Организация исполнительной власти

ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное устройство России имеет три уровня публич­ной власти: федеральный центр, субъекты Федерации и местное самоуправление. Каждый уровень обладает собственной исключи­тельной компетенцией, вторгаться в которую органы иного¹ уров­ня власти не вправе. Кроме того, государственная власть разде­ляется на законодательную, исполнительную и судебную. Государ­ственная целостность, единство системы государственной власти, с одной стороны, и разграничение предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации — с другой, являются осно­вами федеративного устройства России. Организационное построе­ние и функции исполнительной власти непосредственно предопре­деляются системой целей государственного управления (рис. 34.1). С позиций государственного управления общество рассматрива­ется в качестве сложной системы с множеством уровней иерар­хии. Каждый уровень является открытой системой, имеет вход и выход, зависит от внешней среды.

Функционирование государства предполагает наличие граж­данского общества, институциональной основой которого явля­ется совокупность независимых от государства объединений граж­дан как носителей определенной идеологии и культуры, склонных к проявлению инициативы и солидарности, к сотрудничеству и самоорганизации. Наиболее адекватно характеризует гражданское общество Всеобщая декларация прав человека, в которой выделе­ны его основные черты:

• демократия;

• как правило, республиканская форма правления;

Рис. 34.1. Система целей государственного управления

• правовое государство и общественный договор;

• разделение властей.

Для функционирования гражданского общества нужно нали­чие соответствующих условий, а именно:

• надежная защищенность всех форм собственности;

• эффективное судопроизводство, включая суд присяжных;

• полноправное местное самоуправление;

• независимые средства массовой информации.

Формирование рациональной и эффективной системы государ­ственного управления призвано прежде всего укрепить исполни­тельную власть, преодолеть многочисленные негативные прояв­ления слабости государства в управлении социально-экономичес­кими процессами. При этом необходимо иметь в виду, что явными признаками подобной слабости являются постоянные колебания экономического курса, отсутствие сформулированных целей раз­вития. Трудно осуществлять целеустремленное управление при множественности центров власти, конкурирующих между собой за доминирование в обществе.

Достижение целей государственного управления лежит в осно­ве всей практической деятельности по реализации политики го­сударства, обеспечению его интересов. При этом выполняются задачи организации, координации, анализа, контроля и др. При­меняются как методы убеждения, стимулирования, администра­тивные методы, так и рыночные рычаги. Достижения информа­тики и вычислительной техники предоставляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабе,

оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнкту­ры и принятие правильных решений.

В последние годы в России начались и осуществляются рефор­мы государственных институтов. Образован и активно работает из­бираемый демократическим путем парламент — Федеральное Со­брание, включающее Государственную Думу и Совет Федерации. Шаг за шагом создается законодательная база — продукт предста­вительной власти нового типа. Укрепляется федеративная систе­ма власти — от центральных исполнительных органов до регио­нальных и муниципальных образований. Начаты реформы воен­ной организации общества, судебной системы, прокуратуры. К продвижениям в государственном управлении можно отнести резкое ослабление влияния частных деловых интересов на приня­тие решений и вместе с тем появление первого опыта взаимодействия институтов демократического гражданского общества с властью.

Вместе с тем нельзя не видеть, что с позиций создания эффек­тивного и действенного механизма государственной власти, отве­чающего требованиям успешного развития страны, задача еще далеко не решена. Поиски оптимальной для данных^условий структуры и функций исполнительной власти проводятся уже дав­но. Однако неоднократные попытки сокращения аппарата управ­ления, слияния и разделения ведомств не сделали правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Все еще не удалось устранить неопределенность, неустойчивость и субъективизм в определении функций и властных полномочий федеральных и региональных органов.

Лауреат Нобелевской премии по экономике Дж.Ю. Стиглиц в работах последнего времени отмечает, что «одним из наиболее важных общественных товаров является государственное управ­ление. Мы все выигрываем от лучшего, более эффективного, бо­лее отвечающего нашим нуждам государства»*. При этом он об­ращает внимание на то, что «неэффективность рынка слишком ве­лика и не дает возможности необходимым институтам развиваться автоматически в рамках частного сектора»**.

Как показывает мировой опыт, страны с эффективными и четко организованными институтами власти и контроля характеризуются высоким уровнем доходов населения и большим национальным бо­гатством. Профессионализм правительства, охватывающая все сто­роны жизнедеятельности правовая система, гражданское обше-

* Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. — М.: ИНФРА-М,

1997. С. 141.

** Проблемы теории и практики управления, 2000. № 4. С. 11.

ство, чьи независимые инициативы и многообразные формы вы­ражения интересов усиливают подотчетность правительства, — все это и служит основой для безусловного влияния исполнительной власти на процессы, протекающие в обществе. Все больше проби­вает себе дорогу подход, согласно которому реформы в разных сфе­рах государственного управления (политической, экономической, социальной, региональной) взаимодополняют друг друга.

Обращает на себя внимание то, что в значительном числе стран реформы государственного управления направлены на переоцен­ку роли и сферы ответственности министерств и других органов власти, устранение конфликтов интересов, создание правил, обес­печивающих «прозрачность» законотворчества и движения акти­вов государства, а также на улучшение судебной системы. В це­лом ряде стран реформы нацелены на развитие и повышение роли местных органов власти, борьбу с коррупцией, которая зачастую является причиной существования «непрозрачных» институтов и выработки неэффективной политики.

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Формирование рациональной и эффективной системы государ­ственного управления призвано прежде всего укрепить исполни­тельную власть, преодолеть многочисленные и негативные про­явления слабости государства в управлении социально-экономи­ческими процессами. Для осуществления радикальных перемен в обществе, для решительных экономических преобразований не­обходима адекватная им система управления, которая смогла бы на базе рыночных отношений, государственного регулирования и новых морально-этических позиций обеспечить эффективность производства, удовлетворить потребности населения. Что же ле­жит в основе формирования и функционирования органов госу­дарственного управления? Каковы ориентиры?

С начала XX века исследования в области управления фокуси­ровали внимание главным образом на поиске подходов, форм и методов рациональной организации и управления субъектами хо­зяйствования — предприятиями разного масштаба — как объек­тами, обладающими упорядоченной внутренней структурой, как целостными комплексами взаимосвязанных элементов. Основной Упор делался на индустриальные системы, хотя к концу XX века было проведено немало обобщений опыта и разработки законо­мерностей управления организациями непроизводственной сфе­ры. Системный подход, проектное и матричное управление, ин­ституциональные теории открыли путь к выявлению и анализу

особенностей построения и методов государственного управления. Особенно это коснулось организационных форм и методов управ­ления государственными и межгосударственными программами, разработка и реализация которых постоянно расширяются.

Отметим, что исследованием проблем государственного управ­ления традиционно занимались юридические дисциплины — кон­ституционное право, административное право, гражданское пра­во, трудовое право, предметом которых в данном случае является регулирование общественных отношений, возникающих в процес­се организации государственного управления и осуществления ис­полнительно-распорядительной деятельности. Несомненно, что совокупность социальных регуляторов, облекаемая в соответству­ющую законодательную форму и обеспечивающая юридическую регламентацию общественных отношений, создает предпосылки для функционирования органов исполнительной власти. Однако все еще недостаточно изучены коренные свойства и механизмы собственно систем исполнительной власти, присущие им управ­ленческие особенности. Разумеется, основные категории теории управления, принципы и типология организационных структур, система отношений между людьми, их компетентность, способ­ности, мотивация к труду и достижению установленных целей, методы обоснования и принятия решений и др. — все эти инст­рументы должны использоваться в деятельности органов испол­нительной власти.

В России функционирует система органов государственного управления (по данным на ноябрь 2002 г.):

• федеральные министерства — 24 (без органов, обеспечива­ющих правопорядок и охрану безопасности государства);

• государственные комитеты — 6;

• федеральные комиссии — 2;

• федеральные службы — 19;

• российские агентства — 8

• федеральные надзоры — 2;

• иные федеральные органы исполнительной власти — 5.
Отметим, что к иным федеральным органам исполнительной влас­
ти относят:

• Главное управление специальных программ Президента РФ;

• Государственную техническую комиссию при Президенте РФ;

• Управление делами Президента РФ;

• Комитет РФ по военно-техническому сотрудничеству с ино­странными государствами;

• Комитет РФ по финансовому мониторингу.

На рис. 34.2 представлена классификация государственных органов, различающихся по разным критериям — форме деятель­ности, принципу разделения властей, иерархии, срокам полномо­чий, порядку осуществления компетенции и т.д.

Рис. 34.2. Классификация государственных органов

На практике недостатком организации исполнительной влас­ти часто является неупорядоченность, а в отдельных случаях и противоречивость организационно-правового статуса органов го­сударственного управления, их структурных подразделений, под­ведомственных организаций и коллегиальных образований. Вред Делу приносят параллелизм и дублирование задач и функций, выполняемых отдельными органами управления, службами и под­разделениями. Наблюдаются разнобой в статусе и уровне оплаты труда работников аналогичных организационных структур, отсут­ствие установленного регламента в подчиненности организацион­ных звеньев.

В целях преодоления негативных тенденций необходимо пре­дусмотреть в организации исполнительной власти приоритетное и последовательное обеспечение социальной защиты населения,

укрепление соответствующих специальных структур, повышение статуса социальных критериев в деятельности правительственных органов. Важно четко разграничить функции и ответственность, устранить дублирование и параллелизм, обеспечить безусловную исполнительскую дисциплину. Должно быть налажено постоян­ное и эффективное организационное взаимодействие федераль­ных, региональных и местных органов управления, неукоснитель­ное выполнение принимаемых решений. Следует упорядочить состав и организационно-правовой статус коллегиальных, кон­сультативных, экспертных и других органов.

Органы исполнительной власти на федеральном уровне (с по­зиций скоординированного руководства) группируются по следу­ющим однородным или близким по задачам основным блокам:

• обеспечения государственного суверенитета страны (оборо­на, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);

• социальной политики (социальная защита, культура, здраво­охранение, образование, печать и информация);

• экономического регулирования (финансы, экономика, внеш­неэкономические связи, управление государственным имуще­ством, труд и занятость, антимонопольная политика и поддержка предпринимательских структур, налоговая служба и др.);

• структурной и инвестиционной политики (промышленность, строительство, транспорт, топливно-энергетический комплекс, связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика);

• ресурсов (природные ресурсы и экология, материальные ре­сурсы и торговля, государственные резервы, геология и исполь­зование недр).

Ключевыми при проведении реформ экономики являются бло­ки структурной и инвестиционной политики, ресурсов. Состав министерств в этих блоках, объем и широта выполняемых ими задач и функций находятся в прямой зависимости от решения вопроса о разделении функций государственного и хозяйственного управления в государственном секторе, а также от уровня и мас­штабов интеграции организационных структур различных форм собственности. К настоящему времени сформировались органи­зационно-правовые формы хозяйственной деятельности (финан­сово-промышленные группы, концерны, холдинговые объедине­ния), способные взять на себя функции хозяйственного руковод­ства предприятиями.

Состав функций органов государственного управления в укруп­ненном виде может быть представлен следующим образом: фор­мирование и финансирование инвестиционных и структурных программ, кадровая политика в отношении высшего руководства

государственных предприятий различных типов, участие в колле­гиальных органах управления хозяйственных организаций, обес­печение функционирования государственной контрактной систе­мы, реализация межправительственных соглашений и связей с международными организациями.

Важным элементом построения системы органов исполнитель­ной власти является обеспечение их координации путем создания постоянных и временных советов и межведомственных комиссий. В задачи советов и комиссий могут входить решение вопросов, относящихся к совместной компетенции министерств и ведомств, выполнение экспертных, аналитических и совещательных функ­ций, функций межведомственной координации. На данном эта­пе особую важность приобретает организация деятельности отрас­левых и межотраслевых органов исполнительной власти в отно­шении развития предпринимательства. В этой связи необходимо обеспечить:

• соответствие организационных звеньев задачам разработки и осуществления промышленной, инвестиционной и научно-техни­ческой политики;

• эффективное организационное взаимодействие центральных и региональных органов власти в связи с выполнением задач по поддержке предпринимательства;

• отделение функций государственного управления и регули­рования от хозяйственных функций с учетом изменения структу­ры собственности и новых форм хозяйственного управления;

• надежность и устойчивость структуры государственного управ­ления, отлаженность всех рычагов поддержки предприниматель­ства.

В качестве примера рассмотрим организационное построение одно­го из федеральных органов — Министерства энергетики РФ. Организа­ционная структура управления данного министерства нацелена на вы­полнение регулирующих функций при решении текущих задач и опре­деление перспектив реформирования и развития отрасли. Основной принцип построения министерской структуры заключается в том, что она разделена на две части: 1) оперативно-диспетчерский блок управле­ния отраслями; 2) блок перспективного стратегического развития. Опе­ративно-диспетчерский блок управления отраслями представляет собой механизм управления топливно-энергетическим комплексом с департа­ментами: геологическим, нефтегазовым, угольным, электроэнергетичес­ким. Особое место занимает Госэнергонадзор. Это необходимо с точки зрения энергетической безопасности государства. Основа всего опера­тивного блока — департамент топливно-энергетических ресурсов и управ­ление балансов топливно-энергетических ресурсов, несущее ответствен­ность за сбалансированность рынка топливно-энергетических ресурсов ^в каждом регионе.

Основа блока перспективного стратегического развития — департамент информационно-аналитического обеспечения и стратегического плани­рования. В период, когда вся собственность топливно-энергетического комплекса находилась в руках государства, оно могло управлять отрас­лями этого комплекса только директивным способом. В настоящее вре­мя, когда в нефтяном комплексе приватизация практически завершает­ся и государственная собственность «сжимается» до минимума, на пер­вый план выходит новый стратегический подход: в собственности государства должна остаться только сфера естественных монополий. Другие виды собственности требуют принципиально иных методов ре­гулирования. Блок перспективного стратегического развития призван заниматься выработкой новой рыночной системы регулирования. И главным здесь становится сбор информации, ее анализ и планирова­ние. В этом блоке имеется департамент координации проектов Федераль­ной программы энергосбережения и энергетической политики. С этим департаментом взаимодействует управление научно-технического про­гресса, координирующее работу многочисленных отраслевых научно-ис­следовательских институтов. В этом же блоке находятся подразделения, занимающиеся внешнеэкономической деятельностью. Направления их работы обусловлены возрастающей значимостью таких проблем, как опре­деление экономических интересов государства по отношению к топлив­но-энергетическим ресурсам, освоение российскими компаниями ми­рового рынка, вопросы межправительственного сотрудничества. Вторая часть внешнеэкономических подразделений ориентирована на привле­чение инвестиций в Россию и «сопровождение» инвестиционных про­ектов.

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Специального рассмотрения требует вопрос о государственных функциях, их характере и наборе, распределении между органа­ми и по уровням управления. Формирование функций происхо­дит в процессе становления, укрепления и развития государства. Последовательность возникновения функций зависит от очеред­ности задач, встающих перед обществом в его историческом раз­витии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий: потребностей и интересов населения, эконо­мических возможностей общества, нравственного и культурного уровня общества, профессионализма государственных структур и др.

В разные периоды приоритетное значение приобретают те или иные цели, задачи государства, а следовательно, и различные его функции. На одних этапах развития общества центр тяжести пе­реносится в сферу экономики, поэтому в деятельности государ­ства ключевое место занимает экономическая функция; на других — в сферу политики, тогда повышенное внимание уделяется реали­зации собственно государственных функций и т.д. Каждая функ-

ция государства имеет определенное содержание, поскольку пред­полагает деятельность в конкретной сфере общественной жизни. Содержание функций показывает цели и задачи государства: чем занимаются его органы и какие вопросы они решают. Содержа­ние функций не остается неизменным. Большим своеобразием от­личаются функции государства в периоды радикальных соци­альных перемен и переходных состояний.

Система органов государственной власти формируется с целью организованного и скоординированного выполнения функций, классификация которых приводится ниже. К внутренним от­носят следующие функции: политическую, экономическую, соци­альную, экологическую, налогообложения и финансового контро­ля, охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности и пра­вопорядка. Внешние функции включают интеграцию в мировую экономику, оборону страны, поддержку мирового поряд­ка, сотрудничество с другими государствами в решении глобаль­ных проблем (экологической, сырьевой, энергетической, демо­графической и др.). По уровням федеративного устройства функ­ции государственного управления распределяются следующим образом (табл. 34.1).

Таблица 34.1