Глава 1. Конституционно-правовые основы права собственности 4 page

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

Взаимосвязь публичной власти и публичной собственности наиболее полно выражена в Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П, в котором указано, что в числе основ конституционного строя Российской Федерации Конституция РФ провозглашает признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, а также признание и гарантирование местного самоуправления, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. По смыслу ст. ст. 8 и 12 Конституции РФ, закрепляющих данные основы конституционного строя, в системной связи с ее ст. ст. 72 и 76, определяющими полномочия федерального законодателя в области установления и разграничения полномочий органов публичной власти и публичной собственности, а также ее ст. ст. 130, 132 и 133, развивающими и конкретизирующими содержание гарантий местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с государственной властью в материально-финансовой сфере, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти и местного самоуправления, обязан обеспечивать надлежащие условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации.

Исходя из того что право собственности публичных образований, в том числе муниципальных, может быть ограничено федеральным законом только в том случае, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится, в качестве общего правила предполагается необходимость учета и согласования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при передаче имущественных объектов от одного публичного собственника другому, обусловленной перераспределением публичных полномочий. Федеральный законодатель, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и которые, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

Вообще, в науке существуют различные подходы к пониманию публичной собственности. Так, Н.Н. Алексеев выделяет следующие ее признаки: публичная собственность служит для общего использования; цель публичной собственности - "социальное служение"; публичные собственники состоят в междувластных отношениях <1>. Данная точка зрения - образец философского подхода, однако нельзя не отметить, что такая позиция приводит к смешению понятий "публичная" и "общественная" собственность.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 217.

Г.Н. Андреева полагает, что понятие "публичная собственность" - это особый правовой феномен. Публичная собственность - это по большей части государственная собственность, но при этом государственная собственность может и не являться собственностью публичной: "...небольшая часть имущества, принадлежащего государству, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках. Сам термин "публичная собственность" подчеркивает связь этой части государственного имущества с осуществлением публичной функции. Участники правоотношений, связанных с публичной собственностью, изначально знают, что вовлечены в отношения особого правового режима в интересах общества в целом. При этом особый статус публичной собственности государства устанавливается не для того, чтобы обеспечить государству и этой части государственной собственности какие-то преимущества, а для того, чтобы исключить...произвольное прекращение реализации важной для общества в целом публичной функции" <1>. Цель существования публичной собственности, таким образом, - обеспечение определенной публичной функции; с этой точки зрения публичная собственность - это вообще не собственность в том смысле, в котором говорят об имуществе, находящемся, например, в частной собственности, т.е. нацеленном на удовлетворение потребностей собственника. Публичная собственность - это, по сути, материальная основа осуществления публичной функции, появляющаяся, исчезающая и переходящая в иной статус вместе с последней (т.е. она "привязана" в первую очередь не к публичному собственнику, а к публичной функции, а уже через нее - к собственнику) <2>. Данная концепция представляется достаточно спорной: то же здание парламента страны, которое приводится автором данной концепции как пример такого рода "особой" публичной собственности, который не может быть продан, сдан в аренду и т.п., вовсе не выглядит убедительным. Во-первых, части этого здания вполне могут быть сданы в аренду (что и происходит: например, повсеместно его арендуют аутсорсинговые компании, обеспечивающие питание депутатов). Во-вторых, в случае, если парламент решит сменить "место обитания", что в истории происходило неоднократно, данное конкретное здание вполне может быть продано или иным образом отчуждено. Но если рассматривать его с позиций Г.Н. Андреевой, то это невозможно: данное здание - публичная собственность. Или же необходимо создавать реестры - перечень объектов публичной (государственной) собственности, перечень объектов непубличной (но тоже государственной) собственности, предусматривать процедуру перевода имущества из одной категории в другую - это решение, требующее огромных затрат, но при этом это решение, последствия которого по-прежнему останутся юридически неопределенными. К тому же, как представляется, данная концепция может существенно осложнить правоприменение, поскольку неизбежно породит ситуацию, при которой один и тот же собственник будет обладать разными титулами на разные объекты своей собственности (однако объем его правоспособности - особенно в случае с государством - точно при этом ограничен не будет). Более того, вполне возможна ситуация, при которой та или иная государственная собственность станет непубличной, а собственность корпорации, наоборот, публичной.

--------------------------------

<1> Андреева Г.Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6.

<2> См.: Андреева Г.Н. Собственность в конституциях зарубежных стран и Российской Федерации. М., 2009. С. 23.

Точка зрения А.В. Брежнева заключается в том, что публичная собственность - это такая форма собственности, которая выражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между государством, субъектами РФ, муниципальными образованиями и отдельными членами общества в целях национальной безопасности, экономической независимости и социальной защищенности граждан РФ. В связи с этим публичная собственность обладает рядом свойств: во-первых, отвечает критерию публичной полезности, под которым понимается создание и воспроизводство публичных благ в масштабах всей страны или общества в целом; во-вторых, публичная собственность подлежит прямому государственному регулированию; в-третьих, именно публичная собственность - основа функционирования убыточных, но необходимых для существования и защиты государства отраслей экономики и т.д. <1>. Предлагаемые исследователем критерии представляются весьма размытыми: если им следовать, то публичной собственностью можно объявить, по сути, любое имущество. Кроме того, с позиций данной концепции и любое частное лицо - это потенциальный обладатель публичной собственности. Например, физическое лицо, делающее ежемесячный взнос по добровольному пенсионному страхованию, тем самым создает публичную собственность, поскольку формируемый им фонд денежных средств будет обеспечивать его социальную защищенность в старости.

--------------------------------

<1> См.: Брежнев А.В. Государственное регулирование публичной собственности в условиях переходной экономики: Дис.... канд. экон. наук. Саратов, 2002. С. 24 - 28.

В.Д. Мазаев, ученый-конституционалист, разработавший детальную концепцию публичной собственности, предлагает следующее ее определение: "Публичная собственность - это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность также представляется как совокупность материальных благ, предназначенных для удовлетворения публичных интересов" <1>. Однако несмотря на предлагаемое определение, исследователь приходит к выводу, что понятие "публичная собственность" используется в отечественной литературе в основном как комплексный термин, объединяющий государственную и муниципальную формы собственности. Сам он предлагает следующий состав категории публичной собственности: национальное достояние, государственная и муниципальная собственность. При этом выделяется ряд признаков публичной собственности: наличие цели - реализация публичных интересов; территориальность осуществления - границы территории государства, субъекта РФ, муниципального образования; специфика субъектов - осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как народ, нация, народность, население региона, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственные образования, муниципальные образования); специфика объектов - наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов; органичная взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями и отдельными инструментами (референдум, выборы, опросы и т.д.). Причем самостоятельность и независимость разных видов публичной собственности относятся в большей мере к правилам гражданского оборота.

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. М., 2004. С. 22.

Для конституционного регулирования отношений государственной и публичной форм собственности важны две конкурирующие идеи. С одной стороны, обособление публичной собственности обеспечивает надлежащий уровень относительной самостоятельности и независимости субъектов публичной власти. С другой стороны, в отношениях собственности должны обеспечиваться наиболее приоритетные конституционные ценности - права и свободы человека и гражданина, в том числе единство государства в целом. Поэтому на первый план, с точки зрения В.Д. Мазаева, выступает принцип единства природы публичной собственности. Публичная собственность - это целостное явление, и ее природа едина, поскольку направлена на удовлетворение общего интереса населения (либо территории всей страны, либо отдельного региона, либо муниципального образования); поскольку едина природа публичной власти; поскольку существует общий правовой режим формирования (источники) и общее целевое назначение <1>.

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. С. 30 - 36.

Предлагаемый подход, как представляется, небесспорен. Так, вряд ли можно говорить о наличии общего интереса населения вообще: исследователи убедительно доказывают, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать: например, регионы, богатые полезными ископаемыми, не заинтересованы в том, чтобы налог на их добычу изымался в федеральный бюджет, интерес таких территорий состоит в том, чтобы распределить как можно большую часть поступлений между местными бюджетами и бюджетом субъекта Федерации. В подобных ситуациях возможны конфликты между государством и территориями, местным самоуправлением <1>.

--------------------------------

<1> См., например, об этом: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели.

Не вполне корректно и утверждение о единстве природы публичной власти. Многие исследователи убедительно показывают существенные различия природы государственной и муниципальной власти. Общий правовой режим формирования действует в отношении любых форм собственности вообще - это, по сути, реализация конституционного принципа признания и равной защиты всех форм собственности. А вот целевое единство публичную собственность вовсе не характеризует: к примеру, перечень вопросов местного значения, несмотря на его публичный характер, - это вовсе не то же самое, что перечень государственных задач на местах; именно вследствие отсутствия целевого единства в федеральное законодательство введен такой институт, как делегирование отдельных государственных полномочий. Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно прямо указывал на то, что муниципальная собственность - это особая разновидность публичной собственности <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления Конституционного Суда РФ: от 20 декабря 2010 г. N 22-П "По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой администрации города Благовещенска" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 264; от 29 марта 2011 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2190; от 30 марта 2012 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл" // СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1811.

Ряд исследователей полагают, что понятие публичной собственности неотделимо от понятия общественной собственности <1>. Действительно, если исходить из того, что цель любой публичной собственности - удовлетворение интересов общества, то неважно, оформлено ли право (государственной, муниципальной - публичной) собственности на то или иное имущество, или же данное право не оформлено вовсе, а имущество является общедоступным (водный объект, например). Как представляется, данный подход не учитывает особенностей существования публичной власти: цель формирования (отделения от других форм) публичной собственности - это не только реализация общественных (общих, всего общества - в данном контексте) потребностей, но и поддержание основ публичного властвования: публичная власть должна опираться на экономическую основу вне зависимости от способов возникновения последней (управление государственными предприятиями или получение налогов, взимаемых с предприятий частного сектора). И в ряде случаев важно не то что не предоставлять имущество в общественный доступ, но, наоборот, исключить его из оборота, оградить его от противоправного использования, от противозаконного извлечения доходов. Есть имущество (оружие, например, или оборонные предприятия), которое по определению должно регулироваться и функционировать в этом обороте особым образом. Все это, как представляется, предопределяет необходимость отделения общественной (нераспределенной или нераспределяемой) собственности от публичной собственности. И отдельно в данном контексте следует говорить о (являющейся предметом последующих глав настоящего исследования) собственности общественных организаций как особой форме собственности, отличающейся и от частной, и от публичной.

--------------------------------

<1> См., например: Ахмедуев А.Ш. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий // Экономист. 1996. N 10; Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2.

Следует также отметить, что далеко не все исследователи являются сторонниками разграничения собственности на частную и публичную: "Публичная собственность, в отличие от частной, - всегда как бы собственность без хозяина, вследствие чего возникают условия для злоупотреблений, в том числе и в части своевременности предъявления исков. Еще более 100 лет назад Д.И. Мейер писал, что "государственные органы не только не имеют интереса охранять выгоды казны, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу. Такой признак публичной собственности, как повышенная уязвимость для злоупотреблений, имеет нравственное значение, поскольку касается добросовестности людей. Закрепление одинакового правового режима для всех форм собственности без учета этого фактора установило бы несправедливое равенство. Учет указанного признака способствует утверждению справедливого неравенства" <1>. Однако, как видно, даже противники публичной собственности признают, что этот вид собственности, несомненно, заключает в себе особую специфику, качественно отделяющую его от других форм собственности. Другой пример: "Деление собственности на частную и публичную обедняет проявление многообразия форм собственности. В эту классификацию не укладывается право собственности общественных объединений, что нашло отражение в п. 3 ст. 48 и п. 4 ст. 213 Гражданского кодекса Российской Федерации. С одной стороны, это вроде бы форма частной собственности, но с другой - деятельность общественных, равно как и религиозных, организаций направлена на удовлетворение духовных потребностей определенных общностей людей" <2>. Данный подход необоснованно сводит все многообразие форм собственности к "дихотомии" общего круга - или частная, или публичная собственность. На самом деле речь вовсе не идет о том, чтобы все объекты собственности разделить по данному принципу. Собственность вовлечена в разного рода общественные отношения, в том числе связанные с присвоением; на один и тот же объект собственности могут претендовать (и владеть им) разные субъекты. Если имущество разделено на доли, которые принадлежат и государству, и частным собственникам, и иным лицам, можно ли вообще определить, частная это собственность или публичная? Это классический случай смешанной формы собственности. И, помимо нее, могут существовать и другие. Признание же факта существования публичной собственности связано не только и не столько с отделением ее от собственности частной, сколько с рядом исключительных особенностей, отличающих как объект (имущество, имущественные права), так и субъект (публично-властное образование) от всех прочих.

--------------------------------

<1> Романец Ю. Правовая определенность или безнаказанность? // ЭЖ-Юрист. 2011. N 49. С. 6.

<2> Андреев В.К. Указ. соч. С. 22.

Поэтому в целом нельзя не отметить, что понятие "публичная собственность" стало одним из сложившихся правовых понятий конституционного права Российской Федерации, а трактовать его целесообразно в том значении, которое ему придано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2008 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева". В качестве правовой позиции Судом было сформулировано, по сути, определение публичной собственности: "В соответствии с Конституцией Российской Федерации признание, соблюдение и защита права частной собственности, относящегося к основным правам, неотчуждаемым и принадлежащим человеку от рождения, составляет обязанность государства; при этом в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются также иные формы собственности, в том числе публичная собственность - государственная и муниципальная " <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3695.

Следовательно, исходя из изложенного можно утверждать, что публичная собственность - явление весьма разноплановое и неоднородное, но, несмотря на это, ставшее особой категорией окружающей нас правовой действительности. Отличают ее от всех других форм собственности и целостно (внутриструктурно) объединяют два общих признака: во-первых, принадлежность публичному (властвующему) собственнику и, во-вторых, особая конструкция (особое содержание) права публичной собственности, отличающаяся от традиционной "триады" (права владения, пользования и распоряжения), господствующей, к примеру, в праве частной собственности.

Для определения права публичной собственности, а следует сразу отметить, что большинство ученых предметом своих исследований избирают публичную собственность как категорию, но не право публичной собственности, так вот, для понимания последнего крайне важна правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" <1>. Сводится она к тому, что федеральный законодатель, осуществляя в соответствии с Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ и в связи с этим разграничение государственной собственности, непосредственно в федеральном законе прежде всего указывает, какое имущество может находиться в публичной собственности того или иного уровня, объектный состав имущества, закрепляемого за соответствующим публичным собственником, а также устанавливает порядок (процедуру) передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов РФ и из собственности субъектов РФ в собственность Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.

Отличия права публичной собственности от права частной собственности (и от всех иных форм собственности), как представляется, сводятся к следующему. Как известно, по общему правилу, установленному ч. 1 ст. 209 ГК РФ, содержание права собственности составляют права владения, пользования и распоряжения имуществом (в доктрине эта "триада" традиционно именуется правомочиями собственника). При этом ч. 1 ст. 214 ГК РФ устанавливает, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). А ч. 1 ст. 215 ГК РФ объявляет субъектами права муниципальной собственности городские, сельские поселения и другие муниципальные образования.

В специальных нормах гражданского законодательства, прежде всего в ст. 125 ГК РФ, закреплен порядок участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. И согласно этим нормам от имени Российской Федерации и субъектов РФ своими действиями приобретают (и осуществляют) права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. А от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления.

На основе этих положений можно сделать следующие выводы. Во-первых, субъектами права публичной собственности являются различные (публично-властные) территориальные образования в целом (но не их органы публичной власти). Во-вторых, публичная собственность не является исключительно государственной, так как ее субъекты не являются только государственными образованиями. Однако территории напрямую не могут (объективно) участвовать в гражданском обороте; правомочия публичных собственников (государства, субъектов РФ, муниципальных образований) осуществляют соответствующие органы публичной власти, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. И, как правило, данное имущество не используется указанными органами публичной власти напрямую: например, ч. 2 ст. 214 ГК РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью; данная норма, конечно, означает права владения, пользования и распоряжения землей и природными и ресурсами, но данное право в контексте исследованного выше содержания ст. 9 Конституции РФ является вторичным. В основах конституционного строя четко определено, что приоритетная задача государства применительно к земле и природным ресурсам - их охрана и предоставление возможностей их использования всем народам, проживающим на соответствующей территории. То есть на первом плане в содержании права публичной собственности стоят права (и одновременно обязанности) органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности. Управление, т.е. волевое воздействие целевого характера на соответствующий объект, позволяет органу, выступающему от имени публичного собственника, установить определенные правила, условия, которые в дальнейшем будут способствовать осуществлению традиционных для содержания права собственности права владения, пользования и распоряжения объектами публичной собственности.

Что касается прав по контролю за объектами публичной собственности, то его роль не менее важна, с учетом того что в случае с публичной собственностью, как уже отмечалось ранее, собственник непосредственно проявить себя не может, но есть органы публичной власти, выступающие от его имени и реализующие те или иные его права. Поэтому крайне важна система публичного контроля, система независимых органов, постоянно оценивающих законность и целесообразность осуществления тех или иных действий с объектами публичной собственности. И в связи с этим крайне важно подчеркнуть еще одну существенную особенность права публичной собственности: говоря о содержании права частной собственности, мы прежде всего понимаем под ними права и правомочия собственника. В случае же с правом публичной собственности речь идет не о правах (правомочиях), а о полномочиях (т.е. и правах, и обязанностях) органов публичной власти в отношении публичной собственности.

Полномочия органов публичной власти - это закрепляемые правовыми нормами права и обязанности, необходимые для реализации задач, стоящих перед органом (должностным лицом) публичной власти, и выполнения функций субъектами публичной власти на соответствующей территории. В правовой науке термин "полномочия" используется для характеристики такого элемента компетенции, как права и обязанности какого-либо органа или должностного лица, поскольку право органа или должностного лица выступает одновременно и как его обязанность. В случае с публичной собственностью речь идет о "правообязанностях" органа или должностного лица перед населением, другим органом публичной власти (например, право органа исполнительной власти сформировать бюджет является в то же время и его обязанностью перед представительным органом, населением). Тот факт, что права органов публичной власти выступают как "права - обязанности", т.е. их полномочия, не означает, что можно не проводить различия между правами и обязанностями в компетенции органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции относительно самостоятельный характер. Права дают органам публичной власти возможность выбора формы решения того или иного вопроса. Например, право устанавливать размер заработной платы. Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа публичной власти. При этом условия их осуществления могут устанавливаться и законодательством, и правоприменительными актами.

Таким образом, содержание права публичной собственности составляют полномочия органов публичной власти по управлению и контролю за объектами публичной собственности, принадлежащими государству, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также права и обязанности по владению, пользованию и распоряжению указанными объектами.