Глава 1. Конституционно-правовые основы права собственности 5 page

В научной литературе встречается также определение права публичной собственности в объективном смысле: по мнению В.Д. Мазаева, это совокупность правовых норм, "регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению государственной и муниципальной собственностью и "национальным достоянием" многонационального народа России. Под правом публичной собственности может пониматься право народа, населения непосредственно, через органы государственной власти или местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться общественными благами (публичным имуществом) в целях удовлетворения публичных интересов" <1>. Данная позиция требует уточнения: право в объективном смысле - это, действительно, система норм, исходящих от государства или признаваемых государством в качестве регулятора общественных отношений, т.е. объективированный результат волеизъявления правотворческих органов, а также совокупность правил поведения, применение которых санкционируется государством. В этом смысле право - это объективная реальность, присутствующая в законах и иных источниках права, т.е. нормы, существующие объективно, вне зависимости от субъекта, от того, например, осознает ли лицо их наличие. Именно поэтому данная система норм именуется "объективным правом". Но можно ли по аналогии говорить об "объективном праве публичной собственности"? Это дискуссионный вопрос; скорее, как представляется, более корректно говорить об институте права публичной собственности (и в любом случае методологически не вполне корректно утверждать, что право в объективном смысле - это право народа в отличие от права в субъективном смысле, понимаемом как право лица). В связи с этим целесообразно установить, является ли институт права публичной собственности частью отрасли конституционного права или частью отрасли права гражданского.

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. С. 24.

Вообще, трактовка понятия правового института неоднозначна в теории права. Это понятие может применяться и к сложным правовым образованиям, и к достаточно узким группам однородных, близких по содержанию норм. Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, общая для них правовая специфика. Однако вопросы, связанные с правом публичной собственности, урегулированы, как это было показано ранее, и в нормах Конституции РФ, и в нормах гражданского законодательства. Поэтому можно утверждать, что институт права публичной собственности состоит из ряда норм конституционного права, таких, например, как конституционные нормы о признании и защите права публичной собственности, и др., и норм гражданского права, например, об особенностях участия публичной собственности в гражданском обороте. В связи с этим, по нашему мнению, данный институт должен быть признан комплексным правовым институтом, т.е. принадлежащим одновременно и конституционному, и гражданскому праву. Отраслям российского права известны подобные комплексные, составные институты <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Н.Л. Пешина "Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели" - включена в информационный банк согласно публикации - "Статут", 2007.

<1> См., например: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 337 - 338.

Таким образом, представляются доказанными, во-первых, взаимосвязь публичной власти и публичной собственности, проявляющаяся прежде всего через выявленное единство регулирования вопросов установления и разграничения полномочий органов публичной власти и публичной собственности, и, во-вторых, общее правило необходимости учета и согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при распределении (перераспределении) объектов публичной собственности, а также обусловленность такого распределения (перераспределения) перераспределением публичных полномочий. Категория "публичная собственность" является комплексной и объединяет в себе понятия государственной собственности и муниципальной собственности. Однако введение в право термина "публичная собственность" не означает необходимости разделения всего многообразия форм собственности на частную или публичную собственность. При этом сама публичная собственность неоднородна по структуре, но, несмотря на это, она имеет принципиальные отличия ее от других форм собственности. Целостно (внутриструктурно) ее объединяют два общих признака: принадлежность публичному (властвующему) собственнику и особая конструкция (особое содержание) права публичной собственности. Эта особая конструкция базируется на основах конституционного строя, в которых определена приоритетная задача государства по охране и предоставлению возможностей использования наиболее важных объектов публичной собственности народам, проживающим на соответствующей территории. Таким образом, главным в содержании права публичной собственности являются права (и одновременно обязанности) органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности. А само содержание права публичной собственности следует определить как полномочия органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности, принадлежащими государству, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также права и обязанности по владению, пользованию и распоряжению указанными объектами.

1.4. Взаимосвязь регулирования институтов

публичной и частной собственности

Проблемы установления взаимосвязи между регулированием публичной и частной собственности, как представляется, лежат в области наиболее общих, фундаментальных взаимоотношений носителей - субъектов данного права и неизбежно касаются общего определения права собственности. Выявление, установление такой взаимосвязи позволяют, с одной стороны, определить особенности распространения (применимости) норм частного права в отношении публичной собственности и, с другой стороны, установить формы воздействия публично-правовых норм, регулирующих институт собственности, на сферу частной собственности.

При этом, безусловно, возникает вопрос: может ли институт права собственности быть предметом регулирования со стороны норм публичных отраслей права? И ответ на данный вопрос является утвердительным: Е.А. Суханов совершенно справедливо заметил по этому поводу, что "право собственности как юридический институт представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором, однако, преобладающее место занимают гражданско-правовые нормы" <1>. Более того, нельзя не отметить, что "объективно этот подход является наиболее рациональным, поскольку при динамичном развитии правоотношений в современных условиях отделить гражданско-правовые отношения от конституционно-правовых в ряде случаев не представляется возможным" <2>.

--------------------------------

<1> Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 310.

<2> Гребенников В.В. Институт права собственности в системе конституционно-правового регулирования рыночных отношений // Конституционный строй России. М., 1996. С. 105. Вып. III.

Однако важно обратить внимание на следующий момент: признавая возможность и допустимость многоотраслевого регулирования института собственности, мы тем самым привносим в этот межотраслевой правовой институт элементы не только цивилистические (проявляющиеся в содержании данного института, в равенстве субъектов - участников гражданских отношений и т.д.), но и элементы конституционно-правового характера (например, разграничение публичной собственности, статусные характеристики субъектов конституционно-правовых отношений и пр.), а также элементы административного, финансового характера и т.д. Между тем, поскольку в современном мире любое государство неизбежно является непосредственным участником гражданских, предпринимательских, коммерческих отношений, зачастую даже прямо конкурирует с субъектами частного права в тех или иных областях, крайне важно определение указанных взаимосвязей. Иначе представляется неизбежным, что, используя указанную "межотраслевую природу", государство будет весьма склонно к тому, чтобы публичные привилегии и иммунитеты в отношении его имущества (а несомненно, что существует публичная собственность, право государства на которую должно быть защищено соответствующими иммунитетами: государственные музеи, сама территория государства и т.д.) были распространены и на область частной конкуренции (не случайно ведь в последнее время появились такие понятия, как "естественная монополия": может ли монополия быть "естественной" - на самом деле - большой вопрос). Эти тенденции в итоге могут стать разрушительными, негативно повлиять как на систему права частной, так и на систему права публичной собственности.

С другой стороны, неизбежно и обратное: распространение принципов частного права на сферу публичной собственности. И такие примеры мы уже сейчас можем найти в действующем законодательстве Российской Федерации. Так, в соответствии с положениями ст. 75 упоминавшегося Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) <1>, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, принимается решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления и в муниципальном образовании вводится орган внешнего (государственного) управления. Органом, управляющим муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Это сравнительно новое понятие в российском муниципальном праве. Юридическое его определение содержится в нормах ст. 168.1 БК РФ. Временная финансовая администрация муниципального образования - это исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

--------------------------------

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Временная финансовая администрация согласно ст. 168.2 БК РФ вводится на срок до одного года решением арбитражного суда с целью восстановления платежеспособности муниципального образования. Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Нормы БК РФ предоставляют временной финансовой администрации целый ряд правомочий, связанных прежде всего с финансовым управлением территорией. Так, временная финансовая администрация вправе провести проверку местного бюджета (его аудит); делается это для того, чтобы стало возможным полно учесть возникшую задолженность, платежи по которой просрочены. Далее проверяется текущая деятельность по исполнению (бюджетных и иных) обязательств муниципального образования. Наконец, пожалуй, главным итогом деятельности временной финансовой администрации является разработка плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Для реализации этого плана, а также для осуществления иных действий по управлению территорией временная финансовая администрация разрабатывает (и вносит в органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов.

Временную финансовую администрацию возглавляет (неся персонально ответственность за ее деятельность) глава временной финансовой администрации. Именно данное должностное лицо (назначаемое главой субъекта РФ) предлагает органам местного самоуправления муниципального образования или (в случае отсутствия согласия последних) органам государственной власти субъекта РФ проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования, а также проекты нормативных правовых актов, принятие которых необходимо в целях реализации плана восстановления платежеспособности. В случае если органы местного самоуправления реализуют собственные полномочия и принимают собственные муниципальные правовые акты, глава временной финансовой администрации согласовывает их, в случае если данные правовые акты влияют на план восстановления платежеспособности муниципального образования (или предусмотрены им). Кроме того, глава временной финансовой администрации разрешает осуществление полномочий руководителя финансового органа муниципального образования (или осуществляет их единолично, т.е. возлагает их на себя).

Как неоднократно было отмечено исследователями, нормы, регулирующие основания и порядок деятельности временной финансовой администрации, по сути, воспроизводят положения гражданского законодательства, устанавливающие процедуры "внешнего управления" юридическим лицом. Внешнее управление - одно из переходных состояний неплатежеспособного должника, оборачивающееся в итоге либо улучшением его финансового состояния, либо окончательным прекращением деятельности и банкротством. Данное заимствование, как представляется, - это весьма характерный пример распространения принципов частного права на институт права публичной собственности. В данном случае, как видно, муниципальное образование предстает именно в качестве юридического лица, обладающего имущественными активами. Неэффективное владение, пользование и распоряжение данными активами ведут к тому, что собственник становится неплатежеспособным и его начинают "банкротить" (но не кредиторы, а органы публичной - государственной - власти). Однако очевидно, что отождествление статуса муниципального образования со статусом "обычного" юридического лица приводит к конфликту прав частной и публичной собственности. Можно ли утверждать, что правомерно переносить частноправовые отношения, возникающие при неплатежеспособности лица, в публично-правовую сферу? Такая возможность представляется весьма спорной. А вправе ли органы государственной власти "за долги" приостановить властные полномочия 62 органов местного самоуправления и их должностных лиц (законно избранных или иным образом сформированных)? Как следует из положений действующего законодательства, ответ является положительным, но при этом вовсе не снижается острота вопроса о возможных пределах такого распространения частного права на область публичных правоотношений. Вполне резонно допустить, что временная финансовая администрация не в состоянии (как по объективным, так и по субъективным причинам) решить финансовые проблемы муниципального образования. Как известно, процедурой внешнего управления федеральный законодатель останавливает механизм рецепции норм частного права: дальнейшие процедуры, а именно банкротство муниципального образования, законодательство не допускает. Хотя, если продолжать (по аналогии с институтом прекращения права частной собственности) данную процедуру, муниципальное образование должно быть "распродано" за долги, лишено всей публичной собственности. Очевиден тот факт, что федеральный законодатель не представляет себе четко процедуру (даже и простую возможность) объявления несостоятельным, например, городского поселения (территорию - участки, находящиеся в муниципальной собственности, по-видимому, можно будет реализовать, но вот что делать с населением, с органами публичной власти - непонятно). И совершенно очевидно, что следствием стало появление в публичном праве, точнее, в муниципальном законодательстве, правового пробела. В связи с этим следует еще раз указать на необходимость теоретического осмысления пределов рецепции публичным правом норм частного права.

В целом же, как представляется, существует ряд экономических категорий, оказавших прямое воздействие на систему отношений публичной собственности с позиций частного права. Основными такими категориями являются приватизация, инвестиционная деятельность и предпринимательская деятельность. Публичная собственность (содержание данного понятия было подробно рассмотрено ранее) - это наиболее важный элемент экономической основы государства и местного самоуправления. Наличие публичной собственности - неотъемлемый признак публично-правового образования, осуществляющего публичную власть; именно публичная собственность является условием для того, чтобы государство могло действовать суверенно (включая право государства по регулированию всех видов собственности), а муниципальная власть - самостоятельно. Однако в ряде случаев публичное имущество становится избыточным, не служит указанным целям, более того, становится фактором, препятствующим нормальному развитию государства, сдерживающим конкуренцию, разрушающим экономику страны. В этом случае, как отмечают исследователи, весьма эффективной может оказаться приватизация. Она - важнейший институт экономической основы государства и местного самоуправления. Под приватизацией понимается, как известно, процесс передачи государственной или муниципальной собственности в частную и иные (непубличные) формы собственности.

Следующая категория в данном ряду - это хозяйственная деятельность (например, вовлечение публичной собственности в гражданско-правовой оборот) государства, субъектов РФ, муниципальных образований. По сути, в настоящее время это важнейший экономический инструмент, влияющий на взаимосвязь прав публичной и частной собственности.

Значительные расходы на содержание социальной сферы, обеспечить которые не сможет даже перераспределение доходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, порождают необходимость поиска иных (дополнительных) доходов, которые, в частности, могут быть получены при осуществлении как инвестиционной, так и (в более широком смысле) предпринимательской деятельности.

Инвестиционная деятельность - это привлечение в экономику (территории, региона, страны) дополнительных финансовых ресурсов. В условиях нехватки бюджетных и кредитных ресурсов для развития производства привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, является весьма важным источником экономического развития и средством более полной реализации прав как публичной, так и частной собственности.

Развитие взаимосвязей прав публичной и частной собственности связано и с общеэкономическими преобразованиями в Российской Федерации. Оценку этих преобразований можно свести к следующим аспектам.

Возможности существования права как частной, так и публичной собственности нельзя рассматривать в отрыве от контекста общей экономической реформы, которая началась в Российской Федерации более двух десятилетий назад и которая сопровождала смену всего политического и общественного строя государства. Конституционный строй современной России принципиально отличается и от советской системы государственного и общественного устройства, и от конституционной модели начала 90-х гг. XX в. Сопровождавшее эти изменения возникновение новых экономических условий жизни привело к ряду существенных преобразований, связанных с организацией экономических основ публичной власти и появлением слоя частных собственников.

Результаты проведенных экономических реформ вплоть до последних дней не могут быть оценены однозначно. Целый ряд неблагоприятных последствий, отчетливо проявившихся на первом этапе их реализации, до сих пор вызывает негативные социальные последствия. Это, безусловно, порождает ответную реакцию со стороны системы публичной власти, которая пытается смягчить аспекты экономических реформ, негативно сказывающихся на жизни (прежде всего малообеспеченного) населения. Тем не менее те структурные и функциональные преобразования, которые произошли в Российской Федерации в последние годы, стабильность институтов публичной власти свидетельствуют о безусловном успехе этих реформ. Деятельность органов публичной власти, реализация нормативных установлений служат решению задач экономического развития, накоплению экономического потенциала страны. Оценка эффективности такой деятельности, периодически проводимая рядом профильных органов исполнительной власти - Министерством экономического развития РФ, Министерством финансов РФ, Министерством регионального развития РФ приводит к выводам о необходимости продолжения реформирования экономики государства при корректировке (в ряде случаев принципиальной) методов, используемых в ходе экономических преобразований.

Экономическая политика государства получает правовое закрепление как на уровне Российской Федерации, так и в нормативных актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. Особое значение для развития института права собственности и построения концепций, определяющих возможности ограничения прав как публичных, так и частных собственников, имеет формирование как организационных, так и правовых рамок развития предпринимательства (безусловно, сочетающихся с мерами по проведению антимонопольной политики).

На первом этапе проведения экономических реформ их правовая база, как известно, была крайне узка. В основном построение и последующее распространение рыночных отношений обеспечивались при помощи норм законодательства Союза ССР и нормативных актов РСФСР (прежде всего это Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" (далее - Закон о собственности) <1>, Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" <2>, Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. N 343-1 "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" <3>, Основы законодательства СССР от 23 ноября 1989 г. N 810-1 "Об аренде" <4>, Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1104-1 "О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР" <5>, Постановление Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 601 "Об утверждении положения об акционерных обществах" <6> и др.).

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. N 30. Ст. 416.

<2> Там же. Ст. 418.

<3> Там же. N 26. Ст. 322.

<4> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1989. N 25. Ст. 481.

<5> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 18. Ст. 569.

<6> Собрание постановлений Правительства РСФСР. 1991. N 6. Ст. 92.

В ряду перечисленных законов главенствующая роль, безусловно, принадлежала Закону о собственности. Более того, произошедший в дальнейшем отказ от регулирования института собственности, его сведение к определению гражданско-правовой "триады" правомочий собственника и, как следствие, "наполнение" данного института "цивилистическим" содержанием, по нашему мнению, оказали негативное воздействие на конституционно-правовое содержание права собственности, которое является одним из основных прав человека и гражданина - данный вывод может быть сделан на основе толкования норм Конституции РФ, установления их взаимосвязей. Вся совокупность отношений, связанных с правом собственности, а также формальное закрепление института признания и защиты всех форм собственности как одной из основ конституционного строя Российской Федерации позволяют сделать такой вывод. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; к их числу относится и право частной собственности, но лишь в том смысле, который может быть выведен из системного толкования ст. ст. 8 и 35 Конституции РФ: право собственности неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения. В ст. 35 Конституции РФ речь идет о праве частной собственности. Но данная норма, безусловно, требует "расширения" ее понимания до "права собственности" в целом - как основы конституционного строя. Естественно, ст. 35 отражает лишь одну составляющую права собственности - именно право частной собственности, однако на основании ст. ст. 8 и 35 Конституции РФ вполне возможно говорить о праве собственности как таковом. И в этом обобщенном виде, охватывая всех субъектов права собственности, оно, безусловно, может быть и является одним из фундаментальных начал конституционного строя.

Таким образом, как совершенно справедливо указывает Н.А. Богданова, "институт собственности проявляется в статусных характеристиках всех субъектов конституционно-правовых отношений, приобретая различные правовые формы (нормы, принципы, основы) и играя важную роль в выявлении правового состояния таких субъектов, как на конституционном уровне, так и в законодательстве иных отраслей права, исходящих из конституционного права" <1>.

--------------------------------

<1> Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 59.

В целом же проблемы, связанные с пониманием права собственности, несомненно, не возникали бы теперь, если бы наряду с актом гражданского права - ГК РФ существовал бы специальный закон, регулирующий конституционно-правовые основы и собственности, и прав на нее, подобный отмененному Закону о собственности. Действительно, за пределами гражданско-правового регулирования остается целый ряд фундаментальных вопросов: прежде всего сами отношения собственности и их регулирование, пределы полномочий соответствующих субъектов. Разве можно считать достаточным наличие лишь ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" достаточным для урегулирования всех вопросов собственности в федеративном государстве? Ведь, по сути, единственный заложенный в нее смысл заключается в том, что полномочия субъектов РФ распространяются на те ресурсы, которыми они обладают. Федеральный законодатель "согласен" сохранять право их осуществления регионами при наличии у последних собственных ресурсов. Более того, ст. 71 Конституции РФ говорит о собственности Российской Федерации, по сути, как об исключительной собственности Федерации, но при этом и указанный Федеральный закон, и другие правовые акты, по существу, позволяют делегировать субъектам РФ вопросы исключительного ведения России (управление объектами федеральной собственности), и немедленно возникает проблема с трактовкой категории публичной собственности и ее принадлежностью.

За пределами цивилистического регулирования права собственности остались и общие ограничения, например: запрет на любые действия с собственностью органов государственной власти, местного самоуправления, а равно и любых других субъектов, включая юридических и физических лиц, - противоречащие государственному суверенитету Российской Федерации.

Вообще, в идеале такого рода закон о собственности должен иметь фундаментальное значение - отношения по поводу собственности, не предусмотренные им и урегулированные гражданским законодательством, носят, в сущности, производный характер.

Следует констатировать и тот факт, что именно посредством данного Закона могли бы быть решены вопросы как процедурного, так и материального характера, связанные с разграничением собственности в государстве. В отсутствие такого рода акта данные вопросы до сих пор продолжают регулироваться Постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>, в котором названы основные объекты федерального, регионального и муниципального имущества и которое, несомненно, является анахронизмом.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1992. 11 янв.

В дальнейшем ряд субъектов РФ, пользуясь новыми возможностями, предоставленными федеральным центром, принимают нормативные правовые акты, определяющие условия и правила проведения важнейших рыночных изменений (как на региональном, так и на муниципальном уровнях). К примеру, решение Московского областного Совета народных депутатов от 4 июня 1991 г. N 23/4 утвердило Положение о порядке разграничения областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области и входящих в них административно-территориальных единиц и Положение о порядке разгосударствления и приватизации предприятий и организаций областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области <1>.