Глава VII. Право международных договоров 3 page

Действие международного договора в пространстве. Договоры действуют на территории государств - участников договора и на территории, не принадлежащей государствам (международные пространства). Особенности действия международных договоров в пространстве различаются в зависимости от того, каков правовой режим составных частей территории - суша, морская, воздушная, космическая территория, территории со смешанным режимом, безъядерные зоны и т.д.

§ 5. Выполнение международных договоров

После того как договор вступил в силу, начинается стадия его выполнения. Иногда договор может применяться до вступления его в силу. Это так называемое временное применение. Статья 25 Венской конвенции 1969 г. установила: 1. Договор или часть договора применяется временно до вступления договора в силу, если: a) это предусматривается самим договором или b) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом.

Вступление договора в силу означает, что он стал юридически обязательным для его участников и что нарушение положений договора повлечет за собой определенные международно-правовые последствия.

Выше уже говорилось, что международный договор сдается на хранение (депонирование). Депозитарий, в частности, выполняет и такую функцию, как информация о времени вступления договора в силу.

Когда речь идет о выполнении международного договора, здесь употребляются различные термины: реализация, осуществление, имплементация, применение, соблюдение, исполнение. В науке международного права и в учебной литературе не придается такого строгого значения формам реализации норм международного права, как, например, в общей теории права (соблюдение, исполнение, использование, применение) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Осминин Б.И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006.

Что касается нормативных правовых актов, то здесь тоже используются разные термины. Например, Закон 1995 г. использует термин "выполнение международных договоров" (разд. IV). Венская конвенция 1969 г. выделяет такие формы выполнения (реализации), как соблюдение (ст. ст. 26 - 27) и применение договоров (ст. ст. 26 - 30). Соблюдение договоров включает в себя принцип pacta sunt servanda ("договоры должны соблюдаться") и внутреннее право. Это означает, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (ст. 26). Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора (ст. 27).

Применение договоров происходит в соответствии со следующими положениями: договоры не имеют обратной силы (ст. 28), территориальная сфера договора (ст. 29), применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (ст. 30). Или, иначе, применение международного договора - это осуществление порождаемых им прав и обязанностей в конкретных международных или внутригосударственных условиях.

Государства при выполнении международных договоров руководствуются двумя принципами: "добросовестное выполнение обязательств по международному праву" и "договоры должны соблюдаться". В этих принципах установлены общие особенности выполнения, а именно: свободное согласие, добросовестность, справедливость, добрая воля, уважение к обязательствам. Добросовестное выполнение государствами обязательств означает, что они должны выполнять обязательства:

- в соответствии с Уставом ООН; обязательства по Уставу ООН имеют преимущественную силу;

- вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права;

- вытекающие из международных договоров согласно общепризнанным принципам и нормам международного права;

- национальное законодательство государств должно сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву <1>.

--------------------------------

<1> Содержание принципа раскрывается в следующих документах: в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. и Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г.

В содержание принципа "договоры должны соблюдаться" включены взаимные права и обязанности сторон:

- договор должен выполняться независимо от внутренних и внешних событий, за исключением крайних случаев (например, коренное изменение обстоятельств);

- государство не может ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения договора;

- государства не вправе заключать договоры, противоречащие обязательствам по действующим договорам;

- запрещается одностороннее прекращение договора, а также его ревизия, если это не обусловлено самим договором;

- разрыв дипломатических или консульских отношений между участниками договора не влияет на правовые отношения, установленные между ними договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договора (ст. 63 Венской конвенции 1969 г.).

Кроме того, при выполнении международных договоров необходимо учитывать два правила.

1. Договоры не имеют обратной силы (правило неретроактивности) <1>. Это правило не указывается в договоре, но иногда государства специально устанавливают, что данный договор обратной силы не имеет. Обратная сила договора (ретроактивность) иногда допускается государствами, т.е. распространяется выполнение договора на действия и факты, которые имели место до его вступления в силу. Но это случается редко.

--------------------------------

<1> См.: ст. 28 "Договоры не имеют обратной силы" Венской конвенции 1969 г.: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для указанного участника, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты".

2. Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (объекту). Государства иногда заключают такие договоры, и одновременно могут действовать предыдущие (прежние) и последующие (новые) договоры, но для выполнения этих договоров должны быть предусмотрены следующие условия:

- в новом договоре должно оговариваться, что применяется или не применяется прежний (предыдущий) договор;

- в новом договоре должно быть указано, что он имеет преимущественную силу перед предыдущим договором;

- предыдущий договор применяется в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора;

- если участники последующего договора не являлись участниками предыдущего договора, то они могут применять положения предыдущего договора, но с учетом того, что они совместимы с положениями последующего договора (см. ст. 30 Венской конвенции 1969 г.).

При объяснении второго правила необходимо также знать общие положения, а именно:

а) преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН (ст. 103 Устава ООН);

б) специальный закон отменяет общий закон (lex specialis derogat generalli);

в) последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat prior).

Пример. Договорами, относящимися к одному и тому же объекту, являются Женевские конвенции по морскому праву 1958 г. - о территориальном море и прилежащей зоне, о континентальном шельфе, об открытом море, о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря, и всеобъемлющая Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Конвенция ООН 1982 г. включила многие положения Женевских конвенций 1958 г., и она имеет преимущественную силу перед Женевскими конвенциями. Если государства не присоединились к Конвенции ООН 1982 г., то Женевские конвенции 1958 г. продолжают действовать между участниками этих Конвенций.

Выполнение международных договоров - это деятельность государств на международном и национальном уровне, направленная на создание системы правовых и организационных средств, или, иначе, механизма для реализации целей договора. На международном уровне к таким средствам относятся: гарантии; специальные международные органы; использование регулярных контактов между участниками договора; экспертные оценки и совещания; конкретизация договоров общего характера посредством заключения специальных договоров или договоров межведомственного характера; принятие сторонами договора обязательства не заключать с третьими государствами каких-либо соглашений, противоречащих данному договору; судебная и арбитражная процедуры.

Если сторона нарушает договор, то применяются меры международно-правовой ответственности.

Истории международного права известны такие средства, как клятва, присяга, заклад, занятие территории, залог части территории, финансовое обеспечение, залог определенных ценностей и поручительство <1>.

--------------------------------

<1> См., например: правовой памятник - договор 1296 г. до н.э. между египетским фараоном Рамзесом II и хеттским царем Хаттушилем, где предусматривались меры за его нарушение: "Да сгинут дом, земля и рабы того, кто нарушает сии слова". Самая страшная кара - это проклятие богов, судьбы и таинственных сил природы.

В международном праве сформировалась система контроля, формы и методы которого закреплены в конвенциях и в отраслях права <1>. Как правило, договоры устанавливают средства их выполнения и контроль. Например, Российская Федерация и Индонезия подписали Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества в борьбе с терроризмом. В приложении к нему "О деятельности Российско-Индонезийской рабочей группы по противодействию международному терроризму" определены функции рабочей группы: а) обмениваться информацией для выявления международных структур, поддерживающих террористическую деятельность; б) рассматривать процедуры обмена информацией; в) предлагать пути укрепления сотрудничества в следующих областях: установление правовой основы сотрудничества в осуществлении ареста, выдачи и оказания взаимной помощи в уголовном преследовании террористов и их пособников <2>.

--------------------------------

<1> См.: Валеев Р.М. Контроль в современном международном праве. Казань, 2003.

<2> Бюллетень международных договоров. 2010. N 10. С. 62 - 63.

На внутригосударственном уровне также создаются правовые и организационные механизмы, обеспечивающие выполнение международных договоров. Реализация норм международного права в виде договоров на внутригосударственном уровне называется имплементацией (осуществлением). Государства принимают меры внутреннего порядка и обеспечивают координацию деятельности различных органов по выполнению международных договоров. Во-первых, возникает общая обязанность государств привести свое национальное право в соответствие с обязательствами по международному праву. Во-вторых, государствами издаются нормативно-правовые акты, регулирующие порядок вступления международных договоров в силу, их ратификацию и утверждение. В-третьих, государствами конкретно регулируется согласование и взаимодействие норм международных договоров с нормами национального законодательства и определяются меры, средства по обеспечению договорных обязательств. Это может быть издание нормативного правового акта, и таким способом договор переводится, трансформируется (преобразуется) в нормативный акт. Далее государства вносят в свое действующее законодательство изменения и дополнения в целях выполнения международного договора. Если возникают противоречия, несоответствия, коллизии между национальным нормативным правовым актом и международным договором, то государства устанавливают общее правило о приоритете норм международного договора: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Государства в своем законодательстве закрепляют такие способы, как отсылка к международным договорам, рецепция (заимствование и приспособление) международного договора к национальному закону, инкорпорация, т.е. включение международного договора в правовую систему государства. Как подчеркивается в литературе, такие способы предполагают совместное применение норм национального законодательства и международного договора.

Государство может издавать административные акты о принятии необходимых мер по выполнению международного договора. Могут быть приняты меры уголовного наказания за нарушение положений международных договоров. В Российской Федерации в 1996 г. принят Федеральный закон о внесении изменений и дополнений к Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации", установивший, что надзор за выполнением Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Государство принимает на себя обязательство о предоставлении информации сторонам международного договора, международным органам о законодательных и административных мерах во исполнение договорных обязательств.

Законодательство Российской Федерации (Конституция РФ, Закон 1995 г. и другие акты) устанавливает систему внутригосударственных средств и мер в целях выполнения договорных обязательств:

1. Президент и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

2. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выполнение договорных обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

3. Общее наблюдение за выполнением международных договоров в Российской Федерации осуществляет МИД России, которое представляет в правительство предложение о принятии необходимых мер, если другой стороной не выполняется или нарушен международный договор, - это заявление, протест и в конечном итоге аннулирование договора.

При выполнении того или иного договора государство в национальном законодательстве предусматривает ряд условий. Например, ст. 2 Закона о ратификации нового Договора о СНВ установила девять условий выполнения Договора.

И последнее. В связи с изучением темы "Выполнение международных договоров" необходимо знать, что такое несамоисполнимые и самоисполнимые международные договоры <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. С. 156 - 164; Осминин Б.И. Указ. соч. С. 362 - 377.

Несамоисполнимые договоры реализуются с помощью национального законодательства; как уже говорилось, это трансформация, отсылка и другие способы. Наряду с несамоисполнимым международным договором применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений этого договора.

Самоисполнимые договоры являются как бы завершенными по своему содержанию, т.е. они содержат такие конкретные правила, которые могут применяться без какой-либо конкретизации во внутригосударственных отношениях. Эти договоры автоматически действуют на территории государства, но с его согласия, т.е. государство берет на себя обязательство выполнять такие договоры. Термин "самоисполнимые международные договоры" является доктринальным, научным; в нормативно-правовых актах такого термина нет, он заменен термином "непосредственно"; см., например, ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации": "Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно"; см. также п. 2 ст. 7 ГК РФ, а также п. 1 ст. 82 Федерального закон РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды": "Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно".

Чаще всего к самоисполнимым нормам международного права и договорам относят общепризнанные принципы и нормы международного права, договоры о правах человека, Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и др.

Во внутригосударственных отношениях применение права - это деятельность компетентных органов. За последнее время в Российской Федерации обращено особое внимание на правоприменительную деятельность в целях выполнения международных договоров <1>. На единый процесс применения международного права указал Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда РФ дал соответствующее разъяснение, основываясь на положениях Венской конвенции 1969 г.

--------------------------------

<1> См.: Зимненко Б.Л. О применении норм международного права судами общей юрисдикции. М., 2006.

Принятый Закон Украины от 23 февраля 2006 г. N 3477-IV "О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" регулирует отношения, которые возникают в связи с обязанностью государства выполнить решения Европейского суда по правам человека по делам против Украины.

Толкование международных договоров. Как правило, толкование происходит в процессе выполнения международных договоров. Толкование - это деятельность по уяснению и разъяснению норм договора. Результатом толкования является акт, издаваемый компетентными органами. Толкование международного договора обеспечивает его конкретное понимание и правильную реализацию, особенно это относится к многосторонним международным договорам <1>. Здесь применяются принципы герменевтики <2>, т.е. применительно к международным договорам их правильное понимание, толкование и применение.

--------------------------------

<1> Об особенностях толкования таких договоров см.: Евинтов В.И. Многоязычные договоры в современном международном праве. Киев, 1981. С. 73 - 130.

<2> Герменевтика - искусство толкования текстов, учение о принципах их интерпретации.

Основная цель толкования состоит в том, чтобы преодолеть трудности в процессе выполнения договора: неопределенность положений, терминов договора, неправильную практику его применения, одностороннее толкование договора. При толковании должна быть заявлена общность намерений сторон, т.е., иначе, толкование - это согласованный подход в целях преодоления трудностей, споров, неясности в содержании, возникших в процессе применения договора. Допустимо и одностороннее толкование международного договора (органами государства), но оно не должно нарушать объект и цели договора и должно учитывать, что договор - это соглашение государств. Отсюда задачей толкования является выяснение содержания согласованных воль сторон в договоре. А.Н. Талалаев отмечает, что "реальность воли и согласования государственных воль в международном договоре проявляется именно в его тексте, языке" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров. С. 88.

Выше говорилось, что договор легче реализуется, если на стадии его заключения была тщательно установлена аутентичность текста договора, составленного на двух или нескольких языках. В договоре также предполагается, что термины договора имеют одинаковое значение в каждом аутентичном тексте. Тем не менее в процессе реализации договора возникают споры. Многие международные договоры закрепляют специальную статью, а именно: любой спор между двумя или несколькими государствами-участниками относительно толкования или применения настоящего договора, который не разрешен путем переговоров или процедур, специально предусмотренных в настоящем договоре, передается по требованию любой из сторон в этом споре на разрешение Международного суда ООН, если стороны не договорились об ином способе урегулирования. Международный суд дает также консультативное заключение о толковании какого-либо международного договора. Толкование Международным судом норм международного права по своим результатам приближается к правотворчеству <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. М., 2004. Т. I: Заключение международных договоров. С. 609.

Республики Беларусь, Казахстан и Россия подписали в 2008 г. Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании. Статья 9 Соглашения закрепляет: "Споры, связанные с применением или толкованием положений настоящего Соглашения, разрешаются путем консультаций и переговоров между Сторонами, а в случае недостижения согласия передаются на рассмотрение в Суд Евразийского экономического сообщества" <1>.

--------------------------------

<1> Бюллетень международных договоров. 2010. N 10. С. 18.

Нередко толкование международных договоров становится предметом острых дипломатических дискуссий. Кроме того, проблемы толкования занимают важное место и во внутригосударственной сфере, где выполняются международные договоры <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И., Лукашук О.И. Толкование норм международного права: Учебное пособие. М., 2002. С. 16.

Как видно, право толкования международного договора принадлежит сторонам договора, международным судебным (и арбитражным) органам, специальным международным органам. Труднее решается вопрос о праве толкования международного договора внутригосударственными органами.

В российском законодательстве нет четких норм о праве органов государства толковать международные договоры. По логике, если договор заключается от имени какого-либо органа, то последний имеет право его толковать. Международные договоры толкуют высшие судебные инстанции. Такое право предоставлено и судам общей юрисдикции. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" дано разъяснение по вопросам толкования и о праве судов общей юрисдикции толковать международные договоры: "В случае возникновения затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерацией рекомендовать судам использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в Правовой департамент Министерства иностранных дел Российской Федерации, в Министерство юстиции Российской Федерации (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в договоре, международной практикой его применения)".

Венские конвенции 1969 и 1986 гг. впервые закрепили общие правила толкования договора. Обе Конвенции содержат разд. 3 "Толкования договоров" (ст. ст. 31 - 33). Статьи установили следующие общие правила:

1) договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте;

2) договор должен толковаться в свете его объекта и целей. Оба правила называют "золотыми"; контекст договора охватывает кроме текста преамбулу и приложения.

Наряду с контекстом учитываются: a) любое соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений; b) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования (ст. 31.3).

В Венских конвенциях 1969 г. и 1986 г. говорится о дополнительных средствах толкования. К ним относятся: подготовительные материалы (например, на стадиях заключения договора) и обстоятельства заключения договора. Ведь государства не все включают в текст международного договора, как правило, остается материал (выступления, заявления, протоколы и др.), который в дальнейшем может быть основой для правотворчества или годится для толкования договора.

Дополнительные средства образно называют "железными опилками", которые постоянно притягиваются к "магниту", т.е. к основному тексту договора.

Общие правила и дополнительные средства толкования составляют концентрический круг. Толкователь текста постепенно отдаляется концентрическими кругами от центра к периферии; происходит своего рода "последовательное окружение" текста договора <1>.

--------------------------------

<1> Мнение М. Губера. См.: Хименес де Аречага Эдуардо. Современное международное право. М., 1983. С. 73.

Приемы (способы) толкования. В международно-правовой литературе приемы толкования основываются на общей теории права. К приемам толкования относятся историческое, филологическое (грамматическое), систематическое, логическое, формально- (специально-) юридическое, телеологическое (целевое). Применяя по аналогии эти приемы, необходимо учитывать особенности заключения и содержания международного договора.

Приемы толкования помогают уяснить точное значение текста международного договора. Здесь учитывается все, в том числе терминология и разноязычие договора. Пункт 1 статьи 33 Венской конвенции 1969 г. предусматривает, что при установлении аутентичности текста договора на двух или более языках возможны расхождения между этими текстами и преимущественную силу будет иметь какой-либо один определенный текст.

Стороны договора сами определяют, на каком языке осуществляется толкование. Например, в договоре между Российской Федерацией и Венгрией записано: "В случае расхождений в толковании будет использоваться текст на английском языке" <1>.

--------------------------------

<1> БМД РФ. 1997. N 2. С. 35.

§ 6. Поправки к договорам. Прекращение

и приостановление международных договоров

Поправки к договорам. В процессе действия и выполнения международного договора государства могут внести в него поправки и изменения <1>. Предложение о поправке должно рассматриваться и согласовываться участниками договора. Поправки могут быть предусмотрены в самом договоре. Поправки делаются в процессе переговоров, и участниками заключается соглашение о внесении поправок в договор <2>. Например, на 48-й сессии Международной китобойной комиссии были внесены поправки к приложению к Международной конвенции по урегулированию китобойного промысла от 2 декабря 1946 г. Распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 1996 г. эти поправки были одобрены. Правительство РФ поручило МИД России уведомить Секретариат Международной китобойной комиссии о согласии Правительства РФ с указанными поправками <3>. 27 августа 2005 г. вышло Постановление Правительства РФ "О принятии Российской Федерацией поправок к Монреальскому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой": "...запретить ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации продукции, содержащей озоноразрушающие вещества" <4>. 2 июля 2008 г. Государственной Думой принят Федеральный закон N 130-ФЗ "О принятии Поправки к Конвенции о физической защите ядерного материала" <5>. Поправка принята на Конференции по рассмотрению и принятию поправок к Конвенции в Вене 8 июля 2005 г. Другой пример. К Уставу ООН после 1945 г. Генеральной Ассамблеей ООН были приняты поправки к статьям: 23 (об увеличении числа членов Совета Безопасности), 27 (о решении Совета Безопасности по процедурным вопросам), 61 (об увеличении числа членов Экономического и Социального Совета). А если государство является участником договора, но не стало участником соглашения о внесении поправок в договор? Такое государство не связано с соглашением о внесении поправок. Когда поправка вступает в силу, она становится обязательной для тех государств, которые ее приняли, а для других государств - участников договора остаются обязательными положения договора и любые предшествующие поправки, которые ими приняты.

--------------------------------

<1> Поправки могут касаться отдельных слов и даже пунктуации, как, например, поправки к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации: в конце ст. 45 Конвенции точка заменяется запятой, в ст. 48(а) слово "ежегодно" заменяется выражением "не реже одного раза в три года".

<2> Российская газета. 1996. 9 октября.

<3> Российская газета. 2005. 1 сентября.