Европейский социальный фонд

Секция поддержки Европейского фонда поддержки и гарантий сельского хозяйства.

Финансовый инструмент ориентации рыбной промышленности.

Кроме того, по решению Маастрихтского саммита 1991 г. был создан Фонд сплочения, также входящий в систему структурных фондов. Получателями средств из этого фонда являются четыре государства – Испания, Португалия, Греция и Ирландия, в которых ВВП на душу населения в то время не превышал 90% среднего уровня ЕС.

В 2001 г. Сообщество и государства-члены приступили к практической реализации программы усиления экономического и социального сплочения, рассчитанной на 2000-2006 гг. В рамках Фонда сплочения было израсходовано 3 125 млн. евро: Испания получила 57%, Греция – 22, Португалия – 17 и Ирландия – 4% ассигнованных средств.

Резюме

Единый внутренний рынок и Экономический и валютный союз являются объективно существующими структурными элементами западноевропейской интеграции. Это своего рода несущая конструкция, на базе которой строится политика сообществ, составляющая первую опору Европейского Союза.

Конкретные направления политики Сообщества делятся на две группы: 1) структурные направления, которые обеспечивают нормальное функционирование ЕВР и ЭВС, и 2) вспомогательные направления, дополняющие действие ЕВР и ЭВС.

К первой группе относятся: общая торговая политика, общая сельскохозяйственная политика, политика в области конкуренции, транспортная политика, социальная политика, общая экономическая политика, общая денежно-кредитная и валютная политика. В большинстве этих областей полномочия интеграционных институтов являются преобладающими по сравнению с полномочиями национальных государств.

Вторая группа включает широкий круг самых различных областей: политику в отношении предприятий, научно-техническую политику, политику в области энергетики, политику в области образования и культуры, политику в области охраны окружающей среды, политику в области здравоохранения и защиты прав потребителей, региональную политику и политику сплочения. Как правило, компетенция Сообщества в этих областях ограничена и главную роль играют государства-члены. Тем не менее в своей деятельности они руководствуются общими целями Европейского сообщества и Европейского Союза, установленными в основополагающих договорах.

Глава 8. ПОЛИТИКА (ВТОРАЯ И ТРЕТЬЯ ОПОРЫ)

Суверенитет составляет сущность национального государства. Источником суверенитета является воля граждан, которые в рамках демократической системы определяют конституционную организацию своей страны и формируют органы власти. Высшей задачей государства является осуществление общественного, национального интереса как внутри страны, так и в отношениях с другими государствами. Именно в сфере внешней политики, безопасности и обороны национальное государство самоидентифицируется, противопоставляя себя «другим» – как друзьям, так и врагам. Внешнеполитические успехи (и особенно внешние угрозы) служат важным орудием политического сплочения нации.

Отсюда следует, что отказ от суверенитета, даже частичный, не является естественным для национального государства. Оно идет на это только под воздействием некоторых обстоятельств, когда передача суверенитета является более эффективным средством реализации национального интереса, чем чисто национальная суверенная политика.

Экономика была одной из сфер, где такие обстоятельства проявили себя в полную силу и заставили шесть западноевропейских государств стать на путь наднациональной интеграции. По иному пути пошло их сотрудничество в другой сфере, также имевшей жизненно важное значение, – обеспечении коллективной безопасности. Оно осуществлялось в традиционных формах создания военно-политических блоков без передачи им национального суверенитета.

Еще в 1947 г. Великобритания и Франция подписали Дюнкеркский договор о взаимопомощи, направленный против того, что казалось в то время самой реальной угрозой, – возобновления германской агрессии. Вскоре Лондон предложил и другим западноевропейским государствам присоединиться к этому договору. Положительно откликнулись на это предложение лишь страны Бенилюкса. 17 марта 1948 г. в Брюсселе был подписан Договор о создании Западного союза в составе Великобритании, Франции, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. Военный раздел Договора отличался высочайшим уровнем автоматизма обязательств по оказанию взаимопомощи.

Однако обстановка уже начала быстро меняться. Во-первых, стало ясно, что главная угроза безопасности Западной Европы исходит не от поверженной и оккупированной Германии, а от могущественного Советского Союза. Во-вторых, было совершенно очевидно, что Западная Европа не обладает необходимыми средствами для своей обороны и может рассчитывать лишь на ядерные и обычные силы США. В-третьих, в борьбе с советской угрозой следовало рассматривать Германию и Италию в качестве союзников, а не потенциальных врагов. Все это заставило западноевропейские государства радикально пересмотреть архитектуру своей коллективной безопасности.

4 апреля 1949 г. министры иностранных дел США, Канады и десяти европейских государств подписали Североатлантический договор. 24 августа того же года он вступил в силу. Договор был недвусмысленно направлен против Советского Союза и предусматривал прямые, массированные военные обязательства США.

С созданием НАТО Западный союз не был распущен. Более того, он стал удобной рамкой для перевооружения Западной Германии и ее вовлечения в систему коллективной обороны Западной Европы.

В октябре 1954 г. в Париже были подписаны Парижские соглашения. Во-первых, правительства США, Великобритании, Франции и Западной Германии договорились о прекращении режима оккупации. Во-вторых, была достигнута договоренность о преобразовании Западного союза в Западноевропейский союз (ЗЕС) и включении в него Западной Германии и Италии. В-третьих, было принято решение о приеме ФРГ и Италии в НАТО.

В октябре 1954 г. был подписан протокол о выделении вооруженных сил стран-участниц в распоряжение Западноевропейского союза. Таким образом ЗЕС был наделен реальными оперативными возможностями. Однако он никогда не играл сколько-нибудь самостоятельной роли в обеспечении коллективной безопасности и обороны Западной Европы. В соответствии с договором о его создании, вступившим в силу в 1955 г., ЗЕС должен был работать в тесном сотрудничестве с Организацией Североатлантического договора и координировать с ней всю свою деятельность. Верховенство НАТО в этом «тандеме» никогда не подвергалось сомнению.

8.1. ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ (ОВПБ)

Хотя коллективная безопасность Западной Европы всецело базировалась на межправительственном сотрудничестве, мысль о политической интеграции западноевропейских государств и переходе к самостоятельному обеспечению собственной безопасности никогда не покидала западноевропейских политиков. Те из них, кто стоял у истоков экономической интеграции, никогда не считали ее самоцелью. Когда в июне 1955 г., встретившись в Мессине (Италия), министры иностранных дел «шестерки» договорились о создании Европейского экономического сообщества, они сочли необходимым подчеркнуть, что рассматривают его лишь как первый шаг на пути создания единой Европы. В их представлении экономическая интеграция была лишь необходимой предпосылкой и фундаментом политического союза – конечной цели интеграционного строительства.

Однако в реальной действительности экономическая интеграция стала главным и – в течение длительного времени – практически единственным полем интеграционного строительства. Именно здесь Европейское сообщество достигло наиболее впечатляющих успехов, по достоинству оцененных внешним миром. Что же касается политической интеграции, то неоднократно предпринимавшиеся в этом направлении попытки неизменно заканчивались неудачей.

В 1954 г. провалилась попытка создания Европейского политического сообщества, которое должно было служить политическим продолжением Европейского оборонительного сообщества, договор о создании которого также не был ратифицирован.

В 1959 г. по предложению генерала де Голля руководители «шестерки» договорились проводить ежеквартальные встречи на высшем уровне без участия Комиссии для обсуждения внешнеполитических вопросов. Однако вскоре оказалось, что предложение де Голля является частью более широкого замысла – превращения ЕЭС из наднациональной в простую межправительственную организацию. Эта идея нашла воплощение в «плане Фуше», который был представлен партнерам Франции по ЕЭС в ноябре 1961 г. Создалась парадоксальная ситуация, при которой экономическая интеграция вела к сближению государств-членов, а политическая (в варианте, предложенном де Голлем) увековечивала их разобщенность. В свете этого не удивительно, что «план Фуше» был отвергнут партнерами Франции в мае 1962 г.

После ухода де Голля идея политической интеграции вновь всплыла на поверхность. В декларации, принятой на встрече глав государств и правительств «шестерки» в Гааге в декабре 1969 г., говорилось о том, что настало время добиться прогресса в области политического объединения. Однако гора родила мышь.

По поручению руководителей государств-членов группой экспертов, возглавлявшейся директором политического департамента министерства иностранных дел Бельгии Э. Давиньоном, был подготовлен доклад (доклад Давиньона, или Люксембургский доклад). В соответствии с методом «малых шагов» предлагалось начать с сотрудничества в области внешней политики. Это сотрудничество должно было:

· не упоминаться в основополагающих договорах;

· осуществляться вне рамок Сообщества;

· не вести к принятию участвующими в нем правительствами каких-либо обязательств;

· находиться вне системы конституционного равновесия Сообщества, или, иными словами, быть вне сферы контроля Суда и Парламента;

· осуществляться чиновниками государств-членов, а не чиновниками Сообщества, не зависящими от национальных правительств.

Иными словами, по способу своего осуществления внешнеполитическое сотрудничество государств-членов должно было быть антиподом их экономической интеграции. Правда, в дальнейшем должно было происходить его сближение с системой Сообщества.

Главы государств и правительств приняли лишь первую часть предложений Э. Давиньона. Был создан и в ноябре 1970 г. приведен в действие механизм Европейского политического сотрудничества (ЕПС). В его рамках было предусмотрено несколько уровней взаимодействия государств-членов. Министры иностранных дел должны были встречаться раз в год, директора политических департаментов – ежеквартально. Представители Комиссии привлекались лишь в тех случаях, когда в ходе обсуждения затрагивались вопросы ее деятельности. Должны были проводиться встречи с Политическим комитетом Европейского парламента. Предмет сотрудничества сводился к обмену информацией, консультациям и в тех случаях, когда обнаруживалось единое мнение участников по определенному вопросу, – выработке общего подхода.

Естественно, что более чем скромный характер Европейского политического сотрудничества, к тому же выведенного за пределы системы Сообщества, не мог удовлетворить политические силы, выступавшие за реальную политическую интеграцию. Поэтому в повестке дня Сообщества не раз появлялись проекты более решительных шагов в этой области.

В октябре 1972 г. на первой встрече глав государств и правительств расширенного Сообщества было заявлено о решимости руководителей ЕЭС уже к концу 70-х годов превратить весь комплекс отношений между странами «девятки» в Европейский Союз. Одновременно были предприняты конкретные шаги по развитию ЕПС: периодичность встреч министров иностранных дел была увеличена до четырех раз в год, в национальных министерствах были созданы постоянные группы «европейских корреспондентов», связанные между собой системой специальной связи.

В декабре 1974 г. на своей встрече в Париже главы государств и правительств решили, что вновь созданный Европейский совет будет заниматься как вопросами Сообщества, так и вопросами ЕПС.

Разработка концепции Союза была поручена бельгийскому премьер-министру Л. Тиндемансу. В декабре 1975 г. он представил свой доклад, в котором предлагалось объединить ЕЭС и ЕПС, включить в круг ЕПС принятие юридических обязательств и перейти к проведению общей внешней политики. Ее основные ориентиры должны были определяться Европейским советом, а практические меры – осуществляться Советом. Он предлагал также включить в число вопросов общей внешней политики оборону. Эти предложения не были приняты.

На заседании Европейского совета в Лондоне в октябре 1981 г. была одобрена декларация, в которой говорилось, что:

· правительства «девятки» будут консультироваться друг с другом прежде, чем предпринять какие-либо внешнеполитические акции;

· предметом ЕПС будут и политические аспекты безопасности;

· будет осуществлен переход от консультаций к совместным действиям.

Эти положения не имели практических последствий. Вместе с тем и в сфере Сообщества, и в сфере ЕПС сразу же получила активное применение другая новация, введенная Лондонским саммитом: форма так называемой «тройки» – оказание председательствующему государству помощи прошлым и будущим председателями (на уровне министров и должностных лиц более низкого уровня).

Следующая попытка «запуска» полномасштабной политической интеграции была предпринята по инициативе министров иностранных дел Германии и Италии на заседании Европейского совета в Штутгарте в июне 1983 г. В Торжественной декларации о Европейском Союзе главы государств и правительств заявили о своем намерении повысить эффективность Европейского политического сотрудничества путем принятия «совместных позиций» и проведения «совместных акций», а также координации позиций государств-членов по политическим и экономическим аспектам безопасности. Однако и на этот раз дальше деклараций дело не пошло.

В 1984 г. был образован так называемый Комитет по институциональным вопросам во главе с бывшим министром иностранных дел Ирландии Дж. Дуджем. В числе других было представлено и предложение о включении внешнеполитического сотрудничества в круг вопросов, которые регулируются основополагающими договорами.

Эта идея была реализована в Едином европейском акте (ЕЕА), который, кстати, и называется «единым» потому, что относится и к Сообществу, и к Европейскому политическому сотрудничеству. Однако статья 30 ЕЕА, в которой говорилось о задачах ЕПС, не содержала ничего нового: в ней были зафиксированы основные направления практической деятельности государств-членов в области ЕПС. Никаких обязывающих положений в ней не было.

Система Европейского политического сотрудничества просуществовала 23 года – с 1970 по 1993 г. Принципы, которые были сформулированы в докладе Э. Давиньона и стали основой ЕПС, остались нетронутыми. Это был тот максимум, на который государства-члены были готовы пойти в области внешней политики. Почему? Как уже отмечалось, в первые послевоенные годы обнаружились две сферы международной деятельности, где западноевропейские государства не могли обеспечить свое выживание и развитие чисто национальными средствами, – оборона и экономика. В первой сфере были созданы военно-политические блоки (НАТО и ЗЕС), во второй – экономическая интеграционная группировка (ЕЭС). Но между ними оставалась обширная «серая зона» традиционной дипломатии, где главными игроками были национальные государства, а главным методом взаимодействия – межправительственное сотрудничество и соперничество. Чем дальше развивались оборонное сотрудничество в рамках НАТО и экономическая интеграция в рамках Сообщества, тем более ценной для западноевропейских государств становилась сфера самостоятельной дипломатической деятельности. В течение примерно 30 лет объективные обстоятельства были сильнее, чем абстрактные призывы к политической интеграции. Перелом наступил лишь в конце 80-х годов. В его основе лежали следующие причины:

Во-первых, было завершено создание цельной экономической интеграционной системы, главными устоями которой являются Единый внутренний рынок и Экономический и валютный союз. Нормальное функционирование этой системы объективно требует более высокой степени политического единства и эффективности политического управления на территории ЕС, чем могли обеспечить основополагающие договоры и практика Сообщества. Задержка в осуществлении политической интеграции стала мешать дальнейшему продвижению вперед в экономической области.

Во-вторых, успехи экономической интеграции сделали Европейское сообщество весомой самостоятельной силой в системе международных отношений. Вместе с тем возник разрыв между экономической мощью ЕС и его реальными политическими возможностями. Сообщество представало перед внешним миром как «экономический гигант и политический карлик». На определенном этапе это стало наносить ощутимый ущерб национальным интересам государств-членов.

В-третьих, в процессе разрядки международной напряженности СССР и США все чаще начинали говорить друг с другом напрямую, через голову Западной Европы. Это вызывало раздражение ведущих западноевропейских государств и понимание того, что покончить с таким положением вещей можно лишь на путях усиления сплоченности в сфере внешней политики.

В-четвертых, по мере отхода от двухполюсного мира времен холодной войны в ткани международных отношений, в том числе в Европе, обнаружились опасные разрывы. Участились случаи локальных конфликтов, которые, не создавая угрозы коллективной обороне западноевропейских государств, тем не менее представляли собой определенную опасность для их индивидуальной и коллективной безопасности. Обнаружилось, что национальные государства не могут справиться с этой опасностью в одиночку, а механизм коллективных действий практически отсутствует.

И наконец, в-пятых, несмотря на ограниченность возможностей ЕПС, в его рамках был осуществлен целый ряд коллективных действий, полезность которых была бесспорна. В 1973 г. западноевропейские государства эффективно использовали ЕПС для начала арабо-европейского диалога. В 1980 г. механизм ЕПС позволил сделать то, на что вряд ли пошли бы отдельные западноевропейские государства: вопреки неодобрению США и Израиля Западная Европа заявила о необходимости самоопределения палестинского народа и вовлечения Организации освобождения Палестины в процесс переговоров. В 1982 г. механизм ЕПС позволил достаточно быстро выработать единую позицию в отношении фолклендского кризиса и применить санкции против Аргентины. ЕПС играл важную закулисную роль в выработке единой позиции западноевропейских государств в общеевропейском процессе и формировании внешнеполитической линии в отношении Советского Союза. Таким образом, была практически доказана полезность единства действий в области внешней политики с точки зрения важнейших национальных интересов государств-членов.

Самым мощным фактором, обеспечившим перелом в отношении государств-членов к общей внешней политике, были окончание холодной войны и перспектива пятого расширения ЕС. Возник обширный массив внешнеполитических проблем и проблем безопасности, которые не могли быть решены ни НАТО, ни Европейским сообществом, ни отдельными государствами-членами. Создание действенного механизма общей политики в этой сфере стало настоятельной объективной необходимостью.

Откликаясь не в последнюю очередь на эту необходимость, государства-члены заключили Договор о Европейском Союзе, второй опорой которого является общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Она носит противоречивый характер. Договор создал принципиальную возможность солидарных действий. Однако эта возможность ограничивается и сдерживается тем, что механизм ОВПБ является по сути своей не интеграционным, а межправительственным. Эта особенность объясняется тем, что, как и раньше, государства-члены стремятся максимально сохранить свой суверенитет во внешнеполитической сфере и не идти дальше того предела, который является абсолютно необходимым с точки зрения их национальных интересов.

Цели общей внешней политики и политики безопасности сформулированы в чрезвычайно общей, по существу абстрактной форме, применимой почти к любой международной организации (статья 11 Договора о Европейском Союзе):

· Защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности Союза в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций.

· Всемерное укрепление безопасности Союза.

· Сохранение международной безопасности в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций, равно как и принципами Хельсинкского заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те, что относятся к внешним границам.

· Содействие международному сотрудничеству.

· Развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод (статья 11 Договора о Европейском Союзе).

Статья 12 устанавливает средства осуществления этих целей:

· Определение принципов и основных ориентиров общей внешней политики и политики безопасности.

· Принятие решений, касающихся общей стратегии.

· Одобрение совместных действий.

· Усиление систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики.

Кроме того, статьей 24 предусмотрена возможность заключения соглашений с одной или несколькими странами или международными организациями.

Что конкретно скрывается за этими общими определениями?

Принципы и основные ориентиры ОВПБ определяются Европейским советом (решения, необходимые для их осуществления на практике, принимаются Советом). Кроме того, Европейский совет принимает общие стратегии в тех областях, где государства-члены имеют общие интересы, определяя цели, продолжительность и средства, необходимые для их осуществления. Пока были приняты общие стратегии в отношении России, Украины и Средиземноморья. В стадии разработки находится общая стратегия в отношении Балкан. Практическая отдача этих актов пока невелика. Они подвергаются резкой критике в самом Сообществе.

Совместные действия предпринимаются при особых обстоятельствах, требующих оперативной реакции со стороны Европейского Союза. При этом определяются их цели, сфера, продолжительность и средства, которые должны быть предоставлены Союзу государствами-членами. Совместные действия налагают обязательства на государства-члены в том, что касается позиций, которые они одобрили, а также осуществляемой ими деятельности. Начиная с 1993 г. государства – члены ЕС одобрили более 100 совместных действий. Большая их часть касалась бывшей Югославии, а также проблем нераспространения и мирного урегулирования ближневосточного конфликта.

Общие позиции вырабатываются Советом. Они определяют подход Союза к конкретным вопросам географического или тематического характера. Государства-члены обеспечивают соответствие своей национальной политики общим позициям. Эта форма получила широкое распространение в деятельности ЕС: после 1993 г. было принято более 120 общих позиций по различным вопросам международной политики.

Систематическое сотрудничество между государствами-членами подразумевает прежде всего взаимную информацию и консультации по всем вопросам внешней политики и политики безопасности, которые представляют для них общий интерес.

Что касается международных соглашений, то переговоры об их заключении ведутся государством, председательствующим в Совете, при соответствующем содействии Комиссии. Само соглашение заключается Советом, действующим единогласно, по рекомендации председательствующего государства-члена. Договор о Европейском Союзе предусматривает весьма «мягкую» форму юридической обязательности заключенных таким образом соглашений. Согласно статье 24, «ни одно соглашение не является обязательным для государства-члена, чей представитель в Совете заявляет, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам».

В отличие от Европейского политического сотрудничества, которое ограничивалось лишь сферой внешней политики, ОВПБ совершенно определенно включает вопросы безопасности.

На заседании Совета Западноевропейского союза в Петерсберге 19 июня 1992 г. были приняты важнейшие решения, уточнившие содержание европейской политики безопасности. Во-первых, государства – члены ЕС, являющиеся одновременно членами ЗЕС, заявили о своей готовности предоставлять в распоряжение ЗЕС подразделения, принадлежащие ко всем видам обычных вооруженных сил, для проведения военных операций в рамках ЗЕС. Во-вторых, были четко (и единодушно) определены те задачи, для решения которых используются оперативные возможности ЗЕС («петерсбергские задачи»):

• гуманитарные миссии, или миссии по эвакуации граждан ЕС;

• миссии по поддержанию мира;

• силовые операции по управлению кризисами, включая операции по восстановлению мира.

Важнейшим этапом в развитии ОВПБ стал Амстердамский договор. Он подтвердил право Совета принимать решения относительно осуществления петерсбергских задач. Было решено учредить пост Высокого представителя Европейского Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который был бы одновременно Генеральным секретарем Совета ЕС.

В соответствии с Договором государства – члены ЕС намеревались сделать центральным инструментом своей политики безопасности Западноевропейский союз. Эта организация объединяет ныне 28 европейских государств, которые имеют статус четырех различных типов: государства-члены, ассоциированные члены, наблюдатели и ассоциированные партнеры. Десять государств – членов ЕС являются полноправными членами ЗЕС, пять (Австрия, Дания, Ирландия, Финляндия и Швеция) – наблюдателями.

Амстердамский договор провозгласил ЗЕС «неотъемлемой частью развития Союза» (при этом организационно ЗЕС сохранял свою автономию). Согласно статье 17, «Союз будет соответственно укреплять тесные институциональные отношения с ЗЕС, имея в виду возможность интеграции ЗЕС в Союз». Предполагалось, что ЗЕС будет обеспечивать Союзу доступ к оперативным возможностям, а Союз – прибегать к содействию ЗЕС для разработки и осуществления решений и действий, имеющих оборонное значение. Предусматривалось, что компетенция Европейского совета в определении основных ориентиров в соответствии со статьей 13 будет распространяться на ЗЕС в тех вопросах, по которым Союз прибегает к содействию ЗЕС.

Поскольку в составе участников ОВПБ оказались и государства – учредители НАТО, и бывшие нейтралы, дорожившие своей самостоятельностью в вопросах национальной обороны, Договором предусматривалась дифференцированная система сотрудничества отдельных государств – членов Союза в этой области. Согласно статье 17, политика Союза не должна была наносить ущерб особому характеру политики отдельных государств-членов и строиться на уважении обязательств отдельных государств-членов, которые осуществляют свою общую оборону путем участия в Организации Североатлантического договора. В случае, если Союз прибегает к содействию ЗЕС, все государства – члены Союза имеют право на полное участие в решении поставленных задач. Вместе с тем Договор не исключал и более тесного сотрудничества между двумя или более государствами-членами на двусторонней основе, в рамках ЗЕС или НАТО, при условии, что такое сотрудничество не противоречит целям Европейского Союза.

С самого начала было совершенно очевидно, что эти положения, явившиеся результатом компромисса различных интересов и различного видения европейской интеграции, содержат множество неясностей и двусмысленностей. Они не могли служить достаточно прочной основой для солидарных действий. Не случайно, что они положили начало многолетним дискуссиям относительно содержания понятия безопасности, соотношения безопасности и обороны, разделения ответственности между Европейским Союзом, Западноевропейским союзом и НАТО и в целом более четкой самоидентификации Западной Европы в сфере безопасности и обороны. В ходе этих дискуссий государства – члены ЕС неоднократно модифицировали свои позиции, изменяли положения Договора и последующие решения.

Особенно важное значение для дальнейшего формирования ОВПБ имело радикальное изменение подхода к этой проблематике со стороны правительства Великобритании. В декабре 1998 г. на встрече руководителей Франции и Великобритании в Сен-Мало (Франция) было принято совместное заявление о том, что Европейский Союз должен обладать необходимыми средствами для самостоятельного проведения акций, подкрепляемых достаточно внушительными военными силами, в целях обеспечения необходимой реакции на международные кризисы. Это заявление имело принципиальное значение, поскольку до этого Великобритания последовательно ставила палки в колеса в развитии ОВПБ.

На заседании Европейского совета в Кёльне в июне 1999 г. Высоким представителем Европейского Союза по вопросам ОВПБ был назначен бывший генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана. На этом же заседании было принято решение наделить Европейский Союз необходимыми средствами и возможностями, для того чтобы принимать на себя полную ответственность в вопросах ОВПБ и в полной мере выполнять свою роль на международной арене. За несколько месяцев до этого руководители государств – членов ЕС, входящих в НАТО, заявили на встрече в верхах в Вашингтоне, что Западная Европа стремится самоидентифицироваться в вопросах безопасности и обороны, причем ее оперативный потенциал должен быть «отделимым, но не отделенным» (по-английски игра слов: separable but not separate) от общей деятельности НАТО. Эта концепция была призвана закрепить растущую самостоятельность Западной Европы в вопросах обороны и в то же время успокоить американцев: согласно официальной интерпретации, речь шла лишь о том, чтобы Западная Европа несла большую ответственность за свою собственную безопасность в рамках НАТО.

На заседании Европейского Совета в Хельсинки в декабре 1999 г. было решено создать более эффективные оперативные возможности, а также новые политические и военные структуры с целью на-

делить Европейский Союз необходимым потенциалом для принятия самостоятельных решений в тех случаях, когда возникшая ситуация не затрагивает НАТО. Главы государств и правительств имели в виду прежде всего осуществление военных операций перед лицом международных кризисов. В то же время они сочли нужным подчеркнуть, что речь не идет о создании «европейской армии». Совету было поручено подготовить необходимые условия для проведения такого рода операций в рамках петерсбергских задач, в частности определить, какие из функций ЗЕС должны перейти к Европейскому Союзу в свете его новой ответственности.

Ниццский саммит, состоявшийся в декабре 2000 г., принял решение распространить сферу политики безопасности на вопросы обороны. Этот новый блок второй опоры получил название европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). В Ниццском договоре статья 17 была существенно модифицирована, все упоминания о Западноевропейском союзе были попросту опущены. Совет министров ЗЕС, собравшийся в Марселе (Франция) 13 ноября 2000 г., сделал из этого необходимые выводы и заявил об отмене функции ЗЕС как «вооруженного инструмента» Европейского Союза.

В новой редакции Договора определена система постоянных политических и военных органов, необходимых для осуществления общей внешней политики и политики безопасности. В частности, изменена статья 25. Вместо Политического комитета предусмотрено учреждение Комитета по вопросам политики и безопасности. Его задача состоит в том, чтобы «следить за международной обстановкой в областях, имеющих отношение к общей внешней политике и политике безопасности, и вносить свой вклад в определение политики, представляя свое мнение Совету либо по просьбе последнего, либо по своей собственной инициативе. Одновременно он наблюдает за осуществлением политики, по которой уже имеются соответствующие решения, без ущерба для компетенции председательствующего государства-члена или Комиссии. В рамках данной ответственности Совета Комитет осуществляет политический контроль и стратегическое руководство операциями по управлению кризисами. Совет может уполномочить Комитет в соответствии с целями отдельной операции по управлению кризисом и на все время ее осуществления, определенными Советом, принимать необходимые решения, касающиеся политического контроля и стратегического руководства операцией». Официальное решение об учреждении Комитета было принято Советом 22 января 2001 г.

Одновременно Совет создал Военный комитет Европейского Союза (ВКЕС) в составе начальников генеральных штабов государств-членов. Работа Комитета будет, как правило, осуществляться на уровне их полномочных представителей. В случае необходимости заседания Комитета будут проводиться и на уровне самих высших военных руководителей государств-членов. Задача Комитета состоит в том, чтобы высказывать свое мнение по военным вопросам и вырабатывать рекомендации для представления Комитету по вопросам политики и безопасности, а также давать директивы военному штабу Европейского Союза.

Военный штаб Европейского Союза (ВШЕС), учрежденный тем же решением Совета, призван обеспечивать быстрое реагирование, давать оценку обстановки и осуществлять стратегическое планирование операций по выполнению петерсбергских задач, включая определение необходимых военных сил, как национальных, так и многонациональных, и осуществление политики и решений, содержащихся в директивах Военного комитета.

Параллельно с дипломатическими баталиями вокруг ОВПБ и несмотря на выявлявшиеся разногласия и трудности шел последовательный процесс накопления военного потенциала, который может быть поставлен на службу общей политике ЕС. Государства-члены обязались к 2003 г. быть готовыми выделить в распоряжение Союза и развернуть военные силы численностью от 50 до 60 тыс. человек, которые они смогут содержать по крайней мере в течение года. Одновременно должны быть быстро определены цели военного командования и контроля, разведки и транспорта; выделены средства наблюдения и раннего предупреждения; генеральные штабы государств-членов открыты для офицеров из других государств-членов; подготовлено создание единого командования воздушным и морским транспортом. Распределение обязанностей между государствами-членами было уточнено на специальной конференции, которая состоялась в Брюсселе 20 ноября 2000 г.

Предусматривалось также развертывание гражданских сил, необходимых в процессе управления кризисами: офицеров полиции, чиновников юстиции, гражданской администрации и гражданской обороны. Что касается, например, полиции, то к 2003 г. государства-члены должны быть в состоянии развернуть до 5 тыс. человек, в том числе 1 тыс. человек менее чем за 30 дней.

Что касается международного сотрудничества в рамках ОВПБ, то в настоящее время государства – члены ЕС придерживаются двух принципиальных установок в этой области. Во-первых, предусматриваются консультации, сотрудничество и возможно большая степень прозрачности в отношениях между Европейским Союзом и НАТО, с учетом потребностей всех членов ЕС. Во-вторых, намечается создание механизмов, которые позволят европейским государствам – членам НАТО, которые не входят в состав ЕС, равно как и другим заинтересованным государствам, вносить свой вклад в управление кризисом военными средствами под руководством Европейского Союза, не нанося при этом ущерба самостоятельности его решений.

После того, как были, наконец, окончательно определены институциональная инфраструктура и материальные средства ОВПБ, на первый план выдвинулось взаимодействие Европейского Союза с НАТО на базе договорных отношений. Ключевым звеном этих отношений являются принципы участия в операциях ОВПБ государств – членов НАТО, не входящих в ЕС. На своем заседании в Брюсселе 24-25 октября 2002 г. Европейский совет утвердил предложения ЕС на этот счет и предоставил X. Солане мандат на ведение переговоров с НАТО.

8.2. СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ЮСТИЦИИ

Сотрудничество в области внутренних дел и юстиции (в соединении с мерами в других областях) играет ключевую роль в создании пространства свободы, безопасности и справедливости, которое в перспективе будет таким же важным структурным элементом Европейского сообщества, как Единый внутренний рынок или Экономический и валютный союз. В самом деле, граждане Европейского Союза могут в полной мере пользоваться плодами интеграции, в частности свободой передвижения и экономической деятельности, лишь в том случае, если повсюду на территории ЕС они чувствуют себя в безопасности и находятся под надежной защитой закона.

Практическое выдвижение этой цели стало возможным лишь в конце 80-х годов, когда после долгих лет эволюционного развития Сообщества было законодательно введено понятие гражданства Европейского Союза.

Пока Сообщество было по преимуществу таможенным союзом и незавершенным общим рынком, право сообществ рассматривало граждан государств-членов лишь как экономических операторов, действующих в коммунитарном экономическом пространстве. Правда, еще в 1974 г. была создана рабочая группа для изучения возможности наделения граждан государств-членов особыми правами в качестве участников интеграционного процесса. В 1984 г. на заседании Европейского совета в Фонтенбло (Франция) было принято решение создать временную группу для изучения проблемы «Европы граждан». В 1985 г. для граждан государств – членов ЕС был введен паспорт единого образца. Но лишь в 1990 г. на своем заседании в Дублине Европейский совет решил наконец официально учредить гражданство Европейского Союза и признать политические и социальные права граждан Союза.

Принципиально важно, что это решение было воплощено в положениях Договора, учреждающего Европейское сообщество. Это означает, что гражданство ЕС подпадает под юрисдикцию Суда ЕС и, следовательно, права граждан Союза юридически защищены правом сообществ.

Первая проблема, которую был призван разрешить Договор, – это соотношение национального гражданства и гражданства Союза. Было установлено, что гражданство Союза представляет собой самостоятельную категорию, отличную от национального гражданства. В то же время гражданство Союза подчинено национальному гражданству государств-членов, поскольку оно может быть предоставлено лишь гражданам государств-членов. Иными словами, стать гражданином ЕС можно, лишь будучи гражданином одного из государств – членов ЕС. Гражданство Союза дополняет, но не подменяет собой национальное гражданство.

Вторая проблема состояла в выявлении круга прав и обязанностей, которые составляют содержание гражданства ЕС. Эти права и обязанности носят ограниченный характер: они распространяются лишь на сферы, охваченные Договором. Часть тех прав и обязанностей, которые зафиксированы в разделе о гражданстве Союза, является простым законодательным закреплением фактического положения вещей, часть – заделом для реального продвижения вперед в будущем.

Права и обязанности, вытекающие из понятия гражданства Союза, распространяются как на граждан государств-членов, так и на иностранцев, легально находящихся на их территории. Однако объем прав, которыми пользуются эти две группы, различен.

Граждане государств-членов и Европейского Союза пользуются следующими основными правами:

· Свобода передвижения и постоянного проживания на всей территории ЕС с учетом ограничений и условий, предусмотренных Договором. Согласно новым положениям, введенным Ниццским договором, Совет и Парламент посредством процедуры совместного решения могут вводить положения, облегчающие пользование этим правом. Однако это положение не распространяется на порядок выдачи паспортов, удостоверений личности, видов на жительство и других документов этого рода, а также на порядок осуществления социального страхования или социальной защиты.

· Право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором они проживают, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Впрочем, здесь также возможны исключения, оправданные специфическими проблемами отдельных государств-членов. Например, в целом ряде государств-членов иностранцы не могут занимать исполнительные должности на уровне местных органов власти. В тех местностях, где число иностранцев превышает 20% (Люксембург, ряд коммун Бельгии), могут быть установлены некоторые дополнительные условия их участия в муниципальных выборах, например определенный срок проживания в данной местности.

· Право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в том государстве-члене, где они проживают.

· В тех третьих странах, в которых их собственное государство не имеет своих представительств, – право на дипломатическую и консульскую защиту со стороны любого другого государства-члена, на тех же условиях, что и граждане этого государства.

Помимо этого, граждане Европейского Союза имеют ряд прав, которыми пользуются и иностранцы, постоянно проживающие на территории государств-членов:

· Право обращаться с петициями – в индивидуальном порядке или совместно с другими лицами – в Европейский парламент по вопросам, входящим в сферу деятельности Сообщества и непосредственно его затрагивающим.

· Право обращаться к Омбудсмену с жалобами на плохую организацию деятельности институтов и органов Сообщества (за исключением Суда и Суда первой инстанции).

Из сказанного видно, что круг специфических прав гражданина Европейского Союза пока довольно узок. В последние годы предпринимаются попытки расширить его. На своем заседании в Кёльне (Германия) в июне 1999 г. Европейский совет решил созвать специальный Конвент в составе 62 человек – представителей государств-членов, Европейской комиссии, Европейского и национальных парламентов – для разработки Хартии фундаментальных прав Европейского Союза. Проект Хартии был подготовлен и представлен Европейскому совету в форме совместного документа Совета, Комиссии и Парламента. В ее 50 статьях воплощены все основные международные нормы защиты прав человека.

На заседании в Ницце (Франция) в декабре 2000 г. Европейский совет полностью одобрил новую Хартию. Однако вопрос о ее включении в текст основополагающих договоров был отложен до следующей межправительственной конференции 2004 г.

При всей ограниченности содержания гражданства Европейского Союза его введение имело огромное принципиальное значение для дальнейшего развития европейской интеграции. После его появления некоторые важнейшие вопросы отношений государств-членов со своими гражданами и иностранцами, проживающими на их территории или стремящимися приехать в эти государства и, следовательно, на территорию Союза, уже не могли оставаться в исключительно национальной компетенции. Изменился и политический контекст внутренней безопасности национальных государств: охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, национального гражданского и уголовного судопроизводства. Кроме того, в конце 80-х годов в связи с резким усилением нестабильности международной обстановки произошел мощный всплеск легальной и нелегальной иммиграции, в первую очередь в Германию и Францию. Бороться с этим явлением исключительно национальными средствами стало практически невозможно.

Разумеется, межправительственное сотрудничество в этой области как на двусторонней, так и многосторонней основе развивалось и ранее. Еще в 1975 г. была создана так называемая группа TREVI, в задачу которой входила координация действий в борьбе с терроризмом и особо тяжкими уголовными преступлениями, в особенности нелегальным оборотом наркотиков и организованной преступностью. Деятельность группы была засекречена и сводилась к оперативному взаимодействию национальных полиций.

В 1986 г. по предложению Великобритании государства – члены ЕС создали рабочую группу по вопросам иммиграции. В отличие от группы TREVI, ее деятельность носила политический характер. В работе группы участвовали и представители Комиссии.

Тем временем перспектива полной ликвидации контроля на внутренних границах Сообщества в связи с созданием Единого внутреннего рынка заставила государства-члены подумать об учреждении более весомого органа межправительственного сотрудничества для осуществления контроля над передвижением людей в новых, более сложных условиях. На встрече на Майорке (Испания) представители министерств внутренних дел и юстиции государств-членов с участием Комиссии приняли специальный документ, в котором были сформулированы основные мероприятия, которые должны быть осуществлены в связи с упразднением пограничного контроля внутри Сообщества.

Проблематика свободного передвижения людей стала полем острой политической борьбы. Еще в период подготовки Единого европейского акта страны континентальной Европы, в особенности страны Бенилюкса, Франция и Германия, выступали за полное осуществление всех четырех свобод, необходимых для функционирования Единого внутреннего рынка. Однако правительство Маргарет Тэтчер, поддерживая идею свободного движения товаров, услуг и капиталов, решительно выступало против ликвидации контроля над движением людей, по существу блокируя эту часть «Проекта 92».

Для того чтобы обойти последствия британской оппозиции, пять стран – Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург – подписали в местечке Шенген (Люксембург) 14 июня 1985 г. Соглашение о постепенном упразднении пограничного контроля в соответствии с целями Сообщества, но независимо от его механизма и права ЕС (первое Шенгенское соглашение). Оно было дополнено Конвенцией о применении Шенгенского соглашения, подписанной теми же государствами 19 июня 1990 г. (второе Шенгенское соглашение).

Творцы шенгенской системы рассматривали ее как своего рода лабораторию свободного передвижения людей, которая могла быть полезной для Сообщества в целом. Шенгенские соглашения охватывали такие вопросы, как рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, учреждение общей, «шенгенской» визы, порядок свободного движения иностранцев, часто пересекающих внешнюю границу зоны, сотрудничество между полициями, включая право пересечения границы в ходе преследования преступников, формы регистрации в гостиницах, порядок экстрадиции, перевозка оружия, нелегальный ввоз наркотиков и создание Шенгенской информационной системы. Соглашения предусматривали взаимное признание виз, выданных одним из государств-участников, на территории всех остальных «шенгенских» государств, постепенную отмену контроля на внутренних границах, установление режима свободного передвижения для всех граждан стран – участниц соглашений, а также других государств-членов и третьих стран. Секретариат Шенгенских соглашений был создан силами Бенилюкса. За годы существования соглашения был принят внушительный пакет норм, развивающих его первоначальные положения. В совокупности Шенгенские соглашения и развивающие их нормы (решения исполкома) составляют так называемый Schengen acquis, насчитывающий около 3000 страниц.

Эксперимент оказался весьма удачным. На разных этапах к «шенгенской» зоне присоединились Австрия, Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия, Финляндия и Швеция. Великобритания осталась вне ее. Ирландия, связанная с Великобританией чрезвычайно важным соглашением о безвизовом режиме, была вынуждена воздержаться от присоединения к Шенгенским соглашениям. Зато в состав участников вошли два государства, не являющиеся членами ЕС, – Норвегия и Исландия. Главным побудительным мотивом для них послужило то, что они совместно с Финляндией и Швецией являются членами Северного паспортного союза. Для того чтобы не ухудшать условия поездок своих граждан, они последовали примеру своих партнеров по Союзу.

Первоначально сотрудничество в этой области, как уже было отмечено, осуществлялось вне рамок Сообщества. В ходе подготовки Маастрихтского договора Германия, особенно сильно страдавшая от притока нелегальных иммигрантов и организованной преступности, выступила с инициативой распространения интеграции и на сферу внутренних дел и юстиции. Это предложение было принято ее партнерами. Новая область сотрудничества приняла форму третьей опоры Европейского Союза.

Соответствующие положения Маастрихтского договора были продуктом компромисса между существенно отличающимися позициями государств-членов. Во-первых, были полностью «выведены за скобки» вопросы, составлявшие предмет Шенгенских соглашений. Во-вторых, в Договоре были перечислены девять областей, представлявших общий интерес, но лишь в шести из них Комиссии и государствам-членам было предоставлено право инициативы. В трех из этих шести областей с инициативой могли выступать лишь государства-члены: сотрудничество судебных органов в уголовно-правовой сфере, сотрудничество таможенных органов и сотрудничество полиций. В качестве средств осуществления общей политики в области третьей опоры были предусмотрены общие позиции, совместные действия и конвенции. Предполагалось, что Комиссия будет «полностью ассоциирована» с деятельностью в рамках третьей опоры, но Суд не имел юрисдикции в этой области (за исключением функции интерпретации конвенций).

В связи с задержкой ратификации Маастрихтского договора государства-члены приступили к реализации его положений, касающихся третьей опоры, лишь в 1993 г. При этом сразу же выявилась низкая эффективность метода межправительственного сотрудничества: общая политика в области внутренних дел и юстиции вылилась в бесконечные бесплодные дискуссии. Поэтому участники межправительственной конференции по подготовке Амстердамского договора пришли к единодушному выводу о необходимости ее радикальной реформы.

Эта задача была решена Амстердамским договором. Вся проблематика визовой политики, предоставления убежища, иммиграции была переведена из сферы межправительственного сотрудничества в компетенцию Сообщества. Вопросы пересечения внешних границ, которые предполагалось решать посредством многосторонних конвенций, были поставлены под юрисдикцию Совета и Комиссии. Специальным Протоколом весь Schengen acquis должен быть включен в состав права сообществ (это решение пока не выполнено).

Процесс интеграции Шенгенского соглашения включает несколько аспектов. Во-первых, Совет ЕС должен заменить собой Исполнительный комитет, предусмотренный Шенгенским соглашением. Секретариат Шенгенского соглашения должен быть включен в состав Генерального секретариата Совета ЕС. Во-вторых, из массива Schengen acquis были выделены главные, принципиальные положения, которые были включены частично в четвертый раздел Договора, учреждающего Европейское сообщество, частично – в шестой раздел Договора о Европейском Союзе. Новые положения, относящиеся к проблематике Шенгенского соглашения, принимаются Советом ЕС.

В настоящее время положения, касающиеся пространства свободы, безопасности и справедливости, содержатся в трех различных частях основополагающих договоров: 1) шестом разделе Договора о Европейском Союзе; 2) четвертом разделе Договора, учреждающего Европейское сообщество; 3) Протоколе о включении шенгенской системы в состав Европейского Союза.

Раздел «Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным перемещением людей» Договора, учреждающего Европейское сообщество, представлял собой в основном программу работы Совета на пять лет после вступления в силу Амстердамского договора.

Совет должен был прежде всего обеспечить отмену всех видов контроля при пересечении внутренних границ Сообщества как гражданами Европейского Союза, так и гражданами третьих стран.

Далее, Совет должен был принять меры, устанавливающие порядок пересечения внешних границ Сообщества:

· Стандарты и процедуры, применяемые государствами-членами при осуществлении контроля при пересечении этих границ физическими лицами.

· Правила выдачи виз для предполагаемого пребывания на территории Союза на срок не более трех месяцев (перечень третьих стран, гражданам которых требуется виза, и стран, граждане которых не нуждаются в визе; процедуры и условия выдачи виз в государствах-членах; унифицированный формат визовых документов, положение о единой визе).

В течение того же срока Совету предстояло определить порядок предоставления убежища в соответствии с Женевской конвенцией от 28 июля 1951 г. и Протоколом от 31 января 1967 г. Все основные вопросы, связанные с проблемой беженцев и перемещенных лиц, должны быть решены на коммунитарном уровне. Вместе с тем в соответствии со статьей 64 соответствующие положения Договора не затрагивают вопросы охраны законности и порядка, а также обеспечения внутренней безопасности.

Договором определены формы сотрудничества судебных органов государств-членов в гражданских делах, которые имеют трансграничный характер. Предусматривается, в частности, совершенствование и упрощение системы трансграничной доставки судебных и внесудебных документов, сотрудничества в сборе доказательств, процедур признания и исполнения решений по гражданским и коммерческим делам, включая решения, принятые во внесудебном порядке. Поставлена задача обеспечить совместимость действующих в государствах-членах норм, касающихся правовых и юрисдикционных коллизий. Договор предусматривает также устранение препятствий для нормального функционирования гражданского судопроизводства, при необходимости – посредством сближения национальных норм гражданского судопроизводства, действующих в государствах-членах.

Ответственность за обеспечение сотрудничества административных органов государств-членов между собой и с Европейской комиссией в вопросах, на которые распространяются положения Договора, возложена на Совет.

Для двух стран – Великобритании и Ирландии – сделаны исключения, и они не участвуют в осуществлении четвертого раздела Договора. Они не принимают участия и в голосовании по вопросам, касающимся пространства свободы, безопасности и справедливости. Вместе с тем, если эти страны пожелают принять и применить какую-либо из мер, одобренных Советом, они имеют возможность это сделать, предупредив председательствующее государство не позже чем через три месяца после внесения соответствующего предложения или инициативы. Они могут в любое время принять меру, уже одобренную Советом. Соединенное Королевство и Ирландия полностью сохранили пограничный контроль. В свою очередь, другие государства – члены ЕС имеют право осуществлять проверку любых лиц, приезжающих на их территорию из Великобритании и Ирландии.

Дания участвует в осуществлении мер, предусмотренных четвертым разделом Договора, за исключением положений, касающихся списка стран, граждане которых нуждаются в получении визы, и единой визы.

Раздел «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» Договора о Европейском Союзе построен на иных принципах – межправительственном сотрудничестве государств-членов с ограниченным привлечением институтов Сообщества. Цель этого сотрудничества определена в статье 29: «Без ущерба для полномочий Европейского сообщества целью Союза является обеспечение гражданам высокого уровня безопасности в рамках пространства свободы, безопасности и правопорядка путем осуществления совместных действий государств-членов в сферах сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, а также путем предотвращения и борьбы с расизмом и ксенофобией». Главным приоритетом в достижении этой цели являются предотвращение и пресечение организованной и иной преступности, особенно терроризма, торговли людьми и преступлений против детей, незаконных операций с наркотиками и оружием, коррупции и мошенничества.

Договор устанавливает три направления сотрудничества.

Первое направление (статья 30) – это взаимодействие правоохранительных органов, в том числе:

· Оперативное сотрудничество между компетентными органами, включая полицейские, таможенные и другие специализированные правоприменительные органы государств-членов для предотвращения, выявления и расследования уголовных преступлений.

· Сбор, хранение, обработка, анализ и обмен информацией относительно подозрительных финансовых операций, особенно при помощи Европола, с соблюдением соответствующих положений об охране сведений личного характера.

· Сотрудничество и совместные инициативы, касающиеся обучения, обмена офицерами связи, временного прикомандирования сотрудников, использования оборудования и судебно-медицинских исследований.

· Общая оценка специальных методов расследований, связанных с раскрытием серьезных форм организованной преступности.

Второе направление (статья 31) – это сотрудничество судебных органов. Оно предусматривает:

· Поощрение и активизацию сотрудничества между компетентными министерствами, судебными и эквивалентными им органами государств-членов в том, что касается процессуальных правил и исполнения решений.

· Содействие сотрудничеству государств в осуществлении экстрадиции.

· Обеспечение совместимости правил, применяемых в государствах-членах, в той мере, в какой это может быть необходимым для улучшения такого сотрудничества.

· Предотвращение конфликтов в области юрисдикции между государствами-членами.

· Постепенное принятие мер, которые устанавливают минимум правил, касающихся составных элементов криминальных действий и наказаний в отношении организованной преступности, терроризма и незаконной торговли наркотиками.

Третье направление – это сближение норм уголовного права государств-членов там, где это является необходимым.

Договор предоставляет в распоряжение Совета следующие формы проведения политики: общие позиции, рамочные решения, решения, конвенции, разумеется, в рамках предоставленной ему компетенции.

Однако одних изменений в основополагающих договорах оказалось недостаточно. Для того чтобы наполнить их реальным содержанием, на заседании Европейского совета в Вене (Австрия) в декабре 1998 г. был принят так называемый Венский план действий. В нем было подробно раскрыто содержание понятия пространства свободы, безопасности и справедливости. Одна из главных его составляющих – обеспечение каждому гражданину ЕС возможности пользоваться во всех государствах-членах таким же уровнем правовой защиты, как и в своей собственной стране. Для этого необходимо преодолеть последствия исторически сложившихся крупных различий правовых и судебных систем государств-членов. Ликвидировать эти различия невозможно. Поэтому Венский саммит наметил пути более эффективного сотрудничества государств-членов в этой области, в частности речь шла о разработке единого стандарта или общих правил противодействия организованной преступности.

Важной вехой в развитии сотрудничества в области внутренних дел и юстиции стал внеочередной саммит Европейского Союза в Тампере (Финляндия) 15-16 октября 1999 г. В принятых им Заключениях рассмотрен и решен целый ряд актуальных проблем. Главы государств и правительств признали необходимым ввести единую систему предоставления политического убежища на территории ЕС. Они высказались за постепенную конвергенцию правоохранительных систем государств-членов. Первым шагом на пути решения этой проблемы стала разработка принципов взаимного признания решений национальных судов в нескольких областях гражданского права. Для активизации борьбы с организованной преступностью было решено создать специальное коллективное ведомство.

После террористических актов в Нью-Йорке и Вашингтоне состоялся внеочередной саммит Европейского Союза в Брюсселе. На нем был принят План действий по борьбе с терроризмом, который содержит ряд конкретных мер, направленных на усиление сотрудничества полицейских и судебных органов, разработку международной правовой базы для осуществления антитеррористических действий, борьбу с финансированием террористических организаций.

Крупным шагом в развитии сотрудничества государств-членов стало принятое в декабре 2001 г. решение Совета об учреждении единого европейского ордера на арест. Если раньше экстрадиция преступника была сложным актом межгосударственных отношений, то теперь на территории Европейского Союза для выдачи любого лица, осужденного в какой-либо стране Союза на срок более четырех месяцев, достаточно простого запроса судебных властей. Процедура выдачи будет занимать максимум 90 дней.

Помимо средств, используемых индивидуально или коллективно государствами-членами, осуществлению сотрудничества призваны способствовать два специальных коммунитарных инструмента.

Первый – это Европейское полицейское ведомство (Европол). Принципиальное решение о его создании было принято еще в июне 1991 г. на заседании Европейского совета в Люксембурге. Однако конвенция о его учреждении была подписана лишь в июле 1995 г. Она вступила в действие 1 июля 1999 г.

Задача Европола состоит в том, чтобы:

· облегчать и поддерживать подготовку, способствовать координации и осуществлению конкретных следственных действий, предпринимаемых компетентными органами государств-членов, включая оперативные действия объединенных групп с участием представителей Европола во вспомогательном качестве;

· обращаться с просьбой, чтобы компетентные органы государств-членов проводили и координировали расследование конкретных дел и разрабатывали специальную методику, которая может быть предоставлена государствам-членам для оказания им помощи в расследованиях, касающихся организованной преступности;

· способствовать заключению соглашений о взаимодействии между работниками прокуратуры и следственных органов, которые специализируются на борьбе с организованной преступностью, в тесном сотрудничестве с Европолом;

· поддерживать информационную сеть, содержащую сведения об исследовании, документации и статистике трансграничных преступлений.

Особое внимание Европол должен уделять таким преступлениям, как нелегальная торговля наркотиками, ядерными, взрывчатыми и радиоактивными веществами, оружием, крадеными автомашинами, антиквариатом и произведениями искусства, а также фальшивыми документами. Среди его приоритетов также борьба с нелегальной иммиграцией и транспортировкой людей, терроризмом, фальшивомонетчиками, коррупцией, рэкетом, киберпреступлениями.

Второй инструмент – это Организация сотрудничества судебных органов (Евроюст), в состав которой входят прокуроры, судьи и офицеры полиции, командированные государствами-членами в соответствии с нормами их внутренних юридических систем. Принципиальное решение об учреждении Евроюста было принято на заседании Европейского совета в Тампере (Финляндия) в октябре 1999г. 1 марта 2001 г. приступила к работе временная структура, задача которой состояла в том, чтобы подготовить создание Евроюста практически. В марте 2002 г. Евроюст приступил к своей деятельности. Его штаб-квартира находится в Гааге.

Миссия этой организации, сформулированная в Тампере, воспроизводится в Ниццском договоре. Она состоит в том, чтобы поднять на качественно новый уровень борьбу с наиболее серьезными уголовными преступлениями трансграничного характера, включая улучшение координации действий на всех стадиях – начале уголовного преследования, проведении следствия и экстрадиции преступников.

Резюме

С заключением Маастрихтского договора сфера интеграционного строительства была распространена на внешнюю и внутреннюю политику государств-членов. Однако принципы общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), равно как и сотрудничества в области внутренних дел и юстиции, составляющих, соответственно, вторую и третью опоры Европейского Союза, качественно отличаются от классических принципов западноевропейской интеграции, плодом которой было Европейское сообщество (первая опора ЕС).

Механизм второй и третьей опор является по своей сути не интеграционным, а межправительственным. Вместе с тем он радикально отличается и от механизма обычных международных организаций. Государства-члены сохранили свой суверенитет в соответствующих областях, но договорились об общих целях и методах согласованных действий с использованием институтов Европейского сообщества. Они установили определенные правовые нормы, регулирующие деятельность Европейского Союза в рамках второй и третьей опор. По своей юридической природе эти нормы выходят за рамки международного права и приближаются к собственно интеграционному законодательству.

Ключевую роль в проведении ОВПБ играет Европейский со