Глава 1. Конституционно-правовые основы права собственности 2 page

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007; Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 124.

Особого внимания требует введенное относительно недавно в нашей стране (вместе с Конституцией РФ) право муниципальной собственности. Конституция РФ четко и последовательно отделила муниципальную собственность от собственности государственной. Муниципальная собственность - это одна из наиболее существенных составляющих экономической основы местного самоуправления: данный вывод следует не столько из норм Конституции РФ, так как Конституция в данном случае ограничилась весьма общим положением - согласно ч. 1 ст. 130 местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, сколько из положений ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Муниципальная собственность (имущество, находящееся в собственности муниципальных образований) служит источником пополнения местных финансов либо, наоборот, статьей расхода в местном бюджете. Очевидно, что самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов. Наличие муниципальной собственности - это неотъемлемый признак муниципального образования, именно муниципальная собственность обеспечивает самостоятельность муниципальных образований.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Право муниципальной собственности имеет важнейшее значение для организации и деятельности местного самоуправления. О первостепенной роли, которую играет этот институт в государстве, говорит уже то, что, как было отмечено ранее, в Конституции РФ нормы о собственности включены в первую главу, т.е. отнесены к основам конституционного строя. В ч. 2 ст. 8 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Правовое регулирование отношений собственности - важнейший инструмент организации местного самоуправления. На федеральном уровне оно осуществляется в рамках конституционного законодательства (в частности, упомянутыми положениями Конституции РФ, актами, разграничивающими собственность) и нормами гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Как справедливо было отмечено В.А. Щепачевым, "в целом современная ситуация в сфере развития отношений публичной собственности характеризуется в основном уже состоявшимся к настоящему времени и продолжающимся формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. При этом сохраняются значительные экономически неоправданные различия между субъектами Федерации по доле отдельных видов публичной собственности" <1>. Кроме того, как показывают исследования, такого же рода диспропорции существуют и на уровне муниципальных образований. Для решения этой проблемы специалисты предлагают четко определить функции местной публичной власти и, как следствие, четкое нормативное определение тех видов имущества, собственником которых является муниципальное образование <2>.

--------------------------------

<1> Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 141 - 142.

<2> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 334 - 335.

Но и право муниципальной собственности в целом ряде случаев (которые будут подробно исследованы далее) ограничивается государством. В теории муниципального права ученые выделяют два способа формирования муниципальной собственности: гражданско-правовой и административный <1>. Гражданско-правовой способ возникновения права муниципальной собственности регламентируется положениями ГК РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. И на возникновение права муниципальной собственности в этом случае распространяются все те ограничения, которые установлены нормами гражданского законодательства.

--------------------------------

<1> См.: Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011.

Административно-правовой способ формирования муниципальной собственности, под которым понимаются передача, перевод объектов из государственной собственности в муниципальную на основе решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, также крайне важен для формирования материальных основ местного самоуправления. И он также обусловлен целым рядом ограничений права муниципальной собственности. Так, находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться только в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъекта РФ.

Таким образом, право собственности и его важнейшие объекты - земля и природные ресурсы - нашли свое отражение в основах конституционного строя Российской Федерации, и, несмотря на "лаконичность", порой нечеткость и неоднозначность соответствующих конституционных формулировок, анализ приведенных норм Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, направленных на их понимание, приводит к выводу о том, что право собственности (несмотря на признание его "естественного" характера в нормах Конституции РФ) является также и позитивным и в связи с этим объем правомочий собственника регулируется государством. В Конституции РФ названы основные собственники - государственный, муниципальный и частный, но права на собственность каждого из них должны быть ограничены государством, во-первых, в связи с необходимостью обеспечения ряда государственных интересов, и, во-вторых, в целях обеспечения защиты интересов других собственников. Степень и формы указанных ограничений зависят от целого ряда условий и факторов, которые детально будут рассмотрены далее.

1.2. Право частной собственности:

конституционные характеристики

На ранних этапах становления правовых систем формального различия между формами собственности, по сути, не проводилось и собственность ассоциировалась с непосредственным обладанием (владением) вещью неслучайно. Как уже отмечалось, именно римское понятие "владение" (dominium - лат.) означало собственность вообще, как государственную, так и частную; эти понятия, как видно, в римском праве вообще не различались. Собственно термин "частный" (private - англ., privee - фр., privat - нем.) появился в середине XVI в. как характеристика экономической (хозяйственной) деятельности индивида, в отличие от деятельности публичных структур. В связи с этим широко распространено мнение, что возникновение понятия "частная собственность" стало результатом противопоставления "нового" экономического уклада (основанного на собственности отдельных лиц, прежде всего на средства производства) "прежнему", основанному на государственной (или квазигосударственной) организации экономики. Е.А. Суханов по этому поводу пишет: "Необходимо отметить, что само понятие собственности и права собственности в российском праве появилось лишь во времена Екатерины II, во второй половине XVIII века, и то лишь для дворян, в виде особой милости. Для всего остального населения оно впервые было признано еще позднее, лишь в 60-е годы XIX века. Однако частная собственность и частное право в России существовало весьма недолго - до начала 20-х годов XX века... Таким образом, период признания частного права и частной собственности был весьма кратким - всего около 50 лет" <1>.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. Право собственности в современной России // Сб. материалов международной научной конференции "Собственность в XX столетии (социально-экономические, политические и правовые аспекты)". М., 2001. С. 769.

В советский период развития нашего общества экономическая система СССР базировалась на принципе отрицания частной собственности (т.е. именно невозможности нахождения средств производства в частных руках). Кроме того, как справедливо указывают исследователи, "поскольку термин "частная собственность" ассоциировался с эксплуатацией наемного труда, а целью социалистических преобразований было объявлено уничтожение эксплуатации человека человеком, он к этому времени уже не использовался в большинстве конституций" <1>. Поэтому вместо "частной собственности" для характеристики принадлежности имущества тому или иному индивиду использовался термин "личная собственность".

--------------------------------

<1> Андреева Г.Н. Объекты права собственности в конституциях зарубежных стран: ретроспективный взгляд // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2.

В настоящее время право частной собственности закреплено в Конституции РФ. Уже в основах конституционного строя - в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ мы находим указание на то, что в Российской Федерации частная собственность прямо признается и защищается равным образом с государственной, муниципальной и иными формами собственности. Развитие данной нормы мы находим во многих законодательных актах Российской Федерации, прежде всего в области гражданского права: так, согласно п. 4 ст. 212 ГК РФ права всех собственников защищаются равным образом. По мнению Г.А. Гаджиева, эти положения формируют "нормативное содержание конституционного принципа неприкосновенности собственности, содержание которого, к сожалению, пока в полной мере не выявлено ни наукой, ни практикой" <1>. Как представляется, достаточно полно выявить содержание данного принципа можно только в том случае, если четко и последовательно определить пределы реализации и ограничения права частной собственности в интересах государства и других субъектов права, равно как и пределы реализации и ограничения права публичной собственности.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 31 - 32.

Весьма примечательно то, что первое место в конституционном перечне - в ст. 8 Конституции РФ заняла именно частная собственность, недвусмысленно подчеркивая либеральный характер российского государства. По мнению В.Д. Мазаева, это и ряд других положений Конституции РФ (например, ч. 2 ст. 9, допускающая частную собственность на землю и другие природные ресурсы, т.е. объекты, которые, как правило, относятся к национальному достоянию всего общества) показывают приоритетность именно института частной собственности в конституционном перечне форм собственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мазаев В.Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное наполнение // Журнал российского права. 2008. N 12.

Однако данный принцип остается лишь декларацией, если его не наполнить конкретным правовым содержанием. Как совершенно справедливо отмечают исследователи, трактовка данного принципа в каждый конкретный исторический момент развития государства и общества зависит от тех или иных представлений, и их изменение "приводит в динамичное состояние правовое регулирование отношений собственности" <1>. К сожалению, в нашем государстве динамика эта порой бывает настолько стремительна, что она не всегда позитивно отражается на стабильности данного фундаментального права. Так, хрестоматийным стал пример, касающийся соотношения права собственности (всей совокупности правомочий) собственника жилья и прав на это жилье членов семьи предыдущего собственника. В 2004 г. целый ряд изменений действующего законодательства привел сначала практически к полному отказу государства от защиты права пользования жильем указанных лиц (членов семьи предыдущего собственника), а затем, наоборот, к последовательному обеспечению этих гарантий (в ущерб интересов нового собственника жилья). При этом как признаваемое Конституцией РФ право частной собственности, так и гарантируемое российской же Конституцией право на жилище в своем исходном (конституционном) значении остались неизменными; однако, как видно, содержание права применительно к конкретным субъектам существенно изменялось.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 34.

В связи с этим видный российский правовед, судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев совершенно справедливо задается вопросом: "...что это - энтропия, влекущая спонтанное развитие законодательства, или оправданное экспериментирование?" <1>. И дает такой ответ на данный вопрос: "Безусловно, определенные изменения в институте права собственности неизбежны, но они должны носить не спонтанный или конъюнктурный характер, а опираться на объективные правовые принципы правового регулирования отношений собственности, содержащиеся в Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации" <2>.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 34.

<2> Там же.

Ключевая статья Конституции РФ, закрепляющая формально-юридическое отношение государства к праву частной собственности, - это ст. 35, в которой содержится развернутая характеристика данного права как субъективного, т.е. определяющего меру возможного поведения управомоченного лица (по нашему мнению, данное субъективное "право собственности" следует отличать от "права на собственность", речь о котором пойдет далее). Часть 1 ст. 35, по сути, еще раз провозглашает особую защиту права частной собственности (воспроизводя положения ст. 8 Конституции РФ) и указывает на то, что право частной собственности охраняется законом. В развитие данного конституционного положения была принята целая система норм, гарантирующих указанную систему отношений. Это положение дополняется ч. 2 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой вышеуказанное право принадлежит каждому, т.е. право на защиту частной собственности имеют не только граждане, но и иностранцы и лица без гражданства (дальнейшее развитие данного института - гарантии защиты права частной собственности юридических лиц, как российских, так и иностранных). Однако очевидна и неполнота приводимой конституционной формулировки: "каждый вправе иметь имущество в собственности", - такой подход гарантирует право на обладание только одним из объектов собственности - имуществом, в то время как существует и целый ряд иных объектов - имущественные права, например.

Конституция РФ не связывает обладание имуществом с какими-либо условиями или цензами, и, таким образом, возникает вопрос, можно ли считать, что данное право неотчуждаемо и принадлежит каждому от рождения. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ дело обстоит именно так: основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Но является ли право собственности одним из основных прав? Конституция РФ, как известно, не определяет в своих положениях, являются ли те или иные права "основными" или нет, однако совокупность всех рассмотренных отношений, связанных с правом собственности, формальное закрепление данного права как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, безусловно, позволяют сделать такой вывод.

С другой стороны, вопрос о неотчуждаемости права собственности требует отдельного рассмотрения: в общем случае ответ, конечно, также утвердителен, но есть и целый ряд исключений (ограничений), которые будут подробно рассмотрены далее. При этом невозможно согласиться с позицией отдельных исследователей, полагающих, что "право частной собственности - это право гражданина. На наш взгляд, неотчуждаемость этого права следует понимать как необходимый элемент правоспособности гражданина, как невозможность вообще лишать гражданина права иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами" <1>. Безусловно, право частной собственности и гражданство (за отдельными исключениями, такими, как право собственности на землю) не имеют прямой связи: данное право принадлежит каждому индивиду, каждому физическому лицу и защищается (или ограничивается), как правило, в равной степени, вне зависимости от ценза гражданства.

--------------------------------

<1> Андреев В.К. О праве частной собственности в России (критический очерк). М., 2007. С. 39.

Конституция РФ предлагает классическую (гражданско-правовую) "триаду" правомочий собственника: каждый вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. И это положение получает дальнейшее развитие применительно к важнейшим объектам права собственности: земле и природным ресурсам. Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению исследователей, данные нормы ст. 36 напрямую связаны с положениями ст. 9 Конституции РФ: "Не случайно в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это положение Конституции РФ применяется независимо от того, находятся ли земля и другие природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Следовательно, признак национального достояния присутствует во всех формах права собственности на землю и другие природные ресурсы, и он должен учитываться в судебной практике. При столкновении частных и общенациональных интересов споры должны разрешаться в пользу последних" <1>. Со столь однозначным выводом трудно согласиться. Безусловно, существует вопрос: до какой степени можно ограничить эти частные интересы в пользу общенациональных? К примеру, национальным интересам соответствует извлечение доходов из континентального шельфа и их распределение между жителями той страны, которой принадлежит шельф. Однако извлечение природных ресурсов из шельфа - технологически весьма сложный и финансово затратный процесс. И редкое государство может позволить себе финансировать эту деятельность в полном объеме. Так не разумнее ли привлечь частный капитал, например крупные зарубежные компании, для этой работы? Но ни одна компания не примет участие в проекте такого рода, если не будет гарантий права частной собственности - именно механизмов ее защиты в случае столкновения частных интересов и общенациональных. Можно, конечно, рассчитывать, что через десятилетия появятся достаточно недорогие технологии эксплуатации шельфа, но произойдет это или нет - неизвестно, а развитие страны замедлится.

--------------------------------

<1> Андреев В.К. Указ соч. С. 21.

Поэтому следует сделать вывод о том, что общенациональные интересы должны иметь приоритет перед частными лишь в тех случаях, когда это жизненно необходимо, когда возникает ситуация, создающая угрозу существованию данной нации, например: военные действия, стихийные бедствия и другие чрезвычайные события или явления. Но ни при каких обстоятельствах на результат рассмотрения такого спора не должны влиять экономические оценки, получаемые или упускаемые выгоды и т.п. Конечно, возможны ситуации, связанные с тем, что реализация (или невозможность реализации) права частной собственности затрагивает интересы большого круга людей, всего населения, народа. В таких случаях определенные ограничения данного права целесообразны и допустимы, но и они, как будет показано далее, имеют определенные рамки.

Право частной собственности регулируется в наибольшей степени нормами гражданского права. Однако та совокупность правовых норм, которую содержит Конституция РФ в отношении права частной собственности, также является весьма значимой, более того, ряд ученых предлагают разграничивать соответствующие категории, отделяя от права собственности в гражданско-правовом смысле так называемое субъективное конституционное право собственности <1>. При этом содержание конституционного субъективного права собственности трактуется ими шире, чем понятие субъективного гражданского права собственности. В поддержку данного тезиса Г.А. Гаджиев приводит следующие аргументы.

--------------------------------

<1> См.: Гаджиев Г.А. Указ. соч. С. 62.

Конституционное право собственности имеет следующие отличия от субъективного гражданского права собственности:

1) моменты возникновения и прекращения субъективного конституционного права не совпадают с моментами возникновения и прекращения субъективного гражданского права частной собственности;

2) возможность путем компенсации посильно восстановить прежнее положение (в случае, если государство лишило собственника его имущества);

3) конституционное право частной собственности, по существу, обеспечивает существование целого ряда других конституционных прав, создавая условия для их реализации <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 65.

Эти аргументы являются далеко не бесспорными. Так, очевидно, что трудно будет найти различия, связанные с моментами возникновения субъективного конституционного права собственности и субъективного гражданского права частной собственности: существует единый перечень оснований возникновения права собственности. Равным образом и прекращение права собственности вряд ли может прекратиться неодновременно в конституционно-правовом и гражданско-правовом смыслах: собственник лишается всех своих правомочий, которые одинаково закреплены и в Конституции РФ, и в актах гражданского законодательства; и поэтому, если на основании конституционных норм и (или) через систему конституционного правосудия он впоследствии добивается восстановления утраченного права собственности, то речь в данном случае идет, как представляется, именно о восстановлении права (повторном обретении права частной собственности), а не его сохранении в конституционном смысле и при этом в отсутствии его же в смысле гражданско-правовом.

Возможность получения компенсации также совершенно равным образом характеризует и "конституционное", и "гражданско-правовое" право собственности, не делая в данном случае совершенно никаких различий: природа данной компенсации имеет, как представляется, и гражданско-правовое, и конституционно-правовое значение, поскольку направлена она и на восстановление нарушенного или утраченного права, и на адекватное материальное возмещение имущественных потерь.

Наконец, обеспечение реализации других конституционных прав и свобод - это, безусловно, крайне важно, но и в данном случае сложно обнаружить отличия от "гражданско-правового" права частной собственности. В данном случае: в связи с особой важностью института мы видим его закрепление в акте высшей юридической силы государства. В Конституции РФ закреплены и многие другие институты: финансового права, уголовного, административного и т.д., но это ведь не создает различий в понимании (определении), к примеру, "конституционно-правовой" и "финансово-правовой" (или "налогово-правовой") обязанности платить законно установленные налоги и сборы.

По мнению В.И. Крусса, в России право частной собственности закреплено в качестве конституционного права человека и гражданина, которым можно пользоваться как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. ч. 1 и 2 ст. 35 Конституции РФ). Данное право отличает от других основных полномочий ряд уникальных свойств. Например, будучи (как и прочие) неотчуждаемым, оно существует и беспредметным образом. Предметность праву собственности придает имущество. В частной собственности может находиться любое имущество, за исключением тех видов, в отношении которых установлены законные ограничения (ст. 213 ГК РФ). Но даже тот, у кого нет имущества (ситуация вполне и многообразно моделируемая), обладает тем же самым конституционным правом частной собственности. Он не может пользоваться им во всем объеме содержательной полноты "здесь и сейчас", но у него есть решающее конституционное основание для того, чтобы получать права собственности на конкретные объекты и затем владеть, пользоваться и распоряжаться тем или иным имуществом. Помимо самого основного права, полноту возможности правопользования обеспечивает и конституционная правосубъектность, включающая неотъемлемую принадлежность иных основных прав и свобод (ч. ч. 1 и 2 ст. 17 Конституции РФ). Любые блага и ценности, определяющие предметное наполнение права собственности, появляются - создаются и изымаются из природной среды - вследствие пользования каждым лицом, объединениями лиц и, наконец, народом всеми своими правами и свободами. Однако решающим (идентифицируемым) образом имущество объективируется в силу реализации экономического (трудового) потенциала (способностей) личности: создается, производится, вырабатывается. Для правовой характеристики собственности и правового регулирования отношений собственности это обстоятельство имеет основополагающее значение <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Крусс В.И. Концепция конституционного правопользования (право на предпринимательскую деятельность): Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2004.

И тем не менее, как представляется, право частной собственности, действительно, имеет разное содержание в конституционно-правовом и гражданско-правовом (хотя и отнюдь не в субъективном) смыслах. Говоря о конституционном праве частной собственности, следует понимать под ним:

- естественное право (Конституция РФ признает данное право, а не вводит, не допускает его существование);

- неотчуждаемое право (Конституция РФ закрепляет неотчуждаемость основных прав человека);

- право, неограниченно распространяющееся на наиболее ценные имущественные объекты: землю и природные ресурсы (при условии соблюдения конституционных требований ненанесения ущерба окружающей среде и ненарушения прав других лиц);

- право, подлежащее особой охране со стороны государства, с точки зрения его фундаментальной ценности как принципа, как основы конституционного строя (может быть ограничено, даже прекращено чье-то отдельное право частной собственности, но такие случаи не являются и не могут быть системными, должны проходить в рамках особой процедуры и не должны подвергать сомнению базовый принцип признания и гарантированности права частной собственности).

Что же касается гражданско-правового права частной собственности, то оно является:

- сугубо позитивным, т.е. всегда, во всех случаях устанавливаемым государством: действительно, в гражданско-правовом смысле право собственности возникает и существует только в тех случаях и по тем основаниям, которые предусмотрены гражданским законодательством;

- отчуждаемым: в определенных случаях конкретный земельный участок, например, может быть изъят для государственных или муниципальных нужд (но право частной собственности, в том числе на землю (даже и того) лица, у которого данный участок был изъят, сохраняется);

- ограничиваемым особым образом (в особом порядке): законодательство содержит специальное регулирование по вопросам предоставления права частной собственности на землю и иные природные ресурсы, и его возникновение, осуществление и прекращение связаны с целым рядом ограничений;

- правом, в охране которого может быть отказано в случаях и порядке, определенных гражданским законодательством.

Относительно субъективных прав, соглашаясь с общей позицией о необходимости их подразделения на конституционные и отраслевые <1>, следует признать справедливость и постановки вопроса об отделении субъективного конституционного права собственности от соответствующего отраслевого (гражданско-правового) права. На возможность разделения этих прав в свое время справедливо указывал Л.Д. Воеводин, критикуя попытки распространения свойств гражданского права частной собственности как "абсолютного субъективного права" на "абстрактное конституционное право" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Субъективные права советских граждан и их развитие в период строительства коммунистического общества: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Киев, 1965. С. 19.