Для углубленного изучения. Формирование системы Европейских Сообществ

Формирование системы Европейских Сообществ. Уже вскоре после окончания Второй мировой войны началось возрождение европеистского движения. Под руководством Кудерхове-Калерги был воссоздан Европейский парламентский союз, ставший политическим клубом парламентариев из стран Западной Европы. В декабре 1946 г. в Париже состоялось образование Европейского союза федералистов, развивавшего традиции довоенного Пан-европейского союза. С ним тесно сотрудничали Социалистическое движение за создание Соединенных Штатов Европы и христианско-демократическая организация «Новые интернациональные группы». Представители деловых кругов, разделявшие европеистские идеи, объединились в 1947 г. в Европейскую лигу экономического сотрудничества. Программные установки всех этих организаций базировались на идеях пан-европейского федерализма. На конгрессе, состоявшемся в Монтре в августе 1947 г., сторонники федерализации Европы сформулировали важнейшие принципы и цели этого процесса. Было уточнено, что федерализация не предполагает преодоление национального суверенитета и достижение «системного», «организационного» единства Европы. Федерализация рассматривалась в качестве гармонизации «реальностей разного уровня» – наций, народов, регионов, языков, политических традиций, экономических интересов. Подобная федерация могла быть создана, по мнению участников, лишь усилиями «групп и лиц», а не правительств.

Инициатором альтернативного европеистского движения, основанного на принципах межгосударственного сотрудничества, выступил Уинстон Черчилль. Характерно, что сам Черчилль никогда не разделял идеи европеизма и был решительным противником федерализации континента. Но он очень прозорливо оценил значимость интеграции западноевропейских стран в условиях начала «холодной войны». В сентябре 1946 г., накануне открытия решающей конференции СМИД по «германскому вопросу», Черчилль выступил с речью «Трагедия Европы» в Цюрихском университете. «Первым нашим шагом должно быть учреждение Совета Европы, – заявил он. – Даже если не все европейские государства проявят готовность сразу же вступить в новое сообщество, мы будем создавать его в составе тех стран, которые выразят такую готовность. Задача полного избавления простых людей от угрозы порабощения и войны, в какой бы стране они ни проживали, должна решаться на самой весомой основе, каковой должна быть готовность граждан этих стран, и мужчин и женщин, скорее умереть, чем подчиниться чьей-либо тирании».

Призывая к сплочению европейских стран, Черчилль первым из послевоенных политиков не только заявил о необходимости участия в интеграционном процессе Германии, но и указал на нее как на «сердцевину континента». Он подчеркивал, что ведущую роль в создании «Единой Европы» должно сыграть партнерство между Францией и Германией. «Великобритания, Британское Содружество наций, Америка и Советская Россия должны стать партнерами и поручителями в строительстве новой Европы и должны в дальнейшем защищать ее право на мирное существование и процветание», – заявлял Черчилль. Нетрудно понять, что подлинный смысл предлагаемого проекта заключался в образовании европейского военно-политического блока с участием Германии, способного стать противовесом советскому влиянию. Великобритания, как стратегический союзник Соединенных Штатов, приобретала бы в такой ситуации роль патрона по отношению к западноевропейским странам, а также оказывалась бы избавлена от необходимости жертвовать «особыми отношениями» с Британским содружеством наций во имя пан-европейского проекта.

Кульминационный момент в «крестовом походе» Черчилля «во имя спасения Европы» наступил в мае 1948 г. На конгрессе в Гааге, собравшем восемьсот делегатов со всей Западной Европы – политиков, промышленников, профсоюзных работников, ученых, – Черчилль был избран почетным председателем. Он обратился к присутствующим со страстным призывом объединить политические усилия по защите демократических завоеваний, а также расширить экономическое и военное сотрудничество между странами Европы. Однако среди делегатов конгресса преобладали сторонники федералистской идеи, которые не хотели видеть в Единой Европе очередную политическую коалицию. В соответствии с решениями конгресса началась работа по созданию общеевропейской организации, ориентированной на гуманитарное сотрудничество. 5 мая 1949 г. на конгрессе в Страсбурге было провозглашено образование Совета Европы (СЕ). Цели и принципы деятельности этой организации отразили компромисс между сторонниками самых разных и подчас противоположных концепций европейского строительства. Совет Европы заявил о своем намерении добиваться единства европейских стран в защите идеалов демократии, верховенства закона, прав человека. Организационная структура Совета Европы включала Комитет министров иностранных дел и Консультативную Ассамблею, члены которой назначались национальными парламентами. Однако широких прерогатив эти органы не получили. В дальнейшем, Совет Европы превратился в авторитетный общеевропейский форум, активно влияющий на общественное мнение европейских стран. Но в условиях «холодной войны» его политическая деятельность оказалась чрезвычайно затруднена.

Лидеры французской дипломатии Ж.Бидо, Р.Шуман, Р.Плевен, Ж.Моне поддержали создание Совета Европы, но одновременно выступили за более тесную интеграцию западноевропейских стран. В 1949 г. Мишель Дебре, один из будущих «отцов-основателей» Пятой республики, опубликовал «Проект Пакта о Союзе европейских государств». Дебре утверждал, что «нации не захотят расстаться со своим суверенитетом, который они путают со свободой граждан», и что «эту иллюзию необходимо сохранять во избежание негативных последствий». Но для придания Союзу подлинной эффективности Дебре призывал не только углублять сотрудничество «заинтересованных наций» во всех сферах, но и создать мощные наднациональные институты. Согласно его проекту Ассамблея европейских наций и Арбитр Союза (фактически, президент) должны были бы избираться прямым всеобщим голосованием, что обеспечило бы Союзу наднациональную легитимность. «Покинем нашу провинцию, я хотел сказать, нашу нацию», – заключал Дебре.

Федералистские убеждения Дебре и других голлистов вскоре сменились скептическим отношением к идее Единой Европы. Но среди французских политиков, представлявших правящие партии Четвертой республики, планы западноевропейской интеграции оставались очень популярными. В 1949 г. Жан Монне, Этьен Гирш и Поль Рейтер разработали концепцию создания экономической интеграционной организации – Европейского объединения угля и стали. Проект казался достаточно умеренным – компетенция наднациональных органов управления ЕОУС рассматривалась как вторичная, производная от полномочий национальных правительств и парламентов, а сфера их деятельности жестко ограничивалась отраслевыми рамками. Однако, как недвусмысленно подчеркивали авторы договора об ЕОУС в одной из его первых редакций, «важнейшее политическое значение этого предложения состоит в том, чтобы открыть в бастионах национального суверенитета проход достаточно локализованный, чтобы он не вызывал возражений, и достаточно глубокий, чтобы увлечь государства к единству».

Стратегия европейской интеграции, разработанная Монне и его коллегами, получила название «коммунитарного метода». Она предполагала федерализацию Европы как конечную цель, но основывалась на очень умеренных, локальных и прагматичных шагах в формировании интеграционного механизма. 9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робер Шуман выступил с заявлением о принципах создания ЕОУС. «Объединенную Европу, – отмечал он, – нельзя создать ни в один прием, ни путем простого слияния. Она будет образовываться путем конкретных достижений, в результате которых прежде всего будет создана фактическая солидарность». Эффективность коммунитарного подхода продемонстрировал провал другой инициативы французской дипломатии. 24 октября 1950 г. Рене Плевен обнародовал план создания объединенных европейских вооруженных сил, которые могли бы стать ядром Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). В мае 1952 г. договор о ЕОС был подписан представителями Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Но он так и не вступил в силу, поскольку новый состав французского парламента отказался ратифицировать договор. Дискуссии о ЕОС длились во французских политических кругах до августа 1954 г. и наглядно показали, что глубокая политическая интеграция воспринималась даже многими сторонниками Единой Европы как угроза национальному суверенитету.

Иной оказалась судьба прагматичного «плана Шумана». В 1951 г. в Париже представители Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга подписали Учредительный договор ЕОУС. Целями Сообщества были провозглашены создание общего отраслевого рынка добывающей и металлургической промышленности, обеспечение роста производства и занятости, а также повышение уровня жизни в странах-участницах посредством согласования национальной экономической политики. В рамках отраслевого рынка предстояло ликвидировать таможенные пошлины, налоги с равноценным действием, количественные ограничения при передвижении товаров, а также запретить дискриминационные меры в отношениях потребителей, покупателей и производителей. Несправедливой практикой объявлялось предоставление производителям государственных субсидий, меняющих условия честной конкуренции. ЕОУС гарантировал равный доступ к ресурсным источникам для всех групп производителей, создание условий для рационального использования природных ресурсов, расширения и увеличения производственного потенциала. Все эти принципы вводились в практику постепенно. С 10 февраля 1953 г. начал функционировать общий рынок угля, железной руды и металлолома, с 10 мая 1953 г. – общий рынок стали, с 1 августа 1954 г. – общий рынок специальных видов стали. К 1955 г. был введен и общий для всех стран ЕОУС внешний тариф на экспортно-импортные операции с предусмотренными видами продукции.

Важнейшее значение имело создание в рамках ЕОУС целостной наднациональной системы управления. В ее состав вошли Специальный совет министров (высший орган по координации, состоящий из отраслевых министров национальных правительств с правом вето любого участника, будущий Европейский Совет), Высший руководящий орган (основной исполнительный орган, будущая Комиссия Сообщества), Европейская Ассамблея (консультативный орган, формируемый на представительной основе из депутатов парламентов стран-участниц, будущий Европарламент) и Европейский Суд (высший арбитражный орган). Совет министров и Европейская Ассамблея отражали в своей деятельности баланс национальных интересов и договорной характер интеграционного процесса. Высший руководящий орган и Европейский Суд, напротив, были ориентированы на представительство интересов всего Сообщества в целом. При этом юридически все институты ЕОУС имели наднациональный характер. Решения этих органов, принятые в рамках компетенции, закрепленной учредительным договором, получали преимущество по сравнению с национальными источниками права. Тем самым, подписание и ратификация учредительного договора превращалась в делегирование части национального суверенитета Сообществу. Показательно с этой точки зрения, что ЕОУС приобрел и собственную международную правосубъектность, что в корне отличалось от правовой природы обычных межгосударственных объединений.

Успешный опыт институционализации ЕОУС позволил перейти к разработке проекта новых Сообществ. В 1956 г. комитет под председательством премьер-министра Бельгии П.-А.Спаака подготовил концепцию интеграции в двух сферах – общей экономической политике и контроле над использованием ядерной энергетики. В соответствии с нею в 1957 г. странами «шестерки» в Риме были заключены учредительные договоры Европейского экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского агентства по атомной энергии (Евроатом). Так сложилась тройственная система Сообществ – ЕОУС, ЕЭС и Евроатома. Компетенция каждого из них определялась собственным учредительным договором, но институциональная структура постепенно становилась единой (окончательно этот процесс «слияния» завершился в 1967 г. с образованием единого Совета министров, Комиссии европейских Сообществ, Европарламента и Суда). Каждое из трех Сообществ обладало собственным правопорядком, но на их основе постепенно сложилась общая унифицированная система европейского права. Действующие в ее рамках источники права получили статус «первичных» и «вторичных». К «первичным» были отнесены учредительные договоры о Сообществах. Эти источники права приобретали юридическую силу лишь после процедуры «трансформации» – т.е. придания им юридического статуса норм национального права. Изначально такой процедурой была ратификация учредительного договора в парламентах (в некоторых случаях – на референдумах). Группу «вторичных» источников европейского права составили нормативные акты органов Сообществ – регламенты, директивы, рекомендации, а также решения Суда Сообществ (судебные прецеденты). Поскольку, ратифицировав учредительный договор, каждое государство передавало Сообществам исключительные полномочия в установленной сфере, то «вторичные» источники европейского права приобретали бòльшую юридическую силу по сравнению с нормами национального права. С момента их принятия любые противоречащие им национальные законы утрачивали силу, а для правоприменения «вторичных источников» процедура трансформации уже не требовалась (т.е. действовал принцип «прямого действия»).