Распределение государственных функций по уровням управления

Теорией и практикой управления выработаны определенные принципы образования органов исполнительной власти и закреп­ления за ними функций государственного управления и регули­рования. Суть этих принципов сводится к следующему:

1. По каждой функции полный набор элементов управления должен включать целеполагание, прогнозирование, планирование, контроль, учет, регулирование, информационное обеспечение и методическое обеспечение.

2. Выполнение функций обеспечивается ресурсами: материаль­ными, финансовыми, природными, трудовыми, информационны­ми и др.

3. Органы исполнительной власти федерального уровня разли­чаются в зависимости от набора закрепляемых функций и элемен­тов управления и по своему статусу могут быть министерствами, комитетами, федеральными службами и федеральными агентства­ми.

4. Возложение функций на орган власти происходит одновре­менно с возложением на данный орган ответственности за выпол­нение функций. «

5. Совмещение властных функций с осуществлением хозяй­ственной деятельности недопустимо.

6. Оценка результативности выполнения функций государ­ственного управления производится по системе измеряемых ин­дикаторов. Для каждого федерального органа исполнительной власти, ответственного за конкретные функции государственно­го управления, устанавливаются определенные показатели дея­тельности.

Особое внимание обратим на содержание политической функ­ции в демократическом обществе, обеспечивающей соблюдение народовластия. Эта функция предполагает: 1) реализацию волеизъ­явления народа в форме законодательства (правотворчества) и иных государственных решениях; 2) обеспечение государственно­го суверенитета, определение правового положения конкретных территорий и управление ими; 3) создание условий для самоорга­низации и самоуправления народа, формирования демократичес­кого гражданского общества, где народу принадлежат основные прерогативы в управлении собственными делами; 4) наличие пра­вовых отношений между государством и обществом, зависимость государства от общества и ответственность перед ним; 5) защиту конституционного строя, реализуемую как специальными органа­ми, так и непосредственно народом путем осуществления права на сопротивление любой попытке насильственного изменения или устранения существующего конституционного строя.

В настоящее время имеются все необходимые предпосылки и условия, чтобы органы исполнительной власти были наделены правом исполнять следующие блоки государственных функций:

• поддержка предпринимательства и становление рыночных отношений (формирование нормативно-правовой базы, привле­чение коммерческих структур к реализации государственных про­грамм и заказов, развитие рыночной инфраструктуры, предостав­ление гарантий иностранным инвесторам, содействие открытию предпринимателям доступа к кредитам, консультационно-мето­дическая деятельность);

• разрешительные функции (формирование и размещение го­сударственных заказов, их ресурсное обеспечение, квотирование, лицензирование, субсидирование, создание бюджетных и внебюд­жетных фондов);

• контрольно-запретительные функции (государственное инс­пектирование, приостановление деятельности предприятий, эко­номические и административные санкции, введение норм безо­пасности, антимонопольные меры);

• прямое управление объектами государственной собственно­сти, не подлежащими приватизации, и участие в управлении ак­ционерными обществами с контрольным или иным пакетом ак­ций государства (наблюдательные советы, правления, собрания акционеров);

• аналитические функции (анализ и оценка состояния, выяв­ление тенденций их развития, содействие развитию сферы услуг, рынков, конкурентной сферы и др.);

• информационные функции (разработка и предоставление информации о прогнозируемой потребности населения и эконо­мики, степени удовлетворения спроса, складывающихся пропор­циях и т.п.);

• формирование и реализация научно-технической политики (определение приоритетных направлений развития техники и тех­нологии, организация научных исследований и технических раз­работок, экспертиза, выпуск нормативно-технической докумен­тации, финансирование);

• подготовка кадров для рыночных и нерыночных структур (формирование и функционирование сети центров обучения);

• координирующие действия в области взаимосвязи региональ­ных рынков, межгосударственных отношений стран СНГ, а так­же участие во внешнеэкономических связях.

До тех пор пока рыночные отношения не займут господству­ющего положения, управление предприятиями и роль в нем го­сударства будут существенно отличаться, в частности, от запад-

ных прототипов. Перспектива развития заключается, видимо в создании механизма, объединяющего рыночные и государствен­ные рычаги управления. Для этого формы последнего надо транс­формировать так, чтобы указанное сочетание носило непротиво­речивый характер. Обратимся, например, к такой функции, как разработка и осуществление инновационной политики, имеющей в современных условиях особо важное значение. Уровень разви­тия научно-технической сферы (науки, образования, наукоемких отраслей, мировых рынков технологий) в настоящее время опре­деляет границы между богатыми и бедными странами, создает основу динамичного экономического роста. И, естественно, вы­бор приоритетов в этой сфере имеет значение, не сравнимое ни с какими иными источниками развития. Развитые страны уже при­ступили к постановке и решению социальных задач научно-тех­нической политики, связанных со смещением приоритетов в сто­рону информационных услуг, медицины, экологии и других ас­пектов повышения качества жизни.

Об остроте связанных с этим проблем свидетельствует, напри­мер, то, что уровень инновационной активности в России (доля инновационно-активных предприятий в общем их чиґсле в про­мышленности) составляет в настоящее время 6,2%. Пороговое значение этого показателя — 25%. Доля инновационной продук­ции в общем объеме промышленной продукции составляет 3,5%. Приходится констатировать, что инновационная деятельность в России характеризуется резким расхождением между достаточно высокими научным потенциалом, уровнем и качеством образова­ния, удельным весом технически образованного населения и край­не низкими результирующими показателями. Главная задача го­сударства в данной сфере — это формирование благоприятных экономических и правовых условий для инновационной и инве­стиционной деятельности, широкий спектр мер регулирования, в рамках которого целесообразна увязка налоговой, амортизаци­онной, кредитной и таможенной политики.

Несомненно, что в России государство должно принимать и обеспечивать реализацию жизненно важных решений о том, ка­кие отрасли станут генераторами экономического роста, как на­ращивать масштабы научных расходов, расширять и укреплять сеть научно-исследовательских учреждений. Успех будет в значи­тельной степени определяться возможностями мобилизации госу­дарством ресурсов в инновационной системе в гражданском и военном секторах использования новых технологий, академичес­кой и отраслевой науке, развитии институциональной среды. Масштабы, скорость и результаты изменений не поддаются одно-

значной оценке. Состояние инновационной системы России ха­рактеризуется в настоящее время противоречивыми, разнонаправ­ленными изменениями, в которых отставание одних элементов со­четается со стабилизацией и некоторым прогрессом других. Этот кризис может разрешиться развитием современной экономики, ве­дущим к становлению инновационной системы нового типа, ори­ентированной на социально-экономические потребности и обес­печивающей конкурентоспособность отечественных производите­лей на внутренних и мировых рынках. Решающая и организующая роль исполнительной власти в этом процессе очевидна.

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ В АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ

Наряду с выполнением регулирующих и административных функций органы исполнительной власти должны представлять интересы государства в открытых акционерных обществах, акции которых закреплены в государственной собственности. В соответ­ствии с законодательством при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционер­ные общества могут приниматься решения о закреплении акций указанных обществ в государственной или муниципальной соб­ственности. При этом в органы управления такими обществами назначаются представители государства.

Институт государственных представителей в акционерных об­ществах, где часть акций принадлежит государству, должен вклю­чать преимущественно профессиональных менеджеров, способных принимать обоснованные решения и быть проводниками интере­сов государства. Важно преодолеть те недостатки, которые были допущены в последние годы из-за недооценки роли этого инсти­тута со стороны федеральных и региональных органов власти. Это относится к отсутствию ясности и четкости в определении целей представительства, установлении имущественной ответственнос­ти для снижения рисков государства. Целесообразно ввести стро­гую отчетность о состоянии дел в таких акционерных обществах ^и результатах реализации принимаемых решений. Разумеется, неодинаковыми должны быть требования, предъявляемые к акци­онерным обществам с разными долями участия государства.

На федеральном уровне функционирует орган — Министерство имущественных отношений, который, в свою очередь, создает в субъектах Федерации свои территориальные органы и устанавли­вает их полномочия. Указанный федеральный орган призван про­водить единую государственную политику в области приватиза-

ильнер «Теория организации»

ции государственного имущества. С этой целью он осуществляет координационные функции, разрабатывает и издает соответству­ющие нормативные правовые акты, контролирует их выполнение. Данный орган разрабатывает проекты программ приватизации организует их реализацию, осуществляет продажу федерального имущества, преобразовывает государственные унитарные пред­приятия в открытые акционерные общества, организует учет фе­дерального имущества и ведение его реестра. Он является учре­дителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процес­се приватизации, осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) кото­рых находятся в федеральной собственности.

Г..