Правовое регулирование: понятие и его виды

Правовое регулирование как одно из магистральных направлений действия права преследует общую социальную цель: создание необходимых условий для поступательного развития общества. Общей юридической целью правового регулирования является создание в обществе стабильного правопорядка, а также системы органов, способных этот правопорядок поддерживать и защищать.

В настоящее время сложилось вполне устойчивое мнение, что правовое регулирование как разновидность специально-юридического действия права охватывает лишь властное юридическое воздействие (а не информативное и ценностно-мотивационное и т.п.), касается непосредственно внешнего поведения (действия или бездействия) участников упорядочиваемых общественных отношений. В нем участвуют сами правовые нормы и/или индивидуальные правовые акты компетентных органов и должностных лиц, необходимые при упорядочении определенной группы общественных отношений для надлежащей реализации некоторых правовых норм (или их структурных элементов). Попытки по-прежнему включать в содержание правового регулирования деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования, для согласования своего поведения с правом, т.е. саморегуляцию (Гойман В.И.) при всей привлекательности в свете общедозволительного принципа организации правовой жизни цивилизованного строя не могут не привести к смешению понятий «правореализация» (оно становится излишним) и «правовое регулирование» или понятий «правовое регулирование» и «собственно юридическое действие права» (они становятся неразличимыми). Причем в большей степени негативные последствия такого широкого подхода скажутся на понимании самой категории «правовое регулирование»:

1. нивелируется управленческая природа правового регулирования (при саморегуляции объект и субъект регулирования совпадают);

2. осложняется проблема предмета и метода правового регулирования, ибо она почти беспредельно расширяется за счет предмета и форм любого индивидуально-правового решения и правомерного поведения;

3. становится практически невозможным определить пределы правового регулирования, отграничить «урегулированное» от «неурегулированного», так как постоянному воздействию всей системы юридических средств подвергается не только те общественные отношения, которые прямо регламентированы нормами позитивного права, но и многие другие.

Категория «правовое регулирование» обретает свое специфическое, самостоятельное значение и в то же время «встраивается» в смысловое поле действия права лишь при условии более строгого ее понимания как разновидности социального регулирования. Термин «регулирование» (лат. regylo – правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо. Поэтому можно охарактеризовать правовое регулирование как специальную юридическую деятельность наделенных государственно-властными полномочиями субъектов по целенаправленному государственно-властному упорядочению (организации) общественных отношений путем установления правовых норм и принятия в необходимых случаях индивидуально-регламентирующих решений в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках таких отношений.

Причем следовало бы считать правовым регулированием не любую властную деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц, а лишь ту, которая имеет непосредственной целью направить в четко определенное русло поведение участников упорядочиваемых общественных отношений при помощи нормативно-правовых или индивидуально-правовых велений. Систематизация нормативных правовых актов, толкование содержащихся в них норм, координация деятельности правотворческих правоприменительных и иных органов, организация исполнения принятых решений индивидуального характера, контрольная деятельность, профилактическая работа правоохранительных органов, изучение, обобщение, объективизация и внедрение в практику положительного опыта и др. – составляют скорее иные разновидности юридической деятельности, призванные «обслуживать» правовое регулирование.

Из изложенного выше следует, что под понятие правового регулирования не подпадают ни само правомерное поведение участников упорядочиваемых общественных отношений (саморегуляция), ни идеологическое воздействие юридическими средствами на сознание членов общества, ни некоторые разновидности властной юридической деятельности компетентных органов и должностных лиц.

Назначение правового регулирования, прежде всего, функциональное, управленческое. В российском обществе, где в современных условиях государственная власть осуществляется, в первую очередь, правовым образом, где законность является принципом деятельности в сфере подвергаемых государственному воздействию общественных отношений, управление выражается в целенаправленном властном воздействии на поведение людей (их общностей и образований) при помощи общих и индивидуальных правовых актов ради необходимого упорядочивания социальных процессов с учетом объективных и субъективных факторов. Происходит непрерывное двустороннее взаимодействие двух – управляющей (регулирующей) и управляемой (регулируемой) – подсистем, одна из которых выполняет роль субъекта властного воздействия, другая выступает как социальный объект такого воздействия.

Правовое регулирование общественных отношений происходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее цели, задачи, принципы, варианты поведения возможных или конкретно поименованных участников этих отношений.

Правовое регулирование в обществе принизывает две области правовой действительности – полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно оно имеет две разновидности – общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.

Общее правовое регулирование заключается в упорядочении общественных отношений путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным, его осуществляют правотворческие органы, каждый из которых принимает нормативно-правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие. Общее правовое регулирование, по существу, означает правотворческую деятельность. В целом правовое регулирование далеко не всегда исчерпывается правотворческой деятельностью. Кроме этого, оно может протекать двояким образом в зависимости от того, нуждаются или не нуждаются в индивидуальной регламентации упорядочиваемые при помощи права общественные отношения.

Когда речь идет об общественных отношениях, которые по своим свойствам не требуют индивидуальной регламентации, регулятивные цели вполне достижимы установлением, изменением, дополнением или отменой правовых норм и введением их в действие. Это объясняется тем, что все возможные и фактические участники таких отношений находятся в одинаковом юридическом положении независимо от их персональных качеств и от тех или иных жизненных ситуаций, и соответственно для них устанавливаются единые общие масштабы поведения, не подлежащих индивидуализации.

В других случаях общее правовое регулирование органически продолжается в казуальной форме в целях организации реализации правовой нормы в данном конкретном случае с учетом тех или иных обстоятельств, обозначенных в ней. Поэтому этот вид правового регулирования иногда именуется «индивидуальным поднормативным регулированием» (С.С. Алексеев).

Индивидуально-правовое регулирование представляет собой властную деятельность компетентного субъекта, заключающуюся в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих правовых норм путем конкретизации правила поведения их персональных участников с учетом установленных в ходе этой деятельности фактических данных. При этом решается, таким образом, юридическое дело (вопрос) применительно всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуально-правовое решение, имеющее обязательное значение.

Индивидуально-правовое регулирование не исчерпывается правоприменением, оно шире и богаче его, хотя в юридической литературе иногда между ними ставится знак равенства. Всякое правоприменение есть индивидуально-правовое регулирование, однако не всегда бывает наоборот. Если правоприменение целиком относится к сфере реализации права, то индивидуально-правовое регулирование возможно также в области правотворчества. Это наблюдается в случаях, когда один компетентный орган возлагает на другой обязанность разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Это – индивидуальное предписание, возлагающее определенную обязанность на вполне конкретный орган по осуществлению соответствующей работы.

Как общее, так и индивидуально-правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих норм, связаны с определением общим или индивидуальных масштабов поведения.

В этой «нормативности» есть свои акценты. В ходе общего правового регулирования создаются и вводятся в действие в основном нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, без такой правотворческой деятельности правовое регулирование немыслимо вообще. Что касается индивидуального правового регулирования, то оно предпринимается только в определенных случаях, когда в рамках упорядочиваемого отношения требуется персонифицированное решение компетентного органа или лица на основе существующей нормы и в полном соответствии с ней. В подобных случаях второй вид правового регулирования становится логическим продолжением первого, он необходим для конкретизации тех или иных требований правовой нормы применительно к данному лицу (вопросу, делу) путем подготовки и принятия правового акта индивидуального значения. Поэтому этот вид правового регулирования иногда именуется «индивидуальным поднормативным регулированием» (С.С. Алексеев).

Возможны и другие классификации правового регулирования в современном обществе. В литературе нередко различаются, например, регулирование законодательное (в том числе – конституционное) и регулирование при помощи подзаконных актов, регулирование первичное и вторичное, коллегиальное и единоличное и т.д. Подобные группировки тоже не лишены определенной познавательной и практической ценности, так как они содействуют и детальному анализу тех или иных особенностей той многогранной юридической деятельности, каковой является правовое регулирование.

Все виды правового регулирования, независимо от оснований их выделения, органически сочетают властное начало с воспитанием участников упорядочиваемых общественных отношений, с повышением их активности и т.д., то есть с другими направлениями действия права. В целом правовое регулирование во всех своих многообразных проявлениях сориентировано не столько на негативные требования об ограничении чего-либо из того, что хотят участники этих отношений, сколько на решение позитивной задачи формирования их правомерных установок, интересов и потребностей, выработки способности самостоятельно принимать правильные решения, повышения ответственности за принимаемые юридические решения.

13.3 Реализация норм права, ее сущность, содержание и формы

В отечественной юридической литературе еще не утвердилось единообразное и развернутое понимание правореализации. Однако не вызывает сомнения, что реализация права есть часть, более высокая ступень его действия. В механизме действия права так или иначе присутствует широкий спектр нормативных и ненормативных явлений, начиная с самой управляющей подсистемы и кончая результативными действиями правомерного и активного характера. Некоторые из таких явлений находятся за пределами непосредственного содержания правореализации. Вполне возможны случаи, когда правовая норма действует, оказывает какое-то влияние на сознание граждан, однако по каким-либо причинам фактически не реализуется.

Многими авторами реализация права трактуется как воплощение его предписаний непосредственно в правомерном поведении[314]. При этом порою подчеркивается, что речь идет именно о конкретных правомерных действиях, а не об общественных отношениях, поскольку моменты окончания правореализации и правового регулирования не совпадают и правомерные действия сами выступают “как средство, точнее одно из средств регулирования общественных отношений”[315].

Конечно, роль правомерного поведения в правореализации велика. Но нельзя не учитывать, что категория “общественные отношения” значительно богаче, нежели категория “правомерного поведения”. Общественные отношения, являясь объектом правового регулирования, выступают затем в ходе реализации права в качестве формы и содержания осуществляемой деятельности, причем как в идеальном, образном, так и в реальном, фактическом виде. Они возникают и существуют “идеально”, пока складываются и функционируют в образе той модели, которая намечена в соответствующей правовой норме, и наполняются живым содержанием, когда данная модель находит конкретное жизненное воплощение в реальном поведении участников этих отношений. Объяснение же правореализации только через непосредственно правомерное поведение ведет по существу к тому, что за ее пределами остаются и идеальные формы бытия регулируемых правом общественных отношений, и все те виды фактического волеизъявления их участников, которые не подпадают под понятие правомерного поведения.

Вряд ли надо доказывать, что правореализация органически включает в себя субъективные права, юридические свободы, юридические обязанности или полномочия, которыми наделяются участники регулируемых общественных отношений. Давно замечено, что способом бытия государственной воли в праве являются не только формы ее выражения – нормативные акты, но и права, обязанности участников регулируемых отношений[316]. При “соприкосновении” реализуемой правовой нормы с определенными жизненными ситуациями необходимо образуются указанные правовые явления, составляющие юридическую форму (точнее – идеальную, образную фазу) возникающего при этом общественного отношения, и как раз здесь берет свое начало реализация нормы права. Правомерное же поведение имеет место позднее, в рамках возникшего общественного отношения, в результате сообразования его участниками собственного волеизъявления с уже имеющимися у них правами, свободами, обязанностями и полномочиями. Поэтому следует признать более конструктивной позицию, сторонники которой существо правореализации усматривают в воплощении в общественных отношениях того, что провозглашается государственной властью в качестве правовых норм.

В волевом плане при реализации права в регулируемых общественных отношениях воплощаются:

1) государственная воля, выраженная в соответствующих правовых нормах и 2) соотнесенная с ней индивидуальная воля непосредственных участников этих отношений.

Государственная воля находит свое воплощение в тех юридических формах, в которых складываются регулируемые отношения, индивидуальная – в конкретных действиях субъектов правореализации. Согласованность индивидуальной воли с государственной, их общая направленность способствует единству юридического и фактического содержаний этих общественных отношений, обеспечению претворения намеченного законодателем в повседневную жизнь на всех ступенях происходящих при этом процессов.

Итак, реализация права по своей сущности есть воплощение в регулируемых им общественных отношениях возведенной в закон государственной воли, а также чаще всего и соотнесенной с ней индивидуальной воли непосредственных участников этих отношений.

Характеристика реализации права будет недостаточной, если ограничиться выявлением ее сущности. Установление сущности правореализации вскрывает то главное, чем этот процесс фактически является; исследование ее содержания предполагает рассмотрение системы важнейших ее составных элементов, теснейшим образом взаимосвязанных друг с другом. В содержательном плане под реализацией правовых норм надо понимать воплощение в регулируемых ими общественных отношениях всего того, что в этих нормах заложено. Под этим углом зрения реализация права предстает перед исследователем как определенная система взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных участков воплощения в общественных отношениях возведенной в закон воли правящих кругов, заключенной в каждом структурном элементе реализуемой правовой нормы. Речь идет о воплощении в общественных отношениях как самих общих масштабов поведения, предусмотренных в диспозициях норм права, так и их велений относительно цели, субъективного состава, требуемых жизненных ситуаций и средств государственного обеспечения, если в этом есть необходимость. Общие правила, трансформируясь в субъективное право, юридическую свободу, юридическую обязанность или в полномочия, вместе с велениями по поводу цели, субъектного состава и требуемых жизненных ситуаций воплощаются в общественных отношениях, регулируемых диспозициями правовых норм, а веления относительно средств государственного обеспечения, превращаясь в меры юридических ответственности, восстановления, ничтожности, превенции или поощрения – в общественных отношениях, упорядочиваемых их санкциями. И те, и другие отношения наполняются живым содержанием, когда их участники, сообразуя свое фактическое волеизъявление с имеющимися правами, свободами, обязанностями и т. д., совершают правомерное или даже специально поощряемое поведение[317].

В зависимости от характера осуществляемого правомерного поведения выделяют следующие формы реализации права:

· соблюдение как воздержание от совершения запрещенных правом действий, когда необходимо лишь сообразовывать свои поступки с требованиями запрещающих норм права;

· использование как активное осуществление правомочия; в этом случае необходимо по своему желанию осуществить субъективные права собственными действиями;

· исполнение как активное претворение в жизнь возложенных на кого-либо обязанностей, прямо предусмотренных нормой права; в этом случае обязанность считается исполненной, если она выполнена вовремя, в надлежащем месте и надлежащим образом.

Соблюдение запретов, исполнение юридических обязанностей, использование субъективных прав представляют собой варианты сообразования своего собственного поведения непосредственно с требованиями правовых норм, т. е. реализацию в форме саморегуляции. В юридической литературе она получила наименование «непосредственной реализации права».[318]

Однако в ряде случаев правореализация не может начаться или быть доведена до конца без вмешательства государственного органа, без индивидуально-правового регулирования. Подобный вариант «опосредствованной» реализации сопряжен с правоприменением, заслуживающим отдельного рассмотрения.

В связи с разграничением двух видов реализации права – непосредственной и опосредованной уместно затронуть проблему прямого действия Конституции РФ 1993 года. Часто прямое действие конституционно-правовых норм в юридическом литературе отождествляют с их действием, понимаемом в широком смысле. Именно действие Конституции РФ может быть как непосредственным, так и опосредованным (через Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и другие правоприменительные органы), причем в реальном процессе осуществления конституционных положений между этими формами существует тесная взаимосвязь и взаимозависимость. Все случаи реализации конституционно-правовых норм, когда она сопряжена с юридической деятельностью и направляется не только собственно реализуемым положением Конституции, но и опосредована решением какого-либо органа, с точки зрения чистоты терминологии не может рассматриваться как проявление прямого действия Конституции. Используемое словосочетание «прямое применение Конституции» для характеристики деятельности судебных органов также лишено смысловой нагрузки, ибо любая реализация права, сопряженная с правоприменением (т.е. деятельностью судебных органов), получила в общей теории права наименование «опосредованная». Не умаляя значения деятельности органов судебной власти по применению положений Конституции РФ, тем не менее, не считаем возможным с общетеоретической точки зрения рассматривать такую деятельность как форму прямого действия Конституции.

В свою очередь, прямое действие Конституции включает в себя все формы реального влияния входящих в нее положений непосредственно на сознание, психику людей и непосредственно не все общественные отношения. Об этом влиянии в широком смысле речь может идти безотносительно к тому, входят ли данные отношения в настоящий момент в предмет конституционно-правового регулирования. В узком смысле категории «прямое действие Конституции» под ней следует понимать лишь те случаи ее непосредственного влияния и осуществления, которые связаны с конкретной активностью граждан, других адресатов Конституции в политико-правовой и социально-экономической сферах, когда каждый может наиболее выгодно использовать положения Конституции для осуществления своих законных интересов. Частная жизнь, альтернативная гражданская служба, свобода передвижения, выбор места жительства, достоинство личности, равенство перед законом и судом и многие другие жизнеобеспечивающие блага – все это предмет непосредственного действия Конституции. Однако и в области государственного устройства, состава федерации, компетенции государственных органов, организации и деятельности Конституционного Суда, в области использования права законодательной инициативы, а также по вопросам деятельности иных государственно-правовых институтов существует специальное конституционное требование прямого действия.

Интересно, что если считать, что прямое действие конституции означает ее способность непосредственно, реально регулировать общественные отношения, то некоторые другие нормативные акты обладают этим же качеством. Часть первая статьи 76 Конституции РФ устанавливает, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие не всей территории Российской Федерации». Причем это свойство (прямое действие) выражено у иных, не конституционных норм более ярко, поскольку их реализация чаще происходит на уровне саморегуляции, в форме использования субъективных прав, исполнения юридических обязанностей, соблюдения запретов, т.е. в виде непосредственной реализации.

Однако именно конституционная новелла о том, что Конституция РФ имеет прямое действие (статья 15), создает впервые в истории российского конституционализма ситуацию, когда воплощение в жизнь конституционно-правовых норм не должно всецело зависеть от законодательной, исполнительной или судебной власти. Именно в таком качестве Конституция превращается в мощный практический инструмент непосредственного воздействия на конкретные общественные отношения, поведение людей, деятельность их разнообразных объединений.