Первичное право сообществ

Первый источник права сообществ включает Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1952 г., Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г., Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. и протоколы к ним с изменениями, внесенными:

• Договором о слиянии исполнительных органов 1965 г.;

• Договорами о бюджете 1970 и 1975 гг.;

• Актом о присоединении Великобритании, Ирландии и Дании 1972 г.;

• Актом о присоединении Греции 1979 г.;

• Актом о присоединении Испании и Португалии 1985 г.;

• Единым европейским актом 1987 г.;

• Договором о Европейском Союзе 1992 г.;

• Соглашением о европейском экономическом пространстве 1994 г.;

• Актом о присоединении Австрии, Финляндии и Швеции 1995 г.;

• Амстердамским договором 1998 г.;

• Ниццским договором 2002 г.

Европейские сообщества были учреждены международными договорами, заключенными суверенными национальными государствами. Однако эти договоры принципиально отличаются как от обычных международных договоров, предметом которых являются двусторонние взаимные обязательства государств, так и от межгосударственных конвенций, предусматривающих создание международных организаций.

Предметом договоров об учреждении ЕС были права и обязанности государств-членов в совершенно уникальной сфере деятельности – процессе совместного строительства наднациональной политической и социально-экономической системы, не имеющей аналогов в мировой практике. В отличие от обычных международных организаций, эта система носит наднациональный характер, предусматривает создание наднациональных институтов. Более того, их предметом был новый правовой порядок, распространявшийся не только на интеграционные институты, но и непосредственно на государства-члены и их граждан.

Право сообществ представляет собой тщательно организованную и структурированную систему юридических норм, имеющих определенную иерархическую соподчиненность, которые предусматривают создание органов и процедур, обеспечивающих выполнение, интерпретацию и способ констатации нарушения самих этих норм, а также санкции в отношении нарушителей. Важнейшей особенностью права сообществ является их интегрированность в правовые системы государств-членов в соответствии с четко определенными правилами.

Основополагающие договоры составляют первичное право сообществ. Оно не является раз и навсегда данным, неподвижным. Напротив, право сообществ чрезвычайно динамично. Оно развивается путем периодического пересмотра основополагающих договоров и подписания договоров о присоединении к сообществам новых государств-членов.

Основополагающие договоры имеют множество приложений, юридический статус которых различен. Протоколы обладают такой же юридической силой, что и сами договоры, и составляют часть первичного права сообществ. Декларации, напротив, являются политическими документами и не имеют обязательной силы.

Несмотря на огромные трудности, которые создаются множественностью основополагающих договоров, все попытки свести их воедино до сих пор не дали результата. Причина состоит в том, что каждый из договоров представляет собой тщательно выверенный баланс интересов государств-членов.

Де-факто основополагающие договоры играют роль конституции Европейских сообществ, хотя де-юре конституции ЕС не существует. Многие государства-члены, дорожа своим суверенитетом, являются принципиальными противниками ее принятия. Тем не менее основополагающие договоры решают многие вопросы, которые обычно являются предметом конституций национальных государств. Они предусматривают создание институтов, наделенных законодательной, исполнительной и судебной властью. Они определяют разделение полномочий между институтами, а также между институтами и государствами-членами. Они определяют стратегические цели сообществ и основные правила принятия вторичного законодательства, необходимого для их осуществления.

Основополагающие договоры являются бессрочными. Исключение составляет лишь Парижский договор, срок действия которого истек 23 июля 2002 г. Государства – члены ЕС согласились не продлевать его.

Территория, на которую распространяется действие основополагающих договоров, определяется двумя различными способами, имеющими существенные различия между собой. Действие договоров об учреждении ЕОУС и Евратома распространяется лишь на «европейские территории договаривающихся сторон». Договор об учреждении Европейского сообщества действует в отношении государств-членов, то есть его действие в принципе может распространяться и на их заморские территории, если они являются (или считаются) неотъемлемой составной частью этих государств.

Руководствуясь именно этим принципом, Суд ЕС еще в 1978 г. разъяснил, что действие Договора распространяется на заморские департаменты Франции, которые, согласно ее собственной конституции, являются частью Французской Республики. Аналогичные положения Конституции ФРГ послужили юридической базой для автоматического включения территории бывшей ГДР в состав Сообщества в виде пяти восточных земель ФРГ. Действие основополагающих договоров в полном объеме распространяется на Канарские Острова, гг. Сеута и Мелилья, принадлежащие Испании, на остров Мадейра и Азорские острова, являющиеся автономными регионами Португалии.

Другие территории, принадлежащие государствам – членам ЕС, имеют различный режим, который определяется многочисленными исключениями и специфическими правилами. Так, принадлежащие Дании Фарерские острова и территория, занятая британскими военными базами на Кипре, полностью исключены из сферы действия основополагающих договоров. На принадлежащих Великобритании островах у побережья Нормандии, острове Мэн, Гибралтаре и входящих в состав Финляндии Аландских островах договоры действуют лишь частично. Ряду территорий, имеющих «особые» отношения с Данией, Францией, Нидерландами и Великобританией, предоставлен статус ассоциации (Гренландия, Новая Каледония, Французская Полинезия, Антильские Острова и т.д.).

Порядок пересмотра основополагающих договоров регулируется статьей 48 Договора о создании Европейского Союза, Инициатива ревизии может исходить либо от Комиссии, либо от одного из государств-членов. Соответствующее предложение рассматривается Советом, который после консультаций с Европейским парламентом и, если потребуется, с Европейской комиссией принимает простым большинством голосов решение о созыве конференции представителей государств-членов.

В случае положительного решения Совета государство, председательствующее в Совете, должно собрать представителей государств-членов для проведения переговоров относительно изменений, которые необходимо внести в тексты основополагающих договоров. Эти собрания представителей государств-членов в политической практике ЕС получили название межправительственных конференций.

Совокупность согласованных изменений образует проект договора о пересмотре основополагающих договоров. После подписания (в последнее время – на уровне глав государств и правительств) договор направляется на ратификацию парламентами национальных государств и вступает в силу по завершении процесса ратификации. Роль Европейского парламента, с которым Совет «консультируется» в ходе подготовки договора, ограничивается опубликованием политических деклараций, оказывающих весьма ограниченное воздействие на участников переговоров.