судам необходимо осуществлять контроль за поступлением таких сведений в суд и при их отсутствии направлять в орган или лицу запрос, касающийся исполнения судебного решения.

Если при рассмотрении дела будут установлены недостатки в деятельности органов или лиц, принявших оспоренные решения, совершивших оспоренные действия (бездействие), суду надлежит реагировать на допущенные нарушения вынесением частного определения в адрес вышестоящего органа или в адрес органа, в котором осуществляет профессиональную деятельность должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

3. Если суд установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены, он отказывает в удовлетворении заявления.