Для углубленного изучения

В 1960-х гг. правовая база Европейских Сообществ не претерпела существенных изменений. Однако вопрос о политической направленности интеграционного процесса стал предметом самой ожесточенной полемики. Первоначально французская дипломатия вновь выступила инициатором углубления интеграционного процесса вплоть до создания политического объединения. 5 сентября 1960 г. президент де Голль заявил на пресс-конференции о необходимости обеспечения «постоянного сотрудничества в политической, экономической, культурной области и области обороны». В развитие этой инициативы французское правительство выдвинуло в 1960 г. проект углубления интеграционных связей в дипломатической и военно-политической сферах («план Фуше»). В качестве стратегической перспективы рассматривалось образование Союза европейских государств, сохраняющего национальный суверенитет каждого из участников, но выступающего как единая сила на мировой арене.

Заинтересованность де Голля в углублении интеграционного процесса объяснялась отказом от идеи атлантической солидарности и стремлением противопоставить мощную Единую Европу двум «сверхдержавам». Но, одновременно, де Голль не желал утрачивать политическую самостоятельность Франции. Будучи убежденным националистом, он не верил в возможность последовательной федерализации Европы. Впоследствии в своих мемуарах де Голль язвительно описывал всю «нелепость» мечты о «растворении европейских стран в едином образовании, имеющем свой парламент, свои законы и свое правительство, которое управляло бы подданными французского, немецкого, итальянского, бельгийского, нидерландского и люксембургского происхождения, ставшими согражданами внутри искусственной родины, изобретенной умами технократов».

Двухлетние дискуссии вокруг «плана Фуше» не привели к снятию разногласий между странами европейской «шестерки», и сам де Голль на пресс-конференции 15 мая 1962 г. положил конец обсуждению этой темы. Он недвусмысленно заявил о желательности для Франции политической интеграции стран Западной Европы, но недопустимости проведения ее в ущерб национальному суверенитету. В дальнейшем де Голль выступал уже последовательным противником любых проектов расширения компетенции наднациональных органов Сообществ. Его противостояние с федералистами достигло пика в 1965 г. Де Голль жестко выступил против предложений председателя Европейской комиссии Вальтера Хальштейна о закреплении процедуры голосования в Совете простым большинством, предоставлении Европейской Ассамблее права формировать свой бюджет и расширении полномочий Еврокомиссии. В течение семи месяцев Франция бойкотировала работу Совета, из-за чего эти события получили название кризиса «пустого кресла». Урегулирование кризиса состоялось на основе протокола, подписанного в Люксембурге в январе 1967 г. («Люксембургский компромисс»). Было подтверждено сохранение статуса Ассамблеи, приоритет полномочий Европейского Совета, право стран-участниц на вето при голосовании в Совете «жизненно важных» с их точки зрения вопросов.

Де Голль жестко пресек и попытки Великобритании присоединиться к системе Европейских Сообществ. Изначально в Лондоне достаточно скептически относились к деятельности ЕОУС, предпочитая сохранять «особые отношения» с собственными колониями и уповая на «атлантическую солидарность» с США. Но подписание в 1957 г. Римских договоров о создании ЕЭС и Евроатома вызвало озабоченность британских политиков. Опасаясь изоляции от европейских рынков, Великобритания предприняла контрмеры – в 1960 г. по инициативе Лондона была образована Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В состав этой организации вошли помимо Великобритании Австрия, Дания, Исландия, Норвегия, Португалия, Швеция и Швейцария. В качестве целей ЕАСТ были определены содействие росту экономической активности, обеспечению полной занятости, повышению производительности, рациональному использованию ресурсов, финансовой стабильности и повышению уровня жизни на территории государств-членов, обеспечение добросовестных условий конкуренции в торговле, ликвидация неравенства в условиях снабжения сырьем, производимым на территории зоны свободной торговли, а также содействие гармоничному развитию и росту мировой торговли. Ликвидировать таможенные тарифы в зоне свободной торговли не предполагалось. Речь шла лишь об отказе от дискриминационных ограничений товарообмена и от демпинговых цен. Не создавалась и какая-либо наднациональная организационная структура ЕАСТ.

Опираясь на поддержку стран ЕАСТ, Великобритания поставила вопрос и о своем вхождении в систему Сообществ. Одновременно Лондон настаивал на сохранении собственного особого статуса, основанного на признании интеграционных связей Великобритании с третьими странами (прежде всего речь шла о странах Содружества наций). В политическом плане Великобритания не собиралась отказываться от стратегического союза с США во имя укрепления европейской солидарности. Де Голль отверг все эти предложения и решительно выступил против включения британского «троянского коня» в Европейские Сообщества. В ходе переговоров с премьер-министром Макмилланом в 1962 г. де Голль дал понять, что лишь начало тесного англо-французского сотрудничества по созданию европейского ядерного оружия может стать основой для вступления Великобритании в «Общий рынок». Не встретив понимания у своего британского коллеги, де Голль впоследствии неизменно отказывался от обсуждения самой возможности вступления Великобритании в Европейские Сообщества.

Несмотря на обострившуюся политическую борьбу между ведущими европейскими державами интеграционный процесс в 1960-х гг. развивался чрезвычайно динамично и успешно. Таможенные барьеры в зоне Сообществ поэтапно снижались и в 1968 г. были окончательно отменены. В отношении третьих стран был введен единый таможенный тариф, что фактически означало переход стран Сообществ к единой внешнеторговой политике. Благодаря этим мерам торговый оборот внутри зоны Сообществ увеличился в 1958-1970 гг. в 6 раз. С 1968 г. начал действовать Общий аграрный рынок ЕЭС. Помимо отмены внутренних пошлин на сельскохозяйственные продукты и унификации цен была введена практика субсидирования фермерского труда (оплата из централизованных фондов ЕЭС разницы в уровне отпускных и рыночных цен). Важное значение имело образование под эгидой ЕЭС Европейского инвестиционного банка и Европейского Социального фонда, призванных скоординировать движения финансовых потоков в соответствии со стратегическими целями интеграционного процесса.

Примечательно, что активную роль в развитии интеграционного процесса в 1960-х гг. сыграли «малые страны» Западной Европы. Возникший в 1958 г. Экономический союз Бенилюкс стал своеобразным полигоном для апробации высоких форм интеграционных связей. В его рамках уже в 1960 г. было утверждено единое таможенное пространство и система свободного передвижения лиц по территориям трех государств, осуществлен перенос пограничного контроля на их внешние границы. В 1969 г. был подписан протокол о полной отмене пограничного контроля между Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. Целью Бенилюкса было провозглашено и проведение единой торговой и экономической политики по отношению к третьим странам.

«Углубление и расширение» европейской интеграции. К концу 1960-х гг. основные задачи интеграции, предусмотренные Римскими договорами, были выполнены. К тому же уход де Голля с поста президента Франции позволял вернуться к проблеме расширения системы Сообществ и ее политического реформирования. Преемник де Голля Жорж Помпиду уже не считал процесс европейской интеграции средством усиления международных позиций Франции. Интеграционное строительство неуклонно превращалось в фактор внутренней политики европейских стран. В 1969 г. на Гаагской встрече глав государств «шестерки» Помпиду выступил с инициативой «завершения, углубления и расширения» интеграционного процесса. Речь шла о переходе от координации внутриотраслевой и таможенной политики к созданию в Европе экономического и валютного союза, о проведении политической реформы системы Сообществ и расширении ее состава.

27 октября 1970 г. на встрече министров иностранных дел «шестерки» был утвержден Доклад о проблемах политической унификации («Доклад Давиньона» – по имени бельгийского дипломата, возглавлявшего комитет разработчиков). Термин «политическая» относился в данном случае лишь к внешнеполитической сфере. В соответствии с «Докладом Давиньона» было решено перейти к постепенному формированию механизма «единой европейской внешней политики». В 1973 г. после утверждения Советом министров «Доклада о сотрудничестве в области внешней политики» создаваемая система получила название Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Характерно, что никакого учредительного договора по обеспечению ЕПС не было принято, и никакая специальная наднациональная структура не создавалась. Впоследствии ЕПС стали называть «второй опорой» европейской интеграции. В отличие от системы Сообществ она не была институционализирована и развивалась в качестве политического процесса, а не правового института.

Кроме создания системы ЕПС в 1970 г. начался переход Сообществ на новый принцип финансирования. С этого времени бюджет каждого из Сообществ начал формироваться не за счет налогов и пошлин, взимаемых с граждан и юридических лиц, а на основе «собственных ресурсов» – доходов от импортных пошлин на товары, ввозимые на территорию общего рынка, налогов на сельскохозяйственную продукцию, а также доли налога на добавленную стоимость. В 1971 г. был принят «план Вернера» (по имени автора проекта премьер-министра Люксембурга Пьера Вернера). Он предусматривал переход к Экономическому и валютному союзу стран Сообществ в 1980 г. Проведение подобных реформ должно было стимулировать интеграцию не только в экономической, но и политической сфере, поскольку окончательно придавало Сообществам характер целостного социально-экономического и правового пространства. В 1973 г. главами государств Сообществ был принят программный документ «Об облике Европы», где еще раз подчеркивалась неразрывная связь политической и экономической интеграции.

С 1969-1970 гг. происходили переговоры о вступлении в систему Сообществ Великобритании, Ирландии, Дании и Норвегии. Разработанная формула вступления предусматривала пятилетний «адаптационный период» интеграции в «Общий рынок», когда существующие торговые пошлины должны были поэтапно сокращаться. В политических структурах Сообщества новые государства сразу же получали полноправный статус. Особого решения потребовало распространение на Великобританию принципов европейского права. В этой стране существовала особая правовая доктрина, предусматривающая невозможность непосредственного привнесения в национальное правовое пространство норм международного права, включая межгосударственные договоры. Поэтому в Великобритании сложилась специфическая система трансформации международных норм в национальные – имплементация (для ввода в действие условий международного договора на территории страны британский парламент в порядке имплементации издает собственный закон, сохраняющий содержание международного договора или корректирующий его применительно к особенностям английского права).

В результате напряженной работы британских правительственных экспертов и международных комиссий к лету 1972 г. удалось сформулировать уникальный для Европейских Сообществ порядок действия европейского права на территории Великобритании. Он получил название «дуалистической модели» и предполагал, что для ввода учредительных договоров Великобритания может использовать процедуру имплементации, т.е. не ратифицировать договор, а создавать собственный закон, в том числе внося в него необходимые, но не сущностные изменения. Но при этом подтверждалось, что все нормы английского права, противоречащие европейским, утрачивают юридическую силу с момента принятия европейских. На этих условиях 22 января 1972 г. в Брюсселе был подписан договор о присоединении Великобритании к Европейским Сообществам, а 13 июля 1972 г. британский парламент принял Акт о Европейских Сообществах, повторяющий основное содержание учредительных договоров ЕОУС, ЕЭС и Евроатома. В 1972 г. во всех странах-претендентах прошли референдумы о присоединении к Сообществам. В Норвегии референдум дал отрицательный результат. Поэтому с 1 января 1973 г. европейская «шестерка» превратилась в «девятку». Новое расширение Сообществ произошло уже в следующем десятилетии: в 1981 г. в Сообщества вступила Греция, в 1986 г. – Испания и Португалия.

В 1974 г. в Париже на встрече глав государств и правительств Сообществ было решено вывести их политическое сотрудничество на новый уровень. Совет Сообществ был преобразован в Европейский Совет, который должен был собираться на высшем уровне не менее трех раз в год. Подтверждалось намерение тесно координировать дипломатическую деятельность стран Сообществ «во всех сферах международных отношений». Была поставлена задача по анализу перспектив перехода к прямым выборам в Европарламент и учреждения Паспортного Союза (как первого шага к вводу единого европейского гражданства). Комиссии под руководством премьер-министра Бельгии Лео Тиндемана было поручено подготовить доклад о возможности разработки универсальной концепции Европейского Союза, который мог бы заменить систему Сообществ.

«Доклад Тиндемана» был представлен членам Европейского Совета 29 декабря 1975 г. Этот документ не претендовал на статус проекта конституции будущего Европейского Союза, но включал детальное описание всех аспектов интеграционного процесса. Главная идея доклада заключалась в том, что европейская интеграция вступила в новую длительную фазу – «фазу Союза», но не должна привести к ломке сложившейся организационной структуры Сообществ. Под Европейским Союзом Тиндеман понимал процесс распространения интеграции на все сферы общественной жизни – от внешней политики и безопасности до региональной и социальной политики. Частично это должно было быть достигнуто за счет расширения компетенции существующих Сообществ, частично – за счет более активного проведения «общих политик» по примеру ЕПС. Лишь по мере достижения качественных успехов в углублении интеграции предстояло перейти к их институциональному закреплению вплоть до подписания универсального учредительного договора. Особое внимание в «Докладе Тиндемана» уделялось проблеме укрепления существующего институционного механизма Сообществ, в том числе расширению компетенции Европейского совета и расширению круга вопросов, подлежащих голосованию в Совете по принципу «простого большинства», вводу прямых выборов в Европарламент и наделению его правом законодательной инициативы, демократизации деятельности Европейской Комиссии, расширению компетенции Европейского Суда. «Чтобы создать Европейский Союз, – утверждал Тиндеман, – мы должны иметь возможность получить в различных европейских институтах власть, необходимую для определения политики, эффективность, необходимую для совместных действий, легитимность, необходимую для демократического контроля. Это также подразумевает, что институты должны обладать именно таким единством взглядов и действий, которые позволят им устанавливать и проводить в жизнь политику».

Представляя свою концепцию Европейского Союза, Тиндеман действовал в русле коммунитарного метода Моне. Акцент переносился на детальное обсуждение всех промежуточных шагов и решений при самом общем и весьма туманном обозначении стратегической цели. Подобный подход позволил избежать использования федералистской терминологии и затушевать наднациональную ориентацию проекта. Но для ведущих европейских политиков подлинный смысл концепции Европейского Союза был очевиден. При обсуждении «Доклада Тиндемана» на заседаниях Европейского Совета в 1976 г. разгорелись ожесточенные дискуссии, которые так и не привели к конкретному результату. Было лишь предложено в дальнейшем заслушивать ежегодные доклады Еврокомиссии о «прогрессе в направлении движения к Европейскому Союзу».

Во второй половине 1970-х гг. были предприняты дальнейшие шаги по политико-правовому реформированию системы Сообществ. Европейский Совет на уровне глав государств и правительств превратился в постоянно действующий политический орган. Если ранее в концепции Сообществ Совет выполнял задачи представительства национальных интересов стран-участниц, но в новой роли этот орган ориентировался прежде всего на выработку общей политической стратегии. С 1979 г. депутатов европейского парламента стали избирать на основе прямых тайных выборов, что значительно усилило политический вес этого института, а также активизировало деятельность европеистов в его составе.

Исключительно большое значение для институционального развития Сообществ приобрела деятельность Суда. В те моменты, когда инициатива остальных органов Сообществ оказывалась парализована политическими дискуссиями, Суд не раз создавал прецеденты, значительно усиливавшие наднациональный уровень интеграции. Именно в решениях Суда впервые были закреплены принципы прямого действия европейского права (дело «Van Gend en Loos» 1963 г.) и верховенства европейского права над национальным (дело «Costa» 1964 г.). В 1970 г. суд провозгласил и в 1978 г. закрепил принцип приоритета учредительных договоров Сообществ над конституциями стран, ратифицировавших их (дела «Internationale Handelsgesellschaft» и «Simmenthal»). В 1971 г. в комментариях Суда было зафиксировано правило, согласно которому страны-участницы Сообществ не могут подписывать межгосударственные соглашения по вопросам, находящимся в исключительной компетенции Сообществ. Целым рядом судебных решений в 1970-х гг. был оформлен принцип гибкого распределения компетенции в вопросах, не относящихся к исключительному ведению Сообществ. Это принцип, окончательно зафиксированный уже в Маастрихтском договоре 1992 г. под названием принципа субсидиарности, предполагал приоритетное право на принятие решений нижестоящими органами при условии эффективности их действий. Благодаря принципу субсидиарности в европейской правоприменительной практике резко возросла роль граждан и гражданских сообществ.

При создании подобных прецедентов действия Суда выходили за рамки прямого исполнения учредительных договоров и основывались на их расширительном токовании. Тем самым было положено начало выходу европейского права за узкие рамки межгосударственных договоров и превращения его в целостное, гармоничное правовое пространство, обладающее собственными доктринальными принципами и источниками развития. Перелом в развитии европейского правопонимания отразил вердикт, вынесенный Судом по делу «Cassis de Dijon» в 1979 г. Поводом для этого дела стала попытка одной из фирм опротестовать запрет импорта в ФРГ ликера, содержание алкоголя в котором не соответствовало минимальному уровню, установленному местным законодательством для данной категории продукции. Решение Суда в пользу истца основывалось на утверждении приоритета общих целей и принципов Сообщества по сравнению с решениями государств-членов по вопросам, находящимся в их компетенции, но имеющим частный характер (в рассматривавшемся случае – приоритета принципа свободного движения товаров по сравнению с правом страны-импортера устанавливать правила продаж). В дальнейшем данный прецедент активно использовался органами Сообществ для расширения наднационального уровня интеграции в самых различных сферах.

Сложнее обстояло дело с углублением интеграционного процесса в экономической сфере. Претенциозный «план Вернера» по созданию Экономического и валютного союза оказался нереализуем в условиях начавшегося структурного кризиса, краха Бреттон-Вудской международной валютно-финансовой системы и нарастающей волны инфляции. Понадобилось несколько лет активных дискуссий, чтобы прийти к оформлению европейской региональной валютно-финансовой системы. В 1979 г. большинство стран Сообществ (кроме Великобритании и Греции) подписали соглашение о вводе «европейской валютной системы» (ЕВС), или «валютной змеи». Основу этой системы составило установление курсовых соотношений между национальными валютами с пределом колебаний в 2,25%. Поддержка согласованных курсов обеспечивалась валютными интервенциями центральных банков стран ЕЭС, а также предоставлением краткосрочных и среднесрочных кредитов Европейским фондом валютного сотрудничества. Специализированной расчетной единицей становилась европейская валютная единица (ЭКЮ, European Currency Unit). Для ее эмиссии все страны-участницы ЕВС передавали 20% своих официальных золотых и долларовых резервов в Европейский фонд валютного сотрудничества на основе возобновляемых трехмесячных сделок (так называемая практика «своп» – продажа своих резервов при условии их обратной покупки по той же цене спустя три месяца). Таким образом, Европейский фонд валютного сотрудничества получал фиксированный объем резервов, позволяющий регулировать эмиссию ЭКЮ. Гибкость такого механизма должна была обеспечиваться ежеквартальной переоценкой золотых резервов в соответствии с рыночной ценой на золото.

Создание «валютной змеи» позволило европейским странам стабилизировать финансовую систему и более активно проводить антиинфляционную политику. Однако сам механизм ЕВС оказался не очень эффективным. В условиях либерализации мирового валютного рынка сохранение регионального золотого стандарта выглядело анахронизмом и ограничивало возможности по использованию валютного курса в качестве инструмента экономической политики. К тому же потенциал финансовых систем стран ЕЭС был слишком разным. В 1980-1981 гг. механизм курсовых соотношений между европейскими валютами неоднократно пересматривался из-за девальвации «слабых» валют (итальянской лиры, французского франка, датской кроны) и ревальвации «сильных» (немецкой марки, голландского гульдена). Для Италии – страны с особенно нестабильной валютной системой – пришлось изначально вводить особый коридор колебания курса в 6%. Великобритания и Греция вообще отказались участвовать в ЕВС. Выходом из ситуации большинство экспертов считали ввод единой европейской валюты. Однако эта мера пока оставалась невозможной ни в экономическом, ни в политическом отношении.

Помимо активного сотрудничества в валютно-финансовой сфере основными направлениями экономической интеграции оставались общая торговая, антимонопольная, научно-промышленная, сельскохозяйственная, транспортная политика. Особенностью торговой политики с 1970-х гг. стал переход от либерализации внутрирегионального товарообмена к проведению единой экспортно-импортной политики в отношении третьих стран. ЕЭС начал превращаться в единый торговый блок, консолидировано выступающий на мировом рынке. С конца 1970-х гг. активизировалась и научно-промышленная политика. Основой ее стала разработка комплексных стратегических программ («Эврика», «ЭСПРИТ», «РЕЙС», «БРАИТ» и др.).

Новые шаги были предприняты и в направлении дальнейшей организационно-правовой перестройки системы Сообществ. «Слияние» основных институтов Сообществ, произошедшее в 1967 г., и оформление нового статуса Европейского Совета не смогли компенсировать высокий уровень децентрализации всей интеграционной системы. К тому же расширение состава Сообщества делало политический диалог в его рамках все более насыщенным и сложным. Необходимость постоянного поиска компромисса и следование принципу «единогласия» становилось препятствием для оперативной и динамичной работы всех органов Сообществ. Все это способствовало возрождению идей федерализма.

В 1980 г. группа европарламентариев под руководством А.Спинелли поставила вопрос о возвращении к проекту Европейского Союза. Спинелли подчеркивал, что задачи интеграции уже выходят за рамки обеспечения экономического сотрудничества и военной безопасности европейских стран. Решающее значение приобретает борьба против инфляции и безработицы, реструктуризация промышленности и развитие новейших наукоемких отраслей производства, подготовка современных кадров и создание современной модели образования, обеспечение экологической безопасности. Все эти задачи требуют не только солидарных усилий европейских правительств, но и формирования единого политического, социального и правового пространства в пределах Европы, т.е. конституционного оформления европейской федерации.

В правительственных кругах радикальные идеи федералистов были встречены прохладно. В качестве альтернативы министр иностранных дел ФРГ Г.Д.Геншер вместе со своим итальянским коллегой Коломбо выступил с комплексом предложений, направленных на постепенное «оживление» интеграционного процесса и поэтапный переход к Европейскому Союзу. «План Геншера-Колобо» был представлен в 1981 г. В рамках его предлагалось расширить полномочия Европейского Парламента, окончательно отказаться от принципа вето при голосовании в Совете, создать специальный секретариат в области внешнеполитического сотрудничества, вовлечь основные органы Сообществ в систему ЕПС, более последовательно координировать экономическую политику стран ЕЭС, предпринять дальнейшие шаги по развитию Европейской Валютной Системы и расширить состав Сообществ за счет стран Пиренейского полуострова. Реализации этих задач должна была бы способствовать кодификация всех учредительных договоров Сообществ в единый Европейский Акт. От немедленной институционализации Европейского Союза авторы проекта предлагали отказаться, поскольку сам Союз считали не новой организацией, а «многогранным процессом унификации европейской деятельности». «Мы сознательно ограничили наш проект предложениями, которые способны привести к консенсусу государств-членов в настоящих условиях, – заявлял Г.Д.Геншер. – Мы попытались предложить то, что, по нашему мнению, является выполнимым. Мы знаем из прошлых потерпевших неудачу инициатив, что единство может быть достигнуто лишь как результат постепенного подхода, шаг за шагом, и что любая преждевременная попытка сделать прыжок вперед скорее отбросит нас назад к точке, находящейся позади той стартовой черты, у которой мы сейчас стоим».

Дискуссии о реформах системы Европейских сообществ показали, что коммунитарный метод интеграции по-прежнему остается необходимым компромиссом между федералистскими проектами и государственно-национальным сепаратизмом. В 1983 г. на саммите Европейского Совета в Штутгарте была принята «Торжественная декларация о Европейском Союзе», а спустя год Европарламент утвердил проект «Договора о Европейском Союзе». В этих документах подчеркивалось, что создание Европейского Союза является переходом на новую стадию интеграции в рамках уже существующей системы Сообществ, а не формированием новой организационной структуры. Предполагалось, что обновленная модель интеграции не будет базироваться на принципах федерализма, но позволит строить отношения между Союзом и странами-участницами на принципе субсидиарности. Компетенция Союза должна охватывать те сферы, в которых совместные (наднациональные) решения более эффективны, чем действия каждого отдельного государства. Действия Союза вне этой компетенции должны санкционироваться совместными решениями Европарламента и Совета. В то же время ряд ключевых сфер (оборона, внутренняя безопасность, внешняя политика, валютное и денежное регулирование) по-прежнему рассматривались в качестве исключительной компетенции государств.

Проект «Договора о Европейском Союзе» был предложен для ратификации конституционным органам власти государств Сообщества. Он не получил широкой поддержки и не был реализован. Однако представление о Европейском Союзе как особой модели интеграционного сотрудничества, а не новой межгосударственной организации сохранялось и в дальнейшем.

С учетом неоднозначной реакции европейских правительств и парламентов на проект «Договора о Европейском Союзе» новое руководство Еврокомиссии, возглавляемое бывшим премьер-министром Франции Жаком Делором, вернулось к идее кодификации учредительных договоров Сообществ. 28 февраля 1986 г. на Гаагском саммите Европейского Совета был утвержден «Единый Европейский Акт» (ЕЕА), ратифицированный в течение года всеми странами-участницами. В состав ЕЕА вошли учредительные договоры всех трех Сообществ, в текст которых были внесены немаловажные поправки. Для рассмотрения и утверждения проектов нормативных актов Сообщества вводилась процедура сотрудничества – предварительное рассмотрение законопроекта Европарламентом в два чтения с правом отлагательного вето. Был юридически закреплен статус Европейского Совета как регулярного саммита глав государств и правительств стран Сообществ. Основным принципом принятия решений в Совете стало голосование по принципу квалифицированного большинства без права «вето». Совет получил право делегировать рассмотрение и решение многих вопросов Еврокомиссии и Комитету постоянных представителей. Это закрепило роль Совета как ведущего политического института, принимающего стратегические решения, но одновременно усилило и позиции Еврокомиссии, которая постепенно начала превращаться в настоящее европейское «правительство». Деятельность Суда Сообществ не подверглась реформированию, но была еще больше сосредоточена на важнейших вопросах, требующих расширительного толкования принципов европейского права и создания прецедентов. Для выполнения арбитражных функций в нарастающем потоке дел, связанных с функционированием единого внутреннего рынка, был учрежден Суд первой инстанции.

Компетенция Сообществ в соответствии с обновленными учредительными договорами существенно не изменилась. Лишь в текст договора о ЕЭС была включена глава под названием «Сотрудничество в экономической и валютной сфере (Экономический и валютный Союз)». Конкретных мер для создания такого союза пока предусмотрено не было, но устанавливалась фиксированная дата перехода к единому внутреннему рынку стран Сообществ – «пространству без внутренних границ, обеспечивающему свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов» (к 31 декабря 1992 г.). Важным новшеством стало закрепление в договоре о ЕЭС нескольких «общих политик»: региональной, научно-технической, природоохранной. В этих сферах не предполагалось собственное нормотворчество Сообществ, но ставилась задача по тесной координации действий государственных институтов стран-участниц. Так, например, основой региональной политики было объявлено достижение сбалансированного характера социально-экономического развития всех регионов Единой Европы, социальная адаптация депрессивных районов, обеспечение социальной мобильности населения, развитие трансрегиональной транспортной и информационной инфраструктуры.

Отдельный раздел ЕЕА был посвящен Европейскому Политическому Сотрудничеству (ЕПС). Тем самым существование этой «второй опоры» европейской интеграции впервые получило юридическое закрепление на уровне учредительного договора. Целью ЕПС провозглашалось совместное формирование странами-участницами европейской внешней политики, отказ от любых действий или решений, «наносящих ущерб их эффективным действиям в качестве единой силы в международных отношениях или в рамках международных организаций», а также «формирование европейской идентичности в области внешней политики». Основными механизмами ЕПС стали регулярные (не реже четырех раз в год) встречи министров иностранных дел, Политический комитет Сообществ (совещательный орган, состоящий из политических директоров) и подконтрольная ему Европейская группа связи. Примечательно, что, несмотря на свою институционализацию, ЕПС не было включено в общую систему Сообществ и оставалось сферой межправительственной координации, а не наднациональной интеграции.

В 1986 г. была утверждена единая официальная символика Европейских Сообществ: флаг с синим полотнищем в форме прямоугольника, в центре которого по кругу размещались 12 золотых звезд (все звезды пятиконечные, их верхние лучи ориентированы строго вертикально). Гимном стала «Одна радости» Людвига Ван Бетховена (фрагмент Девятой симфонии).

С принятием Единого Европейского Акта политико-правовая структура Сообществ приобрела достаточно целостную форму. Взаимодействие основных институтов Сообществ, распределение их компетенции и взаимодействие с национальными органами власти стали более сбалансированными и четкими. Однако в целом система Сообществ по-прежнему оставалась результатом эволюционного развития по принципу «фактической солидарности» и несла отпечаток многочисленных компромиссов, «промежуточных решений» и условных договоренностей. Коммунитарный метод, положенный в основу европейской интеграции Жаном Моне, оказался чрезвычайно эффективным на первых этапах этого процесса. Однако в свете новых задач интеграции, вовлечения в этот процесс все большего количества стран с совершенно разными социальными традициями, правовой культурой и спецификой экономического развития выросло значение императивных решений Сообществ.

Постепенно происходило и ролевое преобразование основных институтов. Начиная с выборов в 1979 г., Европарламент приобрел черты настоящего органа народного представительства. Несмотря на отсутствие у него права законодательной инициативы, политическая роль Европарламента значительно возросла. Еврокомиссия также утратила статус вспомогательного органа и распространила свое влияние практически на все вопросы, находящиеся в компетенции Сообществ. Начиная с 1980-х гг., именно на уровне Комиссии начали разрабатываться все проекты реформ системы Сообществ. Ее председатель Жак Делор стал одним из наиболее авторитетных европейских политиков, способных существенно влиять на ход межгосударственного диалога. Европейский Совет, превратившийся в постоянный орган глав государств и правительств, вообще приобрел беспрецедентные полномочия, заметно выходящие за рамки его официальной компетенции.

Таким образом, усиление каждого из основных органов Сообществ происходило не за счет перераспределения полномочий, а благодаря изменению их реального политического статуса. В такой ситуации переход к Европейскому Союзу, как новому уровню наднациональной интеграции, начал восприниматься в качестве вполне закономерного и естественного этапа эволюции Европейских Сообществ, а не радикального федералистского переворота. Не менее важным фактором ускорения интеграционного процесса стали события на мировой арене. На рубеже 1980-х – 1990-х гг. произошел крах мировой системы социализма и распад СССР. «Железный занавес» в Европе рухнул. Началась радикальная перестройка всей системы международных отношений. Теперь от динамики интеграционного процесса во многом зависело, какое место сможет занять Единая Европа в мире к началу III тысячелетия.

Маастрихтский договор: рождение Европейского Союза. Несмотря на установление в ЕЕА точной даты перехода к Экономическому и валютному Союзу, дискуссии о новом этапе интеграции приобрели чрезвычайно острый характер. В декабре 1989 г. во время встречи на высшем уровне в Страсбурге было решено созвать межправительственную конференцию для урегулирования всех спорных вопросов как в экономической, так и политической плоскости. 18 апреля 1990 г. было опубликовано совместное письмо западногерманского канцера Г.Коля и французского президента Ф.Миттерана о необходимости перехода на новый уровень интеграционных связей вплоть до образования Европейского Союза.

Первоначально франко-германский альянс основывался на вполне прагматичных расчетах обеих сторон. Франция, как и многие другие европейские страны, опасалась чрезмерного усиления объединенной Германии. По мнению французских политиков, создание Европейского Союза, в том числе общеевропейской системы безопасности и Экономического и валютного союза, было бы очень своевременным шагом – оно могло бы надежно гарантировать лояльность Германии по отношению к своим партнерам. Для руководства ФРГ переход на новый уровень интеграции также был выгоден, поскольку позволял избежать отдельного рассмотрения вопроса об адаптации восточногерманских земель к системе Сообществ. К тому же по мере расширения Европейского Союза можно было рассчитывать на быстрый рост немецкого влияния в странах Северной и Восточной Европы.

В 1990-1991 гг. произошли события, окончательно превратившие Францию и ФРГ в стратегических союзников. Война в Заливе, спровоцированная агрессией Ирака против Кувейта, и зарождение острого этнополитического кризиса на территории бывшей Югославии вызвали первые серьезные разногласия среди стран НАТО по вопросам внешнеполитической стратегии. Распад СССР придал этой проблеме особую значимость. В сложившихся условиях возникла возможность резкого повышения международного веса европейских стран помимо системы НАТО и даже вопреки «сверхдержавности» США. Франция и ФРГ стали наиболее последовательными сторонниками такого курса. Выступая за создание влиятельного Европейского Союза, они получили поддержку со стороны Нидерландов, Бельгии, Люксембурга и Италии, в руководстве которых преобладали федералистские настроения. В то же время Великобритания и Испания возглавили лагерь «евроскептиков».

Большую роль в разработке проекта Европейского Союза сыграл Жак Делор. В преддверие межправительственной конференции, которая состоялась в декабре 1990 г. в Риме, он выдвинул от имени Еврокомиссии концепцию «единого Сообщества». Этот проект предусматривал инкорпорирование в существующий учредительный договор о ЕЭС всех сфер и направлений интеграции, включая общую внешнюю политику, политику безопасности и вопросы борьбы с преступностью. Понятие «Сообщество» при этом могло быть просто заменено на «Союз». Подобный вариант формирования Европейского Союза превращал его в централизованную организацию с собственной международной субъектностью и чрезвычайно широкой компетенцией. Фактически речь шла о федерализации Европы. Но столь радикальный подход вызывал поддержку лишь у руководства Нидерландов, Люксембурга и, отчасти, ФРГ. Большинство европейских правительств выступило за сохранение «коммунитарного метода» интеграции, когда лишь достижение «фактической солидарности» в том или ином конкретном вопросе позволяло сделать новый шаг в институционализации сотрудничества. Было решено также по-прежнему не отказываться от принципа проведения «общих политик», вообще не требующих институционализации, и не добиваться строгой организационной централизации Европейского Союза.

С учетом прозвучавших пожеланий экспертные группы Еврокомиссии под руководством Делора разработали компромиссный план поэтапного оформления Экономического и валютного союза и проект политико-правовой организации Европейского Союза, основанный на принципе трех «опор» (специализированных сфер интеграции – социально-экономической, внешнеполитической и правоохранительной). Принцип «трех опор» позволял формировать Европейский Союз без серьезного ограничения государственного суверенитета сразу во всех сферах интеграции. В то же время Делор считал необходимым четко обозначать стратегические цели интеграционного процесса и, тем самым, не ставить его в зависимость от политической конъюнктуры. Подобный подход получил поддержку Европейского Совета. 7 февраля 1992 г. в небольшом голландском городке Маастрихте состоялось торжественное подписание учредительного договора Европейского Союза.

Процесс ратификации Маастрихтского договора показал, что большая часть европейской политической элиты поддерживает планы углубления интеграционного процесса. В тех странах, где для ратификации договора было необходимо лишь решение парламента (в Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге), эта процедура не вызвала затруднений. Лишь в Германии после одобрения Маастрихтского договора бундестагом и бундесратом понадобилось дополнительное решение Конституционного суда о правомерности делегирования части полномочий национального парламента европейским органам. Сложнее процесс ратификации проходил в странах, где он был вынесен на референдум. Даже во Франции в поддержку Маастрихтского договора высказалось лишь незначительное большинство граждан. В Дании референдум вообще дал отрицательный результат. Для обеспечения положительного результата при повторном голосовании Европейский Совет пошел на уступки и в соответствии с особым протоколом закрепил право Дании отказаться от полномасштабного участия в создании Экономического и валютного союза, а также сохранить статус наблюдателя при проведении совместной оборонительной политики. Подтвердила свою «особую позицию» в отношении европейской интеграции и Великобритания. Для положительного голосования в Палате общин британскому правительству пришлось пригрозить оппозиции досрочными выборами. В целом ратификация Маастрихтского договора потребовала свыше полутора лет. Официально договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. Членами Европейского Союза стали Бельгия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция, ФРГ. С 1 января 1995 г. к ним присоединились Австрия, Швеция и Финляндия.

Цели Евросоюза, заявленные в Маастрихтском договоре, охватывали очень широкий круг вопросов. Новая организация была призвана содействовать экономическому и социальному прогрессу европейских народов, высокому уровню занятости и достижению сбалансированного, устойчивого развития (в том числе путем создания Экономического и валютного союза), способствовать утверждению самобытности Союза на международной арене посредством осуществления общей внешней политики и политики безопасности, усилить защиту прав и интересов граждан, сохранять и развивать Союз как «пространство свободы, безопасности и законности». В то же время Евросоюз не был наделен собственной правосубъектностью и институциональной структурой. Он стал политико-правовой системой, объединяющей три Сообщества, несколько специализированных организацией и систем межгосударственного сотрудничества. На международной арене Евросоюз получил возможность выступать в качестве представителя стран-участниц лишь по вопросам внешней политики, безопасности и борьбы с преступностью, то есть в тех сферах, где сами государства сохранили преобладающие полномочия. В области экономического, социального, научного и культурного сотрудничества, в имущественных отношениях и нормотворческом процессе ключевую роль по-прежнему играли Европейские Сообщества. Маастрихтский договор ввел особый принцип «сохранения достижений Сообществ» (acquis communautaite), т.е. признания юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. На этой основе Европейские Сообщества составили первую и важнейшую «опору» Евросоюза.

В соответствии с Маастрихтским договором Европейские Сообщества в целом сохранили компетенцию, установленную их учредительными договорами, а также единую структуру руководящих органов, сформированную в соответствии с ЕЕА. Наибольшие изменения коснулись ЕЭС, которое было переименовано в Европейское сообщество (ЕС). Наряду с экономической политикой в сферу его действий вошли вопросы культурного сотрудничества и образования, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др. Именно в рамках ЕС оказалась сосредоточена наибольшая часть властных и нормотворческих полномочий Союза. Компетенция ЕОУС и Евратома осталась отраслевой. К тому же действие Парижского договора 1951 г. об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) было ограничено 50-ю годами. Этот срок истек 24 июля 2002 г., после чего в составе «первой опоры» Евросоюза осталось лишь два Сообщества (компетенция и имущество ЕОУС перешли к ЕС).

Институты Сообществ стали руководящими органами Евросоюза. Их организационная основа и система взаимодействия, закрепленные в учредительных договорах Сообществ, не претерпели существенных изменений, а особая статья Маастрихтского договора закрепила политическое и правовое единство институциональной структуры Союза. Была подтверждена руководящая политическая роль Европейского Совета в составе глав государств и правительств, в том числе его право определять необходимость разработки новых учредительных договоров, созыва межправительственных конференций, а также рассматривать любые спорные вопросы, относящиеся к компетенции Евросоюза и не решенные на уровне того или иного института. Обновленная редакция договора об ЕС уточнила и иной формат деятельности Совета – на уровне министров правительств стран-участниц. С 1993 г. Совет, действующий в таком составе, получил название Совета Европейского Союза. Его деятельность была ориентирована на решение более конкретных вопросов по координации экономической и социальной политики, внешней политики и политики безопасности стран-участниц. Характерно, что в соответствии с Маастрихтским договором значительно расширился круг вопросов, подлежащих голосованию в Совете на основе квалифицированного большинства. В то же время роль Совета как ведущего нормотворческого института оказалась снижена из-за ввода новой законодательной процедуры – совместного с Европейским парламентом принятия решений по ключевым вопросам. Парламент получил также право законодательной инициативы, право на доступ к любой служебной информации и право на расследование случаев неудовлетворительного руководства органами Евросоюза, а также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально). Комиссия в свою очередь сохранила свою монополию на разработку бюджета Союза и ведение переговоров с иностранными государствами от лица Союза. Были расширены полномочия Председателя Комиссии по формированию ее состава, а также увеличен до 5 лет срок мандата Комиссии. Таким образом, складывалась гибкая система «сдержек и противовесов», не противопоставляющая ведущие институты Евросоюза, но позволяющая сбалансировать их влияние. Той же цели способствовало расширение системы европейских агентств (специализированных, относительно автономных организаций, выполняющих часть функций Евросоюза). Создавались и достаточно влиятельные консультативные органы – Экономический и социальный совет, Комитет регионов, Экономический и финансовый комитет. В свете предстоящего формирования валютного союза было запланировано учреждение Европейской системы центральных банков (помимо Европейского инвестиционного банка, созданного еще в 1957 г.).

Помимо выравнивания политико-правового «веса» ведущих институтов демократичность Евросоюза должна была быть обеспечена расширением системы контрольных органов. Маастрихтский договор значительно повысил статус Счетной палаты Европейских сообществ (созданной еще в 1977 г.), которая наряду с Советом, Парламентом, Комиссией и Судом вошла в пятерку ведущих институтов Евросоюза. Счетная палата получила право на проведение аудиторской проверки всех доходов и расходов Сообществ. В 1992 г. был создан и институт Европейского омбудсмана, избираемого Европарламентом на 5 лет. В круг полномочий омбудсмана вошел контроль за нарушениями в деятельности институтов и органов Сообществ, осуществляемый в соответствии с жалобами граждан или юридических лиц, а также по собственной инициативе. Все должностные лица Евросоюза и страны-участницы были обязаны предоставлять омбудсману необходимую служебную информацию. Вне компетенции омбудсмана оставались лишь действия Суда Европейских Сообществ, который по-прежнему являлся не только единственной судебной инстанцией, но и важным нормотворческим институтом. Маастрихтский договор не изменил внутреннюю организацию и порядок функционирования Суда, хотя потребность в более иерархичной и дифференцированной судебной системе становилась очевидной. Сохранился и статус Суда как судебной инстанции Европейских Сообществ, а не всего Евросоюза. Это было связано с признанием за Судом функций конституционного правосудия в рамках системы Сообществ (то есть права на расширительное толкование учредительных договоров), но отказом от распространения такой же практики на остальные «опоры» Евросоюза.

Помимо Европейских Сообществ остальными двумя «опорами» Евросоюза стали Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД).

Прообразом ОВПБ послужил функционировавший с 1970 г. механизм Европейского политического сотрудничества (ЕПС), представлявший собой одну из европейских «общих политик» (т.е. систему межгосударственной координации). В соответствии с Маастрихтским договором на эту сферу интеграции была распространена специальная компетенция Евросоюза. Но субъектами разработки и проведения единой внешней политики по-прежнему остались государства-члены Союза. Таким образом, в отличие от «первой опоры» ОВПБ не стал отдельной интеграционной организацией, хотя и утратил статус «общей политики».

Предмет ОВПБ в Маастрихтском договоре не был четко ограничен, а потому Евросоюз получил возможность вмешиваться практически в любые сферы международных отношений с участием европейских стран, в том числе сферы, выходящие за рамки компетенции Сообществ. Ограничения на такое вмешательство могли создаваться лишь на уровне самого Евросоюза. Но одновременно признавалось, что в сфере внешней политики и политики безопасности суверенитет стран-участниц должен быть ограничен гораздо в меньшей степени, чем в вопросах, относящихся к компетенции Сообществ. При принятии всех решений в этой сфере ключевое место занимают межправительственные органы – Совет и Европейский совет, а не Комиссия и Суд. За государствами-членами сохраняется право вето.

Основными направлениями сотрудничества в сфере ОВПБ стали проведение так называемой «коммунитарной внешней политики» и принятие мер по укреплению системы международной безопасности. К первому из них относятся определение принципов и общих ориентиров общей внешней политики стран-участниц, принятие «общих позиций» в международных отношениях и осуществление необходимых практических мер («общих акций»), заключение международных договоров от лица Евросоюза. Выработка принципов и ориентиров общей внешней политики носит достаточно декларативный характер и осуществляется на уровне Европейского Совета. Основной формой, служащей для реализации подобных решений, является «общая позиция» – политический документ, в котором определяется официальное отношение Евросоюза к конкретным внешнеполитическим проблемам. Издание «общих позиций» Советом порождает обязанности для стран-участниц привести свою внешнюю политику по данному вопросу в соответствии с общей линией Евросоюза. Примерно такой же статус имеют и «общие акции» – политические решения Евросоюза о конкретных шагах на международной арене. В осуществление «общих акций» принимают участие институты Евросоюза и отдельные страны-участницы (последние обязаны отчитываться о своих шагах перед Европейским Советом). Что касается заключения международных договоров, то эта прерогатива по-прежнему сохранилась только за Сообществами.

Политика безопасности в сфере ОВПБ рассматривалась прежде всего как поэтапное формирование общей оборонной политики Евросоюза. Решение этого вопроса имело длительную предысторию. Все страны-учредители Европейских Сообществ были активными участниками Североатлантического договора, учредившего НАТО. Первые попытки создания европейской региональной военно-политической системы не увенчались успехом («план Плевена»). Но согласно Парижским соглашениям 1954 г. на основе Брюссельского пакта об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве от 1948 г. был создан Западноевропейский Союз (ЗЕС), провозгласивший своей задачей объединение усилий в решении вопросов обороны и безопасности. В состав ЗЕС вошли участники Брюссельского пакта (Великобритания, Франция, Бенилюкс), а также ФРГ и Италия. ЗЕС стал сугубо политической организацией, не предназначенной для развертывания объединенных вооруженных сил. К тому же в условиях «холодной войны» его деятельность оказалась под полным контролем НАТО. Лишь в 1984 г., на фоне активизации сотрудничества европейских стран в системе ЕПС и разработок первых проектов Европейского Союза, было принято решение о возобновлении постоянной деятельности Совета ЗЕС на уровне министров внешней политики и обороны. На Гаагском саммите в октябре 1987 г. Совет ЗЕС принял «Платформу об интересах европейской безопасности», раскрывающую основные принципы европейской системы безопасности. 14 ноября 1988 г. был подписан протокол о присоединении к ЗЕС Испании и Португалии. Но полной интеграции ЗЕС в систему Европейских Сообществ так и не произошло.

Продекларировав в Маастрихтском договоре свое стремление к «прогрессивному формированию общей оборонной политики, которая со временем может привести к общей обороне», страны Евросоюза оказались заинтересованы в дальнейшей реанимации ЗЕС. Именно ЗЕС начал рассматриваться как институт, способный соединить функции межгосударственного военно-политического сотрудничества и оперативного управления. Несвязанный системой учредительных договоров Европейских Сообществ, ЗЕС не умалял национальный суверенитет в вопросах обороны и безопасности, но мог обеспечить достаточно тесную интеграцию в этой сфере. В итоге в соответствии с Маастрихтским договором ЗЕС был объявлен «составной частью развития Союза». Одновременно Совет ЗЕС принял «Декларацию к Маастрихтскому договору», где идентифицировал свою организацию в качестве «оборонительного компонента Европейского Союза».

Механизм взаимодействия Евросоюза и ЗЕС в Маастрихтском договоре не был конкретизирован. Препятствием стало несовпадение круга стран-участниц обеих организаций, а также отсутствие у ЗЕС военной инфраструктуры. Для решения этих проблем Петерсбергская декларация ЗЕС от 19 июня 1992 г. поставила задачи по расширению состава Союза и формированию собственного «военного измерения» (вооруженных сил, структур планирования и командования). Но новым полноправным участником ЗЕС стала только Греция (1995). Для остальных стран Евросоюза и претендентов на вхождение в него Киршбергская декларация ЗЕС (9 мая 1994 г.) закрепила принципы ассоциированного членства и партнерства, а также статус стран-наблюдателей. Ассоциированными членами ЗЕС еще с 1992 г. являлись Исландия, Норвегия и Турция. Статус наблюдателей в 1992 г. получили Дания и Ирландия, в 1995 г. – Австрия, Финляндия и Швеция. Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения в 1996 г. стали ассоциированными партнерами ЗЭС.

По схожей схеме формировалась и «третья опора» Евросоюза – Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). Предмет СПВД включил сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью, в том числе деятельность по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнению наказаний за уголовные преступления. В качестве приоритетной задачи была указана борьба с терроризмом, торговлей людьми, преступлениями против детей, коррупцией, мошенничеством, торговлей наркотиками и оружием. При отсутствии собственной организационной структуры система СПВД была поставлена в зависимость от сотрудничества национальных полиций и органов уголовной юстиции. Полицейское сотрудничество подразумевало «оперативное сотрудничество» полицейских, таможенных органов и других «специальных карательных служб» стран-участниц, их совместную информационную деятельность («сбор, хранение, обработка, анализ и обмен служебной информацией»), совместные инициативы в сфере обучения и обмена офицерами, использования оборудования и криминалистических исследований. Сотрудничество в сфере уголовной юстиции охватило сферы расследования уголовных дел и исполнения наказаний, выдачи (экстрадиции) преступников, гармонизации норм процессуального права, а также «предотвращение конфликтов в сфере компетенции между государствами-членами».

Таким образом, Маастрихтский договор предельно сократил собственную компетенцию Евросоюза в сфере СПВД, но закрепил широкие перспективы межгосударственного сотрудничества в ней. Как и в случае с ОВПБ препятствием являлось отсутствие необходимой организационной основы для развертывания такого сотрудничества. Первым шагом на пути решения этой проблемы стало создание в 1994 г. Европейского отдела по борьбе с наркотиками. В июне 1995 г. Европейский совет на саммите в Каннах одобрил Конвенцию о Европейском полицейском ведомстве (Европоле). Но в силу она вступила лишь в 1998 г. На Европол были возложены задачи по координации оперативно-розыскных действий полицейских служб, организации служебного информационного обмена, подготовке докладов стратегического характера, содержащих данные о преступлениях общеевропейского масштаба, проведению экспертизы и оказанию технической помощи для расследований и оперативных действий в масштабе всего Евросоюза. В своих действиях Европол был подотчетен Совету Европейского Союза (на уровне министров внутренних дел). Создание аналогичной специализированной организации по сотрудничеству в сфере уголовной юстиции (Евроюста) затянулось еще больше и завершилось лишь к 2002 г. Задачей Евроюста стала координация деятельности судебных, прокурорских и полицейских органов в тех сферах, которые входят в компетенцию Европола.

Создание столь сложной организационно-правовой системы, увязывающей деятельность институтов Сообществ с неоднородной компетенцией «трех опор» и созданием многочисленных специализированных органов вызывало критику и «еврооптимистов», и «евроскептиков». Но выбор подобной «архитектуры» Евросоюза был попыткой сохранить баланс между принципами федерализации и национального суверенитета, «коммунитарным методом» интеграции и вовлечением в интеграционное сотрудничество всех новых сфер общественных отношений. Кроме того, авторы Маастрихтского договора попытались блокировать нарастание центробежных тенденций вводом целого ряда централизующих «принципов устройства» Евросоюза. К ним были отнесены «принцип единого членства» (означающего, что все страны-участницы являются членами Евросоюза в целом, всех трех его «опор», а страны-кандидаты вступают непосредственно в Европейский Союз), «принцип единого бюджета» (т.е. финансирование Евросоюза за счет единой системы финансовых ресурсов и на основе единого финансового документа, именуемого «Общий бюджет Европейского Союза»), «принцип единства целей» (признание общих целей для всех «трех опор» Евросоюза), а также консолидацию всех учредительных документов Евросоюза и ввод единого порядка их пересмотра.

В Маастрихтском договоре была зафиксирована и обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Однако каких-либо жестких санкций в отношении «государств-нарушителей» не предусматривалось. Показательно также, что приложенная к Маастрихтскому договору «Декларация о применении правовых актов Сообщества» предусматривала приоритетное право государств-членов самостоятельно определять способы, с помощью которых законодательство Евросоюза может быть «применено наилучшим образом». Эта расплывчатая формула дополняла принцип субсидиарности, закрепленный в ст. 5 Маастрихтского договора («В областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию Сообщества… если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами, то, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом»). В свете подобных формулировок принципы прямого действия европейских норм и их более высокой юридической силы по сравнению с национальным законодательством не теряли юридическое значение, но уже не могли рассматриваться в качестве базовых. Акцент явно переносился на гибкую координацию межгосударственных усилий в новых сферах интеграции, а не формирование наднационального правового пространства. С учетом усиления полномочий всех основных институтов Сообществ и оформления разветвленной организационной структуры Евросоюза подобный подход создавал немало противоречий.

Гуманитарное сотрудничество и создание Экономического и валютного союза – два полюса интеграции. Дальнейшее качественное развитие Европейского Союза могло происходить в двух направлениях: либо на основе переосмысления самой правовой концепции Евросоюза и превращения его в сферу гуманитарной интеграции, либо за счет все более тесной экономической интеграции, создающей единое социальное пространство в пределах Европы.

Многолетние дискуссии сторонников и противников европейской федерализации долгое время оставляли вне поля зрения проблему интеграции в гуманитарной сфере. Считалось, что межгосударственное сотрудничество естественным образом способствует все более тесному единению европейских народов и граждан европейских стран. В то же время уже Европейские Сообщества позиционировались не только в качестве межгосударственных объединений, но и пространств прямого сотрудничества народов Европы. В Маастрихтского договоре в этом направлении был сделан еще более важный шаг: стратегической целью интеграции объявлялось «сплочение союза народов Европы, в котором решения принимаются максимально приближенно к гражданину». Таким образом, в рамках европейского политико-правового пространства впервые закреплялась индивидуальная субъектность граждан. Формально-юридически это выразилось в оформлении института европейского гражданства.

В соответствии с Маастрихтским договором приобретение европейского гражданства пока жестко увязывалось с наличием у индивида гражданства какой-либо страны-участницы. В качестве приложения к Маастрихтскому договору была принята «Декларация о гражданстве государства-члена Союза», согласно которой вопрос о гражданстве конкретного человека мог регулироваться исключительно правом соответствующего государства. Но одновременно закреплялось и право граждан напрямую обращаться с исками в Суд Европейских Сообществ, с жалобами к омбудсману и с петициями в Европейский парламент. Маастрихтский договор гарантировал право свободного перемещения и проживания на территории государств-членов любому гражданину Союза. Граждане Союза получили право голосовать и быть избранными в Европарламент. Причем гражданин мог теперь голосовать и быть избранным на местных выборах и выборах Европарламент в любой стране Евросоюза. За ним закреплялись такие же конституционные права, что и за гражданами страны проживания. Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учредительных документов признал обязанность Союза соблюдать основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные еще в «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» 1950 г.

Развертывание интеграции в гуманитарной сфере представляло собой не просто одну из сфер сотрудничества. Признание граждан полноправными субъектами европейского правового пространства наряду с государствами и народами открывало путь к полному переосмыслению самой природы Евросоюза. Ранее формирование наднационального правового пространства рассматривалось только как результат делегирования государствами части своих суверенных прав Европейским Сообществам. Тем самым не нарушался сам принцип национального суверенитета. Признание же индивидуальной субъектности граждан в рамках системы европейского права позволяло поставить вопрос о конституциировании Европейского Союза как политической организации европейских народов, а не государств, т.е. о суверенности самого Европейского Союза. Это могло бы стать решающим шагом к федерализации Европы. Однако в начале 1990-х гг. столь радикальное развитие событий пока оставалось невозможным.

Вторым «ресурсом» консолидации Европейского Союза стало создание Экономического и валютного союза. Эта мера по своему значению также выходила за рамки обычной практики интеграционного сотрудничества. Она предполагала ввод единой валюты, заменяющей национальные денежные единицы и находящейся под управлением наднациональных финансовых учреждений. В свою очередь, объединение валютно-финансовых систем могло стать мощнейшим фактором для развертывания «естественной», нерегламентированной интеграции во всех сферах общественной жизни.

Создание Экономического и валютного союза (ЭВС) носило постепенный характер. В прилагаемых к Маастрихтскому договору протоколах детально регламентировались три этапа этого процесса. Первый из них начался еще 1 июля 1990 г. и предполагал создание к 31 декабря 1993 г. единого внутреннего рынка Сообществ, в том числе обеспечение полной свободы передвижения капиталов, усиление кооперации между центральными банками стран-участниц Сообществ, координацию экономической и эмиссионной политики стран-участниц. Европейский Совет и специализированные организации Евросоюза получили полномочия по мониторингу экономического развития всех стран-участниц. В случае, если действия какой-либо из стран принимали угрожающий для интересов Евросоюза характер, Совет мог принять рекомендации в отношении этой страны и контролировать их исполнение всеми органами Евросоюза.

Дополнительным шагом по укреплению единого внутреннего рынка стало подписание 2 мая 1992 г. соглашения между Евросоюзом и ЕАСТ о формировании Европейского экономического пространства (из стран-участниц ЕАСТ этот договор ратифицировали Австрия, Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Финляндия, Швеция; единственной страной, отказавшейся от ратификации, стала Швейцария). В рамках Европейского экономического пространства, объединившего 18 стран с населением около 370 млн.чел., обеспечивалось свободное движение товаров, услуг, капиталов и людей, сотрудничество в научной сфере, образовании, потребительской, социальной