Страны Бенилюкса

Бельгия, Нидерланды и Люксембург не без оснований считают себя пионерами европейской интеграции. Еще в 1944 г. их правительства в изгнании, находившиеся в Лондоне, договорились о создании таможенного союза. В январе 1948 г., задолго до исторической декларации Р. Шумана, договор об учреждении Бенилюкса вступил в силу. Таможенный союз трех стран стал прообразом более широкого таможенного союза шести государств – основателей ЕС.

Когда Франция выступила с инициативой создания ЕОУС, у стран – членов Бенилюкса не было ни малейших оснований возражать против этого. Напротив, эти три небольшие западноевропейские страны, казалось, были специально созданы для интеграции. На протяжении многих столетий они были жертвами военного соперничества своих более крупных соседей. Особенно большие жертвы они понесли во время двух мировых войн. Поэтому любой шаг в сторону сближения Франции и Германии означал для них большую безопасность. И Бельгия, и Нидерланды, и Люксембург представляли собой высокоразвитые промышленные страны, глубоко вовлеченные в международное разделение труда и традиционно придерживавшиеся принципов свободной торговли. Поэтому они были жизненно заинтересованы в восстановлении и развитии внешнеэкономических связей, в первую очередь с Францией и Германией.

Идея интеграции пользуется особенно сильной поддержкой в Бельгии. Эта небольшая, но богатая страна находится на стыке германского и латинского миров и острее, чем кто бы то ни было, ощущает «температуру отношений» между ними. Ее внешняя торговля в равной степени зависит от Франции и Германии. Идея интеграции является настоящей национальной страстью, сплачивающей различные общественные классы и политические силы, а также обе языковые общины Бельгии – Фландрию и Валлонию. Как говорят сами бельгийцы, их участие в интеграции – это брак и по любви, и по расчету. По-видимому, не случайно, что штаб-квартиры основных институтов ЕС находятся в столице Бельгии Брюсселе.

В таком же геополитическом и экономическом положении находится Люксембург. Как и Бельгия, он является безусловным сторонником европейской интеграции. Страна оказывает существенное техническое содействие интеграционным институтам – здесь находятся секретариат Европейского парламента, Европейский инвестиционный банк, статистическая служба ЕС.

Нидерланды, как более крупная и экономически более сильная страна, имеет более широкий круг интересов и больший «запас самостоятельности» в своей европейской политике. Для нее всегда был характерен сильный крен в сторону НАТО, что не могло не отражаться и на ее позиции в отдельных вопросах деятельности ЕС. В частности, в начале 50-х годов Нидерланды не поддержали идею Европейского оборонительного сообщества.

Тем не менее в целом страны Бенилюкса, как правило, выступают единым фронтом по всем главным проблемам европейской интеграции. Они сыграли неоценимую роль уже на стадии становления Европейских сообществ. Бельгия, Нидерланды и Люксембург были деятельными участниками ЕОУС. 20 мая 1955 г. они предложили своим партнерам создать таможенный союз «шестерки» и Евратом. Представленный ими меморандум на эту тему стал основой для дискуссий на встрече министров иностранных дел в Мессине, на которой и было принято решение создать Европейское экономическое сообщество. Бельгийский министр иностранных дел Поль-Анри Спаак был председателем комитета, подготовившего проекты договоров об учреждении ЕЭС и Евратома.

Все три страны Бенилюкса безоговорочно считают, что конечной целью интеграции должно быть создание федерации европейских государств. В федерации они видят наилучшее средство утверждения автономии малых стран и их защиты от давления более крупных соседей. Поэтому на всех этапах они последовательно выступали за всемерное укрепление наднационального начала в деятельности ЕС. Исходя из этого, они отрицательно относились ко всем предложениям, касающимся перехода к «Европе нескольких скоростей».

Не удивительно, что появление двух новаций в интеграционном процессе – принципа субсидиарности и идеи продвинутого сотрудничества – первоначально вызвало настороженное отношение с их стороны.

Что касается принципа субсидиарности, то страны Бенилюкса интерпретируют его главным образом как средство повышения эффективности управления в рамках сообществ, которое ни в коей мере не должно привести к эрозии acquis communautaire. Для бельгийцев восприятие принципа субсидиарности было легче, чем для голландцев и люксембуржцев, поскольку в последние годы страна подверглась радикальной федерализации и приобрела опыт делегирования полномочий региональным и местным властям.

В середине 90-х годов, главным образом в связи с перспективой расширения ЕС, страны Бенилюкса были вынуждены согласиться и с идеей продвинутого сотрудничества. В объяснениях, которые давали по этому поводу правительства Бельгии, Нидерландов и Люксембурга, подчеркивалось, что главной побудительной причиной изменения позиции было их стремление избежать будущих вето и тем самым сохранить «кинетическую энергию» федерализма. В целях сохранения сплоченности Союза они настаивали на безусловном выполнении странами-кандидатами тех условий и критериев, которые были зафиксированы в Амстердамском договоре. Они уделяли большое внимание разработке такого механизма продвинутого сотрудничества, который позволил бы избежать уменьшения сплоченности Европейского Союза. В частности, Люксембург предложил принять принцип «единогласие минус один» (созвучный с германской идеей «позитивного неучастия»), который позволил бы государству – члену ЕС не участвовать в той или иной акции, не предотвращая ее.

Страны Бенилюкса энергично поддержали создание Экономического и валютного союза, хотя Бельгия столкнулась с серьезными трудностями в соблюдении критериев конвергенции в связи со значительными размерами своего государственного долга, а Нидерланды и Люксембург должны были изменить положения своих конституций, чтобы обеспечить необходимую степень независимости своих центральных банков. По мнению правительств и общественности этих стран, усилия, предпринятые для вступления в ЭВС, оказали благотворное влияние на их экономику и сферу денежно-кредитного обращения.

Положительное отношение со стороны всех трех государств вызвал и переход к общей внешней политике и политике безопасности. На начальной стадии, в 1990-1991 гг., некоторые расхождения между ними вызвало стремление голландцев исключить из сферы ОВПБ вопросы обороны, которые, по их мнению, должны были оставаться в исключительной компетенции НАТО. Однако постепенно позиции стран Бенилюкса выровнялись, и в 1996-1997 гг. все они поддержали развитие оборонной политики Союза, интеграцию ЗЕС в состав второй опоры Союза и включение петерсбергских задач в круг общей внешней политики и политики в области безопасности. Исходя из своей общей философии интеграции, страны Бенилюкса возражали против разделения ОВПБ и общей торговой политики. Они предлагали усилить роль Комиссии на всех направлениях международной деятельности Союза, включая и ОВПБ.

Страны Бенилюкса всегда выступали против любых посягательств на полномочия Комиссии и в других областях, видя в ней не только выразителя общего интереса сообществ, но и гаранта интересов малых стран. В частности, они категорически возражают против того, чтобы предоставлять право законодательной инициативы кому-либо еще, кроме Комиссии. Страны Бенилюкса выступают за дальнейшее расширение ее полномочий. По понятным причинам они положительно встретили решение предоставлять каждому государству-члену лишь одно место в составе Комиссии.

Страны Бенилюкса, особенно Бельгия и Нидерланды, с энтузиазмом поддерживают любые шаги в направлении преодоления демократического дефицита. Они выступают за максимальное расширение круга вопросов, где решения принимаются совместно Парламентом и Советом. Они предлагают упростить процедуру работы Парламента, ограничив принимаемые им решения тремя разновидностями: мнение, несогласие и совместное решение.

Высказываемое правительствами Бельгии, Нидерландов и Люксембурга предпочтение «методу сообществ» особенно отчетливо проявляется в их позиции относительно третьей опоры. Они последовательно выступают за дальнейшую «коммунитаризацию» иммиграционной политики и борьбы с организованной преступностью.

Особенно интересно выдвинутое ими совместное предложение о распространении формы директивы на сферу третьей опоры. Преимущество этой формы состоит в том, что она позволяет Сообществу принимать обязывающие нормы, но оставляет государствам-членам достаточную свободу действий в области их практического применения.

Страны Бенилюкса были в числе тех стран, которые наиболее активно поддержали идею усиления социального измерения интеграции. Они внесли немалый вклад в разработку программы расширения занятости, ускорения экономического роста и повышения конкурентоспособности Западной Европы в мировой экономике. Они настаивали на законодательном закреплении приверженности Европейского Союза защите прав человека и введении в основополагающие договоры положения о возможности приостановки членства в ЕС государств, систематически нарушающих эти права. Их предложения нашли отражение в Амстердамском договоре.

Бельгия, Нидерланды и Люксембург призывают к максимально широкому и демократичному обсуждению будущего Европы в преддверии межправительственной конференции 2004 г. Бельгия сыграла ведущую роль в принятии Европейским Советом в декабре 2001 г. Лакенской декларации, предусматривающей созыв Европейского конвента для разработки проекта будущей стратегии европейской интеграции.

Италия

Как и ФРГ, Италия стала одним из основателей ЕОУС главным образом потому, что интеграция была оптимальным способом добиться политической реабилитации в глазах европейской общественности после нескольких десятилетий фашистской диктатуры и участия в войне на стороне нацизма. Во время войны европейская интеграция была альтернативой фашизму и войне. Среди итальянских антифашистов были выдающиеся мыслители, которые внесли свой вклад в развитие европейской идеи. Характерно, что итальянская конституция 1947 г. разрешала частичный отказ от национального суверенитета, если это необходимо для создания международной системы, обеспечивающей мир и справедливость.

Кроме того, были и побудительные мотивы прагматического характера. Италия, будучи сравнительно слаборазвитой страной, надеялась выиграть от присоединения к клубу наиболее богатых стран Европы. Правые политические силы Италии, которые и были главными поборниками интеграции, не без оснований считали, что присоединение к ЕОУС (а впоследствии к НАТО) позволит справиться с угрозой прихода к власти коммунистов, обладавших в первые послевоенные годы огромным политическим влиянием.

Италия всегда принадлежала к числу «евроэнтузиастов». Однако ее практическая деятельность в рамках Европейского сообщества и Европейского Союза отличалась «противоречием между преобладанием проинтеграционной риторики в итальянских политических кругах и их ярко выраженным нежеланием или неспособностью перевести эту риторику в плоскость практических дел» (Nickoll William and Salmon Trevor С. Understanding the European Union. – Harlow, 2001. – P. 427). Причины этого противоречия легко объяснимы: во-первых, хроническая политическая нестабильность и частая сменяемость правительств, не позволявшая итальянским представителям завоевать прочные позиции в высших кругах ЕС; во-вторых, проблемы согласования политики ЕС и внутренней политики Италии; в-третьих, отсутствие перспективного планирования в итальянской внутренней политике; в-четвертых, сравнительная слабость экономики, которая особенно резко давала о себе знать на ранних этапах интеграции.

Контраст между словами и делами нашел выражение в том, что, согласно информации Комиссии, Италия занимает последнее место в ЕС по числу выполненных директив и судебных решений. Все эти сложности ограничивают способность Италии систематически влиять на выработку политической линии ЕС.

Несмотря на эти особенности, Италия имеет свой, вполне логичный и последовательный подход к вопросам развития интеграции и в пределах своих возможностей играет активную роль на всех направлениях деятельности ЕС.

После вступления в ЕС трех средиземноморских стран политический вес Италии заметно вырос. Вместе с Францией Италия является бесспорным лидером группы южноевропейских государств – членов ЕС и авторитетным выразителем потребностей средиземноморского направления в деятельности ЕС.

Италия, как и страны Бенилюкса, является убежденным сторонником федералистского идеала. Поэтому при обсуждении вопросов стратегии европейской интеграции она неизменно делает акцент на сохранении солидарности и сплоченности ЕС и единой институциональной структуры Сообщества. Италия возражала против временных исключений для отдельных государств, которые оказались необходимыми при заключении Маастрихтского договора. Определенную настороженность вызвали у нее и националистические интерпретации принципа субсидиарности.

Вместе с тем под давлением возрастающей сложности интеграционного процесса и в особенности в связи с неизбежностью расширения Союза Италия была вынуждена последовать примеру стран Бенилюкса и признать необходимость большей гибкости и дифференцированности в деятельности ЕС. Свое согласие с предложениями, идущими в этом направлении, она оговаривает рядом условий. По мнению итальянского руководства:

· при всех обстоятельствах должна быть сохранена единая институциональная структура ЕС;

· не должна быть затронута цельность acquis communautaire;

· если делаются какие-либо исключения для отдельных государств, то должен обязательно подчеркиваться их временный характер;

· присоединение к акциям продвинутого сотрудничества должно быть открыто для всех государств-членов, условия такого присоединения должны быть заблаговременно оговорены;

· при определении круга участников должны быть исключены произвол и дискриминация.

Эти условия отражают опасение Италии быть отлученной от наиболее продвинутых форм интеграции – попытки такого рода неоднократно предпринимались в прошлом более развитыми партнерами Италии. Особенно серьезной была опасность остаться вне Экономического и валютного союза в связи с высоким уровнем бюджетного дефицита и государственного долга.

Италия с готовностью поддержала формирование второй и третьей опор Европейского Союза. Сразу после подписания Маастрихтского договора Италия выступила за включение в круг общей внешней политики и политики безопасности всех без исключения аспектов безопасности и передачу Европейскому Союзу компетенции ЗЕС. По мнению Италии, ОВПБ должна была выйти за пределы межправительственного подхода. После того как решение принято, считали итальянцы, должно возникать всеобщее обязательство действовать в духе сплоченности ЕС. Что касается самих решений в области ОВПБ, то они должны приниматься преимущественно на основе принципа квалифицированного большинства.

В соответствии с таким видением ОВПБ Италия предлагала создание сильного секретариата, а также особого подразделения, которое занималось бы прогнозированием и следило за выполнением принятых решений под политическим руководством Совета. Итальянцы предлагали разделить общие функции председательства и председательство в области ОВПБ, с тем чтобы максимально усилить международное представительство Европейского Союза.

Такую же позицию занимала Италия и в отношении общей политики в области внутренних дел и юстиции. Правительство Италии активно поддерживало идею включения Шенгенского соглашения в круг компетенции Сообщества. Оно предлагало максимально расширить его функции в области выдачи виз, иммиграции и предоставления убежища. Для усиления обязывающего характера прерогатив Комиссии и Совета Италия предлагала ввести практику принятия директив по этим вопросам. Она настаивала на том, чтобы Европейский парламент и Суд ЕС были наделены достаточно широкими правами в сфере третьей опоры. Позиция Италии во многом объяснялась остротой проблемы нелегальной иммиграции и международной преступности, которая определялась близостью Италии к зонам нестабильности в Средиземноморье и огромной протяженностью ее береговой линии. Для того чтобы справиться с этой проблемой, Италия нуждалась в активном сотрудничестве других государств – членов ЕС.

На протяжении 90-х годов Италия выступала за упорядочение конституционных принципов Европейского Союза. С этой целью итальянцы предлагали, во-первых, установить своего рода иерархию законодательных актов и, соответственно, различный порядок их принятия:

· Конституционные акты, требующие единогласного одобрения и ратификации национальными государствами.

· Законодательные акты рамочного характера, которые принимаются на основе принципа большинства в Совете и совместного решения Совета и Европейского парламента.

· Решения, обеспечивающие осуществление политики ЕС и регулирование отдельных сфер деятельности, которые принимаются Советом.

Кроме того, итальянцы предлагали составить полный список прав и свобод, которые обеспечиваются Европейским Союзом.

В вопросах институциональной реформы Италия неизменно была среди тех стран, которые добивались усиления интеграционных институтов. Она выступала за то, чтобы голосование на основе большинства голосов применялось во всех вопросах, за исключением «конституционных». Она поддерживала идею взвешивания голосов, принадлежащих отдельным государствам-членам, в зависимости от численности их населения. Она выражала свое согласие с идеей конструктивного временного неучастия отдельных государств в совместных акциях в рамках продвинутого сотрудничества. Но особенно твердой была позиция Италии в вопросах сохранения полномочий Комиссии, в частности в том, что касается ее роли гаранта основополагающих договоров и исключительной законодательной инициативы.

Итальянцы всегда занимали радикальную позицию в вопросах усиления роли Парламента. Они настаивали на существенном расширении круга вопросов, в которых действует процедура совместного решения Парламента и Совета. Они предлагали, чтобы председатель Европейской комиссии и ее члены утверждались Парламентом. Италия выступала за то, чтобы Европейский парламент участвовал в решении вопросов второй и третьей опор. Она настаивала и на том, чтобы на обе эти опоры распространялась юрисдикция Суда ЕС. Точно так же она выступала за усиление роли Счетной палаты и Комитета регионов.

Серьезным испытанием для Италии стало создание Экономического и валютного союза. Италия с энтузиазмом поддержала соответствующие положения Маастрихтского договора. Однако значительные размеры государственного долга, традиционно высокий уровень бюджетного дефицита и валютные потрясения начала 90-х годов создали угрозу того, что Италия не сможет добиться соответствия строгим критериям конвергенции. Благодаря настойчивости итальянского правительства, нашедшего необходимую поддержку со стороны общественности, удалось добиться снижения ежегодного уровня бюджетного дефицита с 9,5% ВВП в 1993 г. до 2,5% ВВП в 1997 г. Начала снижаться и абсолютная величина государственного долга. Все это позволило Италии войти в число 11 первоначальных участников ЭВС.