Великобритания

Наиболее крупные и глубокие последствия для интегрированной Европы имело, бесспорно, присоединение Великобритании.

История ее отношений с Европейским сообществом была сложной, противоречивой и временами мучительной. Не случайно в своей знаменитой цюрихской речи У. Черчилль, предлагая создать «Соединенные Штаты Европы», видел Великобританию вместе с Соединенными Штатами Америки и Россией в качестве «друга», но не участника нового образования. На протяжении первых 15 послевоенных лет Великобритания всячески противилась вступлению в ЕС, но в конечном счете оказалась вынужденной просить о приеме. Это противоречие объяснялось особенностями эволюции Великобритании на протяжений предшествующего столетия и ее положением в мире в момент окончания Второй мировой войны.

Политическое и экономическое могущество Великобритании достигло своего апогея во второй половине XIX века. После этого начался длительный и внешне малозаметный процесс «увядания». Английская промышленность стала испытывать все возрастающую конкуренцию со стороны Германии и США. Уже к началу Первой мировой войны Великобритания утратила свое лидирующее положение в мировой экономике. Она оставалась самой крупной колониальной державой мира, но внутри ее владений созревали ростки самостоятельности. Военная мощь Великобритании, в том числе морская, перестала быть абсолютной.

Вторая мировая война оказала на Великобританию сильное воздействие, но его характер был совершенно противоположен тому эффекту, который война произвела на Францию и Германию. Обе эти страны оказались побежденными и оккупированными противником: одна – в начале, другая – в конце войны. Великобритания, напротив, была бесспорным победителем, который, вместе с США и Советским Союзом, спас Европу от фашизма. Франция и особенно Германия непосредственно подверглись разрушениям и ужасам войны. Великобритания, как обычно, была надежно защищена Ла-Маншем и пострадала лишь от налетов немецкой авиации на начальном этапе военных действий. Назревавший крах Британской империи был скрыт во время войны активным сотрудничеством доминионов и колоний с метрополией. Великобритания была одним из наиболее влиятельных участников антигитлеровской коалиции.

Поэтому если народы Франции и Германии вышли из войны с твердым убеждением пагубности национализма и готовностью поступиться частью своего суверенитета ради сохранения мира, то народы Великобритании, напротив, с гордостью относились к своему победоносному государству и стремились к его всемерному укреплению. Правящие круги Великобритании старались сохранить то исключительное положение, которое страна заняла в ходе борьбы с гитлеризмом. Они по-прежнему видели свою страну как мировую державу, несущую глобальную ответственность и по праву занимающую место постоянного члена Совета Безопасности ООН.

Главным направлением внешнеполитических усилий Лондона было сохранение и развитие особых отношений с Соединенными Штатами на базе совместной борьбы против мирового коммунизма. Вторым, и не менее важным, направлением было сохранение Британского содружества наций. Европейские дела, при всей их важности, были для Великобритании лишь частью, и на первых порах не самой значительной частью, ее внешней политики.

В результате опыта Второй мировой войны Великобритания отошла от своей традиционной политики сохранения «равновесия держав» на Европейском континенте и активно поддержала создание общеевропейских организаций нового типа, таких как Организация европейского экономического сотрудничества, Совет Европы, Западноевропейский союз и НАТО. Обязательным условием европейского сотрудничества, по мнению Великобритании, было сохранение безраздельного национального суверенитета и межправительственный подход.

Естественно, что интеграционный эксперимент, начатый шестью западноевропейскими странами, шел вразрез с этой философией. То, что хотела и могла предложить Великобритания странам Западной Европы в экономической области, ограничивалось созданием зоны свободной торговли. Понимая потенциальную опасность ЕЭС для своих торговых интересов, Великобритания сделала все возможное для предотвращения его создания или в крайнем случае кардинального изменения его характера. В этих целях в 1957-1958 гг. правительство Великобритании попыталось добиться создания зоны свободной торговли между всеми государствами – членами Организации европейского экономического сотрудничества, включая и «шестерку». Эта попытка закончилась неудачей. Тогда правительство Великобритании провело переговоры с государствами, не вошедшими в ЕЭС, результатом которых было подписание в январе 1960 г. Стокгольмской конвенции о создании Европейской ассоциации свободной торговли.

Именно в это время, на рубеже 50-х и 60-х годов, правящие круги Великобритании начали осознавать, что взятая ими на себя роль глобальной державы не соответствует реальному экономическому и военному потенциалу страны. Премьер-министр Великобритании Гарольд Макмиллан выступил со своей исторической речью о «ветрах перемен». Резко ускорился процесс деколонизации, причем стало очевидно, что дальнейшая ориентация внешней торговли Великобритании на страны Содружества не имеет перспективы. Британская промышленность стала остро ощущать свою зависимость от континентальной Европы. Успехи вновь созданного Сообщества усиливали ощущение, что Великобритания может «опоздать на поезд». Поэтому 31 июля 1961 г., всего через полтора года после создания ЕАСТ, Г. Макмиллан заявил о намерении Великобритании подать заявление о вступлении в ЕС на определенных, устраивающих Великобританию условиях.

10 августа того же года заявление было направлено в Брюссель. Правительство Великобритании заявило о том, что оно поддерживает цели Римского договора, но категорически не одобряет любые шаги, выходящие за его рамки и направленные на создание федерации. Стороны приступили к переговорам, которые были прерваны в связи с категорическим отказом де Голля допустить Великобританию в ЕС. 11 мая 1967 г. Великобритания вновь постучалась в двери сообществ, и вновь рассмотрение ее заявления было сорвано отказом де Голля.

Положение радикально изменилось лишь после того, как во Франции и Германии были образованы новые правительства. На встрече в верхах в Гааге в декабре 1969 г. было наконец решено возобновить переговоры о присоединении Великобритании, Ирландии и Дании при условии принятия ими основополагающих договоров, конечных целей интеграции и acquis communautaire. Правительство Великобритании заявило о своем согласии. В ходе переговоров об условиях присоединения были достигнуты договоренности по непростым вопросам сохранения особых отношений Великобритании со странами Содружества, ее участия в общей сельскохозяйственной политике и продолжительности переходного периода. Договор о присоединении был наконец подписан и вступил в силу 1 января 1973 г.

Присоединение не вызвало особого энтузиазма в стране: и лейбористские, и консервативные лидеры объясняли общественности, что этот шаг носит вынужденный характер: если бы Великобритания не вступила в ЕС, она утратила бы свое влияние в Европе. Британские руководители по-прежнему подчеркивали, что помимо участия в интеграции страна имеет и другие, не менее важные задачи глобального характера. Не удивительно, что с самого начала своего пребывания в ЕС Великобритания выступала в роли «партнера поневоле». За четверть века она не выдвинула ни одной крупной инициативы, которая стала бы вехой в развитии интеграции. Наоборот, всякий раз, когда с такими инициативами выступали ее партнеры, Великобритания ставила палки в колеса. Правда, конец этих историй всегда был один и тот же: после некоторых проволочек Великобритании неизменно приходилось принимать то, о чем ранее договаривались другие государства – члены ЕС.

Не успел договор о присоединении Великобритании к ЕС вступить в силу, как новое лейбористское правительство потребовало его пересмотра. В частности, лейбористы добивались изменения условий участия Великобритании в общей сельскохозяйственной политике и в финансировании Сообщества. Они выражали сомнение в целесообразности валютной интеграции и создания Европейского Союза и требовали сохранения преференций в торговле со странами Содружества, в частности с Новой Зеландией.

Сообщество было вынуждено начать переговоры о частичном пересмотре договора о присоединении Великобритании, однако в конечном счете дело ограничилось мелкими уступками. Это вызвало острые дебаты внутри правящей лейбористской партии и в парламенте. Руководство лейбористской партии утверждало, что ему удалось достичь максимальных результатов во время переговоров. Оно подчеркивало, что время абсолютного национального суверенитета прошло, а в наиболее важных вопросах интересы страны защищены правом вето. Противники правительства Гарольда Вильсона утверждали, что надежды на ускорение экономического роста в результате присоединения к ЕС не оправдались. По их мнению, открытие нефтяных месторождений в Северном море и превращение Великобритании в экспортера нефти позволяло успешно развиваться в одиночку. В конце концов лейбористское руководство решило вынести этот вопрос на референдум.

Результаты референдума были неожиданными: во-первых, потому, что в нем участвовало 64% избирателей, и, во-вторых, потому, что 67,2% участвовавших в голосовании однозначно высказались за участие Великобритании в Европейском сообществе. Однако, несмотря на ясно выраженную волю населения, дебаты о целесообразности участия в интеграции продолжались (и продолжаются до настоящего времени).

Консерваторы во главе с Маргарет Тэтчер, пришедшие к власти в 1979 г., исходили из того, что вопрос об участии или неучастии Великобритании в ЕС закрыт. Однако они не жалели времени и усилий, резко критикуя Сообщество и требуя его трансформации в сторону большей экономической свободы, меньшей бюрократизации и усиления роли национальных государств.

Исходя из философии экономического либерализма, правительство М. Тэтчер поддержало планы завершения строительства Единого внутреннего рынка, однако эта поддержка ограничивалась лишь мерами «негативной интеграции». Что касается «позитивной интеграции», то позиция Лондона, как правило, была крайне сдержанной. Великобритания возражала против любых изменений, которые могли усилить роль институтов сообществ и нарушить существовавшее в то время институциональное равновесие. В 1979-1984 гг. деятельность сообществ была осложнена длительной тяжбой с Лондоном по поводу размеров взноса Великобритании в бюджет ЕС. За этим конфликтом стояли принципиальные расхождения между Великобританией, стремившейся заморозить расширение сферы компетенции Сообщества, и ее партнерами, пришедшими к выводу о необходимости активизации политики ЕС и соответствующего увеличения собственных средств сообществ.

Принципиальная платформа британских консерваторов в отношении европейской интеграции была предельно ясно выражена М. Тэтчер в ее речи в Колледже Европы в Брюгге (Бельгия) в сентябре 1988 г. Британский премьер изложила пять «руководящих принципов будущей Европы»:

· Главное – это добровольное и активное сотрудничество независимых суверенных государств. Подавить нации и сосредоточить власть в центре европейского конгломерата невозможно. Европа действительно должна говорить одним голосом по многим вопросам, но для этого вовсе не нужно сосредоточивать власть в Брюсселе или поручать принятие решений бюрократии, которую никто не выбирал. Залогом успеха Европы, как и Великобритании, является рассредоточение власти.

· Вопросы политики ЕС должны находить практическое решение. Между тем общая сельскохозяйственная политика остается совершенно неэффективной и чрезмерно дорогостоящей.

· Римский договор был хартией экономической свободы. Поэтому политика ЕС должна поощрять свободное предпринимательство. Целями ЕС должны быть дерегуляция, свободные рынки, свобода выбора и сокращение государственного вмешательства. Вместо того чтобы обсуждать, нужно ли создавать Европейский центральный банк, надо сосредоточить усилия на практических вопросах обеспечения свободы движения товаров и услуг.

· Европа не должна быть «протекционистской».

· Европа должна сохранять надежную обороноспособность, которая обеспечивается НАТО.

Принципиальные различия позиций Великобритании и ее партнеров по ЕС закономерно привели к острым разногласиям в 1990-1991 гг. при подготовке Маастрихтского договора.

В конце концов Лондон снял свои возражения против создания Европейского Союза и согласился с его трехсекционной «архитектурой». Он приветствовал введение в текст основополагающих договоров принципа субсидиарности, рассматривая его исключительно как ограничение власти интеграционных институтов. В то же время британские консерваторы категорически возражали против любого упоминания в Договоре о европейской федерации как конечной цели интеграции. То, что в конечном счете федерация действительно не была упомянута, афишировалось Лондоном как крупный успех британской дипломатии. Однако во всех других вопросах англичанам пришлось пойти на уступки.

При обсуждении перспективы создания Экономического и валютного союза британское правительство первоначально пыталось убедить своих партнеров придерживаться принципа постепенности и создания не единой, а параллельной валюты, «твердого экю». Эта идея была решительно отклонена другими государствами. Британское правительство не решилось применить право вето, понимая, что в этом случае ее партнеры пойдут к Экономическому и валютному союзу без Великобритании, которая утратит какой бы то ни было контроль над валютной интеграцией. Поэтому, поставив свою подпись под Маастрихтским договором, оно настояло на принятии протокола, который разрешал Великобритании не участвовать в третьей стадии формирования ЭВС, если британское правительство и парламент не примут специального решения на этот счет.

Еще более острая ситуация возникла в сфере социальной политики. Британские консерваторы категорически отвергли Социальную хартию 1989 г. и воспротивились включению ее положений в основополагающие договоры. В течение нескольких лет, вплоть до вступления в силу Амстердамского договора, Хартия оставалась документом 11 государств – членов ЕС.

Ратификация Маастрихского договора в британском парламенте сопровождалась острой политической борьбой: в ходе обсуждения было выдвинуто 600 поправок к предложенному правительством законопроекту. И хотя договор был в конце концов ратифицирован, борьба продолжалась, в первую очередь внутри правящей консервативной партии. Сопротивление созданию ЭВС особенно обострилось после «черной среды» 1992 г., когда британский фунт стал жертвой масштабных валютных спекуляций и вышел из Механизма обменных курсов. В декабре 1994 г. среди консерваторов произошел раскол по вопросам европейской политики. Фракционеры обвиняли премьер-министра Джона Мейджора в том, что он пошел на недопустимые уступки брюссельской бюрократии. Это заставило британское правительство с еще большей осторожностью подходить к предложениям, направленным на развитие интеграции.

Жестоким ударом для Великобритании было опубликованное 26 марта 1996 г. заключение специалистов об опасности «коровьего бешенства» для здоровья людей, за которым последовал наложенный Европейской комиссией запрет на импорт британской говядины. Первой реакцией Лондона был полный отказ от сотрудничества с Европейским Союзом. На состоявшемся в июне того же года заседании Европейского совета во Флоренции был найден взаимоприемлемый компромисс. Европейская комиссия согласилась в принципе принять план постепенного снятия запрета. Однако не было установлено никаких дат, а Великобритания должна была принять более жесткие меры по уничтожению зараженного скота, чем она первоначально планировала. Этот эпизод еще раз продемонстрировал, насколько велика зависимость Великобритании от континентальной Европы и Европейского Союза.

В мае 1997 г. к власти в Великобритании пришло лейбористское правительство во главе с Тони Блэром. По своей сущности его политический курс в отношении ЕС не отличался от курса консерваторов. Новое британское правительство по-прежнему подчеркивало ключевую роль государств-наций в современной Европе и категорически отметало федералистские идеалы интеграции. Во всех сферах политики ЕС оно ставило во главу угла принцип субсидиарности и поддерживало принцип четкого разграничения трех опор Европейского Союза. Признавая необходимость большей гибкости в рамках ЕС, оно выступало за сохранение принципа единогласия при утверждении совместных акций в рамках продвинутого сотрудничества.

Лейбористское правительство уделяло пристальное внимание второй опоре. Оно подчеркивало ключевую роль НАТО в обеспечении обороны Западной Европы. По мнению Лондона, европейцам следовало взять на себя большее бремя ответственности в этой сфере. Их действия не должны никоим образом ослаблять НАТО. Поэтому создание чисто европейских оборонных структур является нецелесообразным. Как представлялось британскому правительству, оптимальным было бы сохранение и укрепление Западноевропейского союза, который играет двоякую роль: с одной стороны, является «европейским устоем» НАТО, а с другой – служит оборонным компонентом ЕС. Коллективная оборона должна оставаться сферой исключительной ответственности НАТО, а ЗЕС должен наращивать свой оперативный потенциал в решении петерсбергских задач.

Однако были и некоторые важные отличия. Прежде всего лейбористы попытались восстановить доверие партнеров к своей стране, убедить их в преданности Великобритании идеалу интеграции. Лейбористское правительство демонстративно пересмотрело отношение прежнего правительства к Социальной хартии. По его инициативе положения Хартии были включены в текст Амстердамского договора. Правительство Т. Блэра поддержало и включение в Договор главы о занятости. Правда, по настоянию Лондона эти вопросы остались сферой применения принципа единогласия.

Вскоре после прихода к власти Т. Блэр стал заметно смещать акценты в отношении Великобритании к ОВПБ и подчеркивать целесообразность коллективных действий в этой области в свете фиаско, которое потерпел ЕС в Косово. Эта более конструктивная позиция позволила Лондону оказать определенное воздействие на последующую эволюцию второй опоры. В частности, формирование статуса Высшего представителя ЕС по ОВПБ шло под его заметным влиянием.

Крупной вехой в развитии европейской политики Великобритании стало ее председательство в ЕС в январе–июне 1998 г. Т. Блэр поставил своей задачей продемонстрировать, что Великобритания является сильным партнером в развитии европейской интеграции, и проявить в рамках ЕС инициативу, которую никогда не удавалось проявить предыдущим правительствам. Его усилия были сосредоточены на разработке новой экономической стратегии ЕС, скорейшем создании Европола, учреждении Европейского центрального банка и выборах его президента, начале переговоров со странами-кандидатами. В целом британское председательство было успешным. Оно помогло снять наслоения, накопившиеся в отношениях между Великобританией и ее партнерами за долгие годы правления М. Тэтчер и ее преемника.

Хотя лейбористское правительство подтвердило принятое консерваторами решение временно воздержаться от участия в Экономическом и валютном союзе, и в этой области произошли заметные изменения. 27 октября 1997 г. министр финансов Г. Браун заявил, что его правительство считает благотворным для Европы и Великобритании успех единой валюты в рамках Единого внутреннего рынка. Однако, прежде чем присоединяться к ЭВС, оно намерено убедиться в том, что этот эксперимент действительно успешен и соответствует национальным интересам. Г. Браун сформулировал пять критериев, по которым Лондон собирался оценивать эффективность валютной интеграции. Он заявил, что в связи с важностью проблемы окончательное решение будет приниматься народами Великобритании в ходе референдума.

Неблагоприятная динамика обменного курса евро усилила скептическое отношение британской общественности к новой валюте. Вместе с тем правительство и деловые круги реалистически оценили большие успехи Экономического и валютного союза внутри зоны евро и стали постепенно склоняться к идее присоединения страны к ЭВС. Т. Блэр и его министры неоднократно заявляли, что присоединение Великобритании является лишь вопросом времени. По-видимому, референдум по этому вопросу станет еще одной лакмусовой бумажкой «европейского призвания» Великобритании.