Характеристика Модельного законодательства на пространстве СНГ

Образование в декабре 1991 г. Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) дало толчок к переустройству политико-правовых и государственных систем по типу романо-германской системы. Динамичное развитие законодательства стран СНГ было достигнуто благодаря одному из механизмов гармонизации (унификации) права, каковым являются модельные правовые акты[38]. Модельный акт представляет собой образец будущего нормативного правового акта, который обладает собственной структурой, разработанной государствами или международными организациями, и носит рекомендательный характер. Модельный акт является базисом нормотворчества государств, стремящихся к созданию единообразных норм внутреннего права в регулировании определенных отношений. Он основывается на договоре о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 года. В нем указывается: «Договаривающиеся Стороны, признавая необходимость достижения единообразного регулирования экономических отношений, согласились привести национальное законодательство в соответствие с нормами настоящего договора и международного права. В этих целях Стороны договорились: разработать модельные акты, регулирующие хозяйственные взаимоотношения; проводить работу по координации и сближению действующего национального законодательства на основе модельных проектов и норм международного права с целью устранения противоречий в них…»[39]. Принятие всех трех частей Модельного гражданского кодекса[40] Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ, учрежденной в марте 1992 г., – результат осуществления общей договоренности. Межпарламентская Ассамблея за период активного участия в формировании нормативно-правовой базы СНГ накопила значительный опыт разработки модельных законов, используемых парламентами для развития и унификации различных отраслей внутреннего законодательства государств Содружества[41].

В целом, опираясь на мнение Шестаковой Е.В[42], можно выделить четыре этапа разработки модельного законодательства в Содружестве Независимых государств:

а) первый этап (1992-1995 гг.). Данный период можно
охарактеризовать как «парад суверенитетов», т.к. модельные акты и
другие документы, принимаемые в этот период, носили декларативный характер;

б) второй этап (1996-1999 гг.). Он связан с детерминацией
круга экономических, политических, социально-культурных
проблем и выработкой путей их решения. Характеризуется созданием программа модельного законотворчества, в которую входили такие вопросы,
как формирование правовой основы для экономической
интеграции стран СНГ, также созданием целостной модельной
правовой базы социальной политики, гуманитарного
сотрудничества и экологии; первоочередную разработку 4 модельных актов, имеющих базовое значение для определенной отрасли законодательства. На этом этапе внутри Содружества создаются интеграционные группы — ЕврАзЭС, ЦАЭС-ЦАС, Союзное государство, имеющие общие интересы;

в) третий этап (2000 — 2003 гг.). Характеризуется дифференциацией отдельных объектов правового регулирования. Разработка актов, регулирующих конкретные вопросы, такие как рынок ценных
бумаг, экспортный контроль, театр и театральная деятельность,
библиотечное дело;

г) (2004 — 2005 гг.) В настоящее время работа по разработке
модельного законодательства заметно замедлилась. Данный этап
характеризуется поиском новых решений существующих
правовых проблем, в рамках локальных межгосударственных
объединений (ЕврАзЭС, ЕЭП).

Безусловно, модельный гражданский кодекс составил основу гражданских кодексов стран СНГ[43], но имеется ряд существенных различий в регулировании отдельных групп отношений. Следовательно, модельные нормы - это нормы, которые управомачивают государства разработать и принять нормативные акты с учетом достигнутого уровня правового регулирования.

Говоря о преимуществах Модельного акта, необходимо отметить тот факт, что, не имея обязательной силы для государств, но в силу его объективной обоснованности, Модельный акт служит образцом, моделью для выработки соответствующего законодательного акта. Поэтому государства при разработке нового законодательного акта вправе принять как полностью, так и частично, сохранив отдельные правила действовавшего законодательства, либо изменить многие положения модельного акта.

Гармонизация в рамках СНГ носит, по существу, взаимный характер. Участники Содружества предпринимают меры, которые заранее согласовываются. Безусловно, эти меры направленные на унификацию права. Процесс сближения происходит двумя способами: во-первых, государствами вырабатывается единый правовой акт, который обеспечивает единое правовое регулирование определенных отношений, и, во-вторых, на основе принятых единых норм государства разрабатывают собственный, национальный, правовой акт. Иными словами, государство принимает участие в обеих стадиях: как в выработке единого (или модельного) акта, так и на стадии реализации. В обеих стадиях государство-участник может проявлять собственное волеизъявление, особенно на этапе разработки собственного законодательного акта.

Государствами при разработке законодательных актов используется ещё один механизм гармонизации национального законодательства с международными актами. Речь идет об использовании как региональных, так и универсальных международных актов, хотя государства не являются их участниками. Нормы международных актов носят обязательный характер только для государств, подписавших и ратифицировавших их, а для других государств они являются нормами, имеющими рекомендательный характер. Вследствие чего, если международный акт, регулирующий определенные отношения, является соответствующим требованиям современного экономического оборота и приемлем для государств, не присоединившихся к этому акту, но внутренние условия развития соответствуют международным актам, тогда оно может предусмотреть в национальном законодательстве такое правило. Процесс этот, как правило, носит односторонний характер, поскольку осуществляется самостоятельно и по собственному волеизъявлению.

В современных условиях гармонизация происходит и при помощи международно-правовых средств, выражающихся в выработке соответствующих норм, которые носят рекомендательный характер. Они, как правило, содержат в себе нормы, которые сформировались в международной практике или отражают общую тенденцию их развития. Государствами эти рекомендательные нормы используются в качестве основы для своего законодательства, адаптируя его нормы к собственному национальному праву.

Примером подобной гармонизации на международном уровне представляются Принципы международных коммерческих договоров (УНИДРУА), Типовой закон о международном коммерческом арбитраже, одобренный резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1985 года, который служит основой для принятия соответствующего закона.

Вышеизложенное позволяет полагать, что государствам предоставляется совокупность механизмов для гармонизации национального законодательства с правовыми системами других государств и в целом мирового сообщества. Только творческий подход позволяет государствам в должной мере сблизить правовые системы друг с другом для достижения необходимого уровня правового регулирования отношений, соответствующий потребностям коммерческого оборота. Однако поднятыми вопросами не исчерпываются конкретные способы гармонизации национального законодательства с правовой системой других стран.

Подводя итоги, необходимо отметить, что, безусловно, модельное законодательство, представляющее собой «мягкое» право, служит средством гармонизации и унификации законодательства. Однако, обратная сторона заключается в том, что говоря, например, об экономическом аспекте, на практике можно видеть несогласованное регулирование государствами Содружества гражданского оборота, наличие тарифных и нетарифных ограничений, невыполнение взятых на себя обязательств, ущемление прав граждан и предприятий, барьеры на пути к взаимной торговле и в конечном счете сокращение хозяйственных связей между независимыми государствами.

На имплементацию же модельных норм оказывают влияние такие факторы, как: внутреннее политическое противостояние элит (Грузия, Украина, Киргизия); разный экономический уровень развития стран СНГ; большая непогашенная задолженность перед международными кредиторами (Молдавия, Грузия).

Еще одним существенным препятствием на пути модельного законотворчества как основы экономической интеграции является отсутствие обязательной силы и прямого действия у модельных актов. Это дает основание некоторым авторам утверждать, что они не являются правовыми актами. Однако другие исследователи считают, что отсутствие обязательной силы у таких актов не лишает их юридической характеристики, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что модельное законодательство не оправдало себя как средство гармонизации законодательства в экономической сфере. Тому есть немало причин, как объективных, так и субъективных. Так, имплементация модельных законов предполагает решение комплекса межгосударственных проблем, требующих, как показывает мировой опыт, длительных сроков, больших финансовых затрат, нормальных условий функционирования национальных экономик, отлаженной, постоянно действующей системы межгосударственного наблюдения за выполнением принятых обязательств.

В целом можно сказать, что имплементация норм модельного законодательства нашла свое отражение только в узкоспециализированных программах сотрудничества. В этой связи можно констатировать, что решение существующих экономических и политических проблем через призму модельных законов мало вероятно.