Вторичное право сообществ

Статьей 249 Договора предусмотрены пять видов актов, которые принимаются институтами ЕС в целях осуществления его целей:

• регламент;

• директива;

• решение;

• рекомендация;

• мнение.

Регламент – наиболее сильное и эффективное средство интеграционного строительства. Договор определяет регламент как норму, предназначенную для общего применения, обязательную во всех своих частях и подлежащую прямому применению во всех государствах-членах. По своей юридической природе регламент входит в противоречие с международным правом, по крайней мере, по двум признакам.

Во-первых, это норма прямого действия, не требующая интеграции в национальное право или каких-либо иных действий со стороны государств-членов. Более того, Суд ЕС неоднократно выступал против воспроизведения регламентов ЕС в национальном законодательстве, поскольку это нарушает принцип их единообразного применения во всех государствах – членах ЕС и затушевывает их источник – право сообществ. Регламенты действуют на всей территории сообществ автоматически. Они создают права и (или) обязанности для государств-членов, национальных организаций и граждан и в этом смысле действуют так же, как нормы национального права.

Во-вторых, это общекоммунитарный (распространяющийся на всю территорию ЕС) характер регламентов, создающих одно и то же право вне зависимости от национальных границ и применяемых единообразно и полностью. Государствам-членам запрещено выборочное применение отдельных положений регламентов.

Регламент не имеет конкретного адресата – он носит общий, абстрактный характер, его действие распространяется на все категории граждан или организаций, имеющих отношение к затрагиваемым в нем вопросам.

«Автором» регламента может быть Совет или Комиссия. Маастрихтский договор, кроме того, предусматривает принятие регламента совместно Советом и Парламентом, а также Европейским центральным банком.

Директива, согласно статье 249, «обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий». Таким образом, в отличие от регламента, директива не является нормой прямого действия. Она предполагает «перенос» коммунитарных норм в национальное законодательство и их претворение в жизнь через национальные правовые системы.

Как инструмент интеграционного правового регулирования директива имеет и свою сильную сторону, которая отсутствует в регламенте. Выполнение содержащихся в ней правовых норм может быть более эффективным за счет более полного и адекватного учета национальных особенностей стран Сообщества и использования находящихся в их распоряжении дополнительных ресурсов. В частности, государства-члены, на которые возложен выбор форм и средств реализации коммунитарной нормы, могут учесть и использовать местные особенности, которые остаются «за скобками» в случае применения единообразного регламента. Кроме того, директива обеспечивает более гармоничное соединение правовой системы Сообщества и правовых систем государств-членов.

Директива, в отличие от регламента, не заменяет собой национальные юридические нормы. Но она обязывает государства-члены изменить эти нормы в соответствии с правом сообществ. Суверенитет национальных государств оказывается связанным и тем, что в директиве, как правило, четко указывается срок ее исполнения. Кроме того, государства-члены не вполне свободны и в использовании предоставленного им права выбора форм и средств исполнения директивы. Избранный ими метод должен полностью соответствовать целям Сообщества. Исполнение директивы предполагает изменение не только законов, но и подзаконных актов и административных правил, если последние расходятся с положениями акта ЕС.

Процедура «переноса» достаточно ясна и прозрачна, чтобы обеспечить необходимую защиту создаваемых директивой прав и обязанностей. В частности, любой гражданин ЕС вправе оспорить в национальном суде правильность и адекватность избранных правительством его страны средств исполнения директивы ЕС.

Директива может исходить от Совета или Комиссии. Маастрихтский договор сделал возможным принятие директивы на основе совместного решения Совета и Европейского парламента.

Решение всегда носит адресный характер. Для успешного осуществления интеграционного строительства институты ЕС должны иметь возможность не только принимать законы общего действия, но и непосредственно влиять, в случае необходимости, на государства-члены, организации и отдельных граждан, создавать их права или обязанности, добиваться того, чтобы они предприняли определенные действия или воздержались от каких-то действий. Этой цели и служит форма решений.

В отличие от регламента, решение носит специфический, индивидуальный характер и обязательно лишь для тех лиц или организаций, которым оно адресовано. Круг этих лиц или организаций должен быть точно определен в самом решении. Вместе с тем, как и регламент, решение носит характер нормы прямого действия. Оно обязательно для исполнения во всей совокупности своих положений.

Первоначально решения могли приниматься Советом или Комиссией, которая действовала либо в пределах своей, собственной компетенции, установленной Договором, либо в пределах прав, предоставленных ей Советом в целях исполнения актов ЕС. Маастрихтский договор установил, что решения могут исходить также совместно от Совета и Европейского парламента. Правом принятия решений наделен и Европейский центральный банк.

Рекомендации и заключения, согласно статье 249, «не являются обязательными». Форма рекомендации или заключения позволяет интеграционным институтам выразить свою позицию по тому или иному вопросу, не прибегая к процедуре принятия юридически обязывающего решения.

Рекомендация, как правило, предлагает тем, кому она адресована, добровольно придерживаться определенной линии поведения без специальной обязывающей нормы. Например, если какое-либо государство готовится принять закон или административное правило, которые будут означать нарушение правил конкуренции на Едином внутреннем рынке, Европейская комиссия может рекомендовать соответствующему государству принять меры, чтобы не допустить этого (статья 97). Заключения принимаются интеграционными институтами, когда они хотят дать оценку общего положения или отдельных фактов в рамках Сообщества или отдельных государств-членов.

Хотя рекомендации и заключения не являются юридически обязывающими, было бы неправильно недооценивать их реальное влияние. Прежде всего, они имеют серьезное моральное и политическое значение, поскольку подкрепляются всем весом интеграционных институтов. Кроме того, игнорирование обоснованного заключения Комиссии дает последней право официально начать процедуру констатации бездействия национальных властей и обратиться в Суд ЕС. Если государство-член, пренебрегая рекомендацией Комиссии, принимает меры, нарушающие правила конкуренции, Комиссия имеет право обратиться в Совет с предложением принять необходимую директиву по данному вопросу. Кроме того, согласно разъяснениям Суда ЕС, национальные суды обязаны принимать во внимание рекомендации и заключения интеграционных институтов в той мере, в какой они проясняют другие национальные и коммунитарные нормы.

Помимо актов, упомянутых в основополагающих договорах, интеграционные институты используют и другие формы документов, необходимость которых обнаружилась на практике (внутренние регламенты; резолюции, программы действий или сообщения, например «белые» или «зеленые» книги, которые издаются Комиссией с целью стимулировать общественное обсуждение той или иной проблемы; совместные декларации интеграционных институтов или так называемые межинституциональные соглашения).

Основополагающие договоры устанавливают три правила, определяющие характер, а также порядок принятия и действия вторичного права сообществ:

· Мотивированность. Статья 253 гласит: «Регламенты, директивы и решения, принятые совместно Европейским парламентом и Советом, и акты, принятые Советом и Комиссией, должны быть мотивированы и содержать ссылки на все предложения и заключения, которые запрашиваются в обязательном порядке согласно настоящему Договору». Принцип мотивированности имеет своей целью дать возможность заинтересованным сторонам защищать свои интересы, позволить Суду ЕС осуществлять свой контроль и дать возможность государствам-членам и гражданам понять условия, в которых осуществляется выполнение Договора.

· Опубликование и вступление в силу. Статья 254 устанавливает, что регламенты, директивы и решения общего характера публикуются в «Официальном журнале Европейского Союза» и вступают в силу либо в срок, указанный в самих документах, либо на 12-й день после их публикации. Другие директивы и решения доводятся до сведения адресатов и вступают в силу начиная с этого момента.

· Прозрачность. Статья 255, добавленная к праву сообществ Амстердамским договором, провозглашает право каждого гражданина Европейского Союза, равно как и иностранца, постоянно проживающего в одном из государств-членов, иметь доступ к документам Парламента, Совета и Комиссии.