Глава VIII. Реализация норм международного права 2 page

<1> См. подробнее: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М., 2006. С. 162 - 165.

<2> Примером может служить принятие Федерального закона от 20 марта 2001 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

<3> Так, Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. N 19-ФЗ "О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения" возложил соответствующие обязанности на Генеральную прокуратуру РФ.

<4> Так, после присоединения СССР к Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г. было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения указанной Конвенции (Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. N 47).

Правовой этап имплементации выступает в качестве средства связи между международным и внутригосударственным правом. В связи с этим представляется важным рассмотрение вопроса о способах приведения ("ввода") норм международного права во внутригосударственную правовую систему. В практике государств сложились и используются различные методы и способы включения нормы международного права в свою правовую систему: трансформация, отсылка, инкорпорация, непосредственное применение норм международного права во внутригосударственном правовом регулировании. Об этом говорилось выше (см. гл. IV настоящего учебника).

В общем плане трансформация международно-правовой нормы означает ее преобразование в норму внутригосударственного права путем принятия нормативно-правового акта. Выделяют два основных варианта трансформации: путем отсылки и путем инкорпорации. Отсылка означает создание в национальном праве нормы, отсылающей к нормам международного соглашения, в силу чего последние могут действовать внутри страны в неизмененном виде, т.е. так, как они существуют в самом соглашении. Под инкорпорацией понимается принятие государством норм, способствующих исполнению предписаний международного права, либо повторяющих норму международного соглашения в переработанном виде, либо сохраняющих только ее смысл. Иногда для целей инкорпорации могут применяться уже существующие нормы внутреннего права, но они тоже подвергаются частичному изменению. Государство, исходя из целей регулирования самих международно-правовых норм, а также из соображений целесообразности, само решает, какой способ "ввода" международно-правовых норм во внутригосударственную систему избрать в том или ином случае.

Приведенные примеры охватывают не все способы реализации международно-правовых норм и возникновения на их основе новых норм внутреннего права. В литературе отдельные авторы высказывают мнение, что в настоящее время уже можно говорить о нормах прямого и непосредственного действия (применения) общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в рамках их участия во внутригосударственном правовом регулировании. Ими выделяются три формы непосредственного их действия (применения): самостоятельное применение норм договоров без прямого участия норм законодательства; совместное применение норм договоров и родственных норм законодательства в виде правоприменительных комплексов; приоритетное применение норм договоров вместо норм законодательства при их несогласованности в коллизионных ситуациях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Международное право / Отв. ред. В.И. Кузнецов, Б.Р. Тузмухамедов. М., 2007. С. 58 - 59.

Государства по-разному рассматривают в своих конституциях вопрос о соотношении норм международного права с нормами внутригосударственного права. В принципе этот вопрос относится к суверенному праву каждого государства. Каким образом оно считает нужным, таким и включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в свою правовую систему, право и законодательство. Однако здесь нужно иметь в виду некоторые юридические нюансы. Есть государства, конституции которых объявляют указанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры частью законодательства или права своей страны. На практике они могут встать перед проблемой: закон, принятый позже международного договора, может отменить последний по принципу "последующий закон отменяет закон предыдущий" (lex posterior derogate priori). А это создает угрозу произвольного отказа государства от взятых на себя обязательств <1>. Примером может служить Конституция США, ст. VI которой гласит: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречивые положения". Как видно, международные договоры в США приравнены по юридической силе к законам, из чего следует, что последующий закон может отменить ранее заключенный международный договор.

--------------------------------

<1> См.: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 29.

Примечательно то, что Конституция РФ пошла по иному пути (п. 4 ст. 15). Благодаря конституционной "прописке" общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка <1>. Введением международных договоров в правовую систему государства была закреплена возможность их непосредственного применения во внутригосударственных отношениях.

--------------------------------

<1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. С. 24.

Институционный механизм имплементации. Правотворческая деятельность государства по приведению национального права в соответствие с договорными нормами в целях имплементации взятых на себя обязательств создает лишь правовую базу, дополнительные юридические гарантии исполнения договора. На практике каждый случай издания внутригосударственного акта во исполнение международного договора означает возникновение новых, разнообразных по кругу субъектов правоотношений по поводу имплементации норм международного права. Эти правоотношения между органами государства и между гражданами не прекращаются вплоть до окончательной реализации государством обязательств по международным договорам. Это обусловливает необходимость использования государством организационно-правовых (институционных) мер и механизмов для реализации норм международного права.

Институционный (организационно-правовой) механизм имплементации, так же как и правовой, состоит из международного и национального механизмов.

Внутригосударственный институционный механизм включает в себя систему органов, осуществляющих правовую и организационную деятельность в целях обеспечения реализации международного права.

В большинстве случаев государства не создают специальных органов имплементации международных договоров. Для одних органов и должностных лиц государства такая деятельность является функциональной, для других - не является таковой. Однако во всех случаях такая деятельность санкционирована, направляется и контролируется высшими органами государства.

Говоря в целом, организационная деятельность по обеспечению имплементации международных договоров осуществляется преимущественно органами внешних сношений, хотя не только ими. Для них организационная деятельность является логическим продолжением дипломатической деятельности на международной арене по подготовке и заключению международных договоров и соглашений.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами к числу органов имплементации следует отнести главу государства - Президента РФ, Правительство РФ, МИД России, федеральные органы исполнительной власти и специальные государственные органы (например, Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы) <1>. Возможны иные подходы к определению перечня внутригосударственных органов имплементации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. С. 165 - 170.

<2> В литературе выделяются среди внутригосударственных органов внешних сношений конституционные, конвенционные и специальные. К конституционным относят глав государств, органы законодательной власти, правительства, глав правительств, ведомство иностранных дел. К конвенционным - органы, определяемые каким-либо соглашением, конвенцией. И наконец, к специальным - органы, правомочия которых определяются и на основании соглашений, и на основании закона (например, Министерство обороны) (Курс международного права: В 6 т. М., 1967 - 1973. Т. 4. С. 17 - 18).

Глава государства - Президент РФ обладает рядом полномочий, направленных на обеспечение выполнения международных договоров. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (ст. 86 Конституции РФ). Как Верховный главнокомандующий Президент РФ осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и т.д. Президент может принимать решение о прекращении международных договоров, а также согласно ст. 85 Конституции РФ приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия международным обязательствам Российской Федерации.

Главное полномочие Федерального Собрания РФ в сфере реализации международного права - разработка и принятие законодательных актов, касающихся реализации международно-правовых норм и отдельных договоров.

Полномочия Правительства РФ в международной области закреплены в самой общей форме в Конституции РФ (п. "д" ч. 1 ст. 114): оно осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики". Более конкретно полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ; от 30 декабря 2008 г. N 8-ФКЗ). Ряд положений Закона касается полномочий по имплементации и контролю за выполнением международных обязательств. Так, в соответствии со ст. 21 Закона Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики, в пределах своих полномочий заключает международные договоры и обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и т.д. Для исполнения международных договоров Российской Федерации правительство может создавать специальные органы либо поручать выполнение обязательств уже существующим органам.

Министерство иностранных дел РФ является органом исполнительной власти. Положением о МИД России, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (в ред. Указа от 19 октября 2005 г. N 1218), основными задачами Министерства, в частности, установлены: координация международной деятельности федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализация международных прав и обязательств Российской Федерации.

Из полномочий МИД России, непосредственно связанных с реализацией международной договорной функции, с обеспечением взаимодействия международного и национального права, с защитой прав человека и гражданина, следует отметить: осуществление общего наблюдения за выполнением международных обязательств Российской Федерации; разработку проектов международных договоров Российской Федерации, осуществление контроля за их соответствием законодательству РФ и международно-правовым нормам; внесение предложений о прекращении и приостановлении действия международного договора России; участие в подготовке предложений по приведению законодательства России в соответствие с ее международными обязательствами; дача разъяснений в пределах своей компетенции по вопросам международного права в связи с запросом органов государственной власти, депутатов Государственной Думы, Совета Федерации, физических и юридических лиц; участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации; осуществление в соответствии с нормами международного права защиты законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом.

Федеральные органы исполнительной власти обладают рядом полномочий. Возможность участия российских министерств и ведомств в международных отношениях предусмотрена Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Кроме того, соответствующие полномочия предусмотрены в законах и положениях о министерствах (например, Положение о Министерстве юстиции РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313). Правовые акты, определяющие правовой статус органов исполнительной власти, иногда включают конкретные положения, в частности требование обеспечить выполнение обязательств по международным договорам Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности.

Министерства и ведомства разных стран сотрудничают друг с другом на международной арене. Они обладают компетенцией самостоятельно заключать международные соглашения в своей области. Международные договоры межведомственного характера имеют важное значение для реализации соглашений, заключенных на более высоком уровне <1>. В частности, необходимо отметить деятельность министерств и ведомств по реализации межгосударственных и межправительственных договоров внутри государства <2>. Здесь прослеживается зависимость этих договоров друг от друга. Если для реализации межгосударственного или межправительственного договора не заключен межведомственный договор, то реализация первых очень затруднена или же невозможна. И если не реализуется межведомственный договор, заключенный в целях имплементации межгосударственного или межправительственного договора, то они также не могут эффективно реализовываться <3>.

--------------------------------

<1> В качестве примера можно привести Протокол между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Латвийской Республики о порядке реализации статьи 10 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 2 июня 1993 г. - 18 июля 2003 г. (СПС "КонсультантПлюс").

<2> См. подробнее о международных межведомственных договорах: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008.

<3> См.: там же. С. 6.

Международный институционный механизм имплементации. Большинство норм международного права осуществляется государствами на международном уровне индивидуально (морское судоходство, рыболовство, освоение недр морского дна или осуществление космических полетов) или путем коллективных действий государств, например обсуждение и принятие решения относительно принятия санкций к государству-правонарушителю в рамках международной организации. Совместные действия государств, воплощая согласительную природу международного права в правоприменительном процессе, облекаются в организационно-правовые формы: консультации, комиссии, комитеты и т.д.

При всем значении постоянно развивающихся непосредственных связей государств в наше время все более возрастает объективная потребность многостороннего сотрудничества в целях обеспечения взятых обязательств на международном уровне. Оно осуществляется на базе опосредующих это сотрудничество международных институтов (образований).

В современной международно-правовой практике реально сложился и функционирует широко разветвленный и сложный международный механизм имплементации норм международного права в виде международных органов (комиссий, комитетов, судебных учреждений) и международных организаций. Основное назначение их деятельности состоит в мобилизации усилий государств на выполнение международно-правовых норм, разработанных и принятых государствами, изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения международных обязательств, осуществление контроля.

Международные органы - комитеты, комиссии, рабочие группы - могут создаваться на постоянной основе (Комиссия по правам человека, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, специальная рабочая группа экспертов) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии). Задача подобных международных органов - изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, а также разработка мер по более успешному их осуществлению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. С. 158.

В целях обеспечения обязательств международные органы используют разнообразные меры и действия государств. Так, в области прав человека наиболее типичными из таких мер и действий являются рассмотрение компетентными органами, предусмотренными международными договорами по правам человека, докладов государств о выполнении ими своих обязательств; рассмотрение этими органами жалоб, петиций, обращений отдельных лиц, групп по поводу нарушения их прав; изучение, расследование ситуаций, касающихся нарушения прав человека.

В практике ООН неоднократно возникал вопрос о создании специальных органов в целях расследования грубых, массовых и систематических нарушений прав человека. Такие органы в виде комиссии создавались, например, для расследования обвинений в отношении ЮАР, Намибии, Южной Родезии в плохом обращении с заключенными, для расследования положения, в котором находились африканцы в пересыльных лагерях и туземных резервациях.

Международные организации. Международные организации создаются в целях координации сотрудничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества. Непосредственно международная имплементационная деятельность международных организаций является по своему существу организационно-исполнительской. Она включает в себя, во-первых, совокупность организационных действий координационного и информационного характера, направленных на оказание содействия государствам в выполнении принятых на себя обязательств, во-вторых, непосредственную оперативно-исполнительскую деятельность по имплементации собственных решений <1>.

--------------------------------

<1> В значительной мере фактическая деятельность международной организации представляет собой деятельность по имплементации самого учредительного договора, включая и имплементацию общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в разделе о целях организации. Акты, принимаемые в рамках международных организаций, имеют своим основным назначением координацию деятельности государств-участников по имплементации юридически закрепленных в их уставах целей международного сотрудничества в соответствующих сферах отношений.

Организационная деятельность, проводимая в рамках международных организаций, включает в себя ряд элементов. Одним из них является деятельность по созданию организационного механизма имплементации норм международного права в рамках международной организации, компетенция которой распространяется на соответствующую область сотрудничества государств. Например, в целях осуществления Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г. (рез. 1514/XV) Генеральная Ассамблея ООН своим решением от 27 ноября 1961 г. создала Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления указанной Декларации.

Имплементационная деятельность организаций включает также ряд элементов вспомогательного характера: подбор, назначение и руководство персоналом постоянно действующих секретариатов международных организаций и вспомогательных органов, разрешение проблем финансового и технического характера и т.д. По своему характеру этот вид деятельности можно определить как административно-технический <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гавердовский А.С. Указ. соч. С. 127.

Исключительно важную роль в обеспечении процесса имплементации норм международного права играет деятельность организаций по созданию благоприятной морально-политической атмосферы для эффективного функционирования механизма международно-правового регулирования, оказания конкретного содействия в обеспечении такого функционирования. Основное назначение этой деятельности - мобилизация усилий государств на выполнение международных норм, разработанных и принятых в рамках организации. Так, одной из наиболее простых форм деятельности Генеральной Ассамблеи ООН являются дипломатические контакты и непосредственные переговоры должностных лиц ООН с правительствами государств-членов по вопросам урегулирования международных споров, выполнения ими принятых на себя обязательств по Уставу ООН и другим международно-правовым актам в различных областях международного сотрудничества.

Оперативные функции появились у международных организаций в период после Второй мировой войны. К ним относятся действия ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также оказание технической помощи, производство международных расчетов и предоставление инвестиционных кредитов со стороны специализированных учреждений ООН, оказание помощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации, а также научная деятельность, осуществляемая в рамках самой организации или при помощи специальных институтов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шибаева Е.А. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1980. С. 70 - 71. О функциях международных организаций см.: Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976.

Члены ООН возложили главную ответственность за поддержание мира на Совет Безопасности, который согласно Уставу уполномочен осуществлять действия по поддержанию и восстановлению мира. Он может принимать решение о проведении военных операций, а также руководить ими. Действия Совета Безопасности могут быть разного характера в зависимости от конкретной ситуации: могут иметь место непосредственные военные операции против агрессора или операции по поддержанию мира.

Техническая помощь, оказываемая ООН и специализированными учреждениями развивающимся государствам, также служит примером осуществления оперативных функций международными организациями. Главной формой такой помощи является направление в страны, которые нуждаются в помощи, экспертов от имени организации. Эксперты также оказывают помощь в разработке планов развития отдельных отраслей хозяйства развивающихся стран.

Международная организация осуществляет оперативные функции таким образом, что, с одной стороны, принимает решения, имеющие характер исполнительских распоряжений, а с другой стороны, реализует эти распоряжения с помощью своего персонала и при помощи средств, которыми располагает.

§ 3. Уровень реализации международно-правовых норм

и их эффективность

Степень эффективности международно-правовых норм в решающей мере зависит от уровня их реализации. Государства не случайно связывают эффективность с добросовестным выполнением обязательств, с достижением правовых и социальных результатов, предусмотренных нормой международного права. Общеизвестно, что правовое предписание, не осуществляемое на практике, утрачивает практическую ценность; при длительном несоблюдении норм права их эффективность существенно снижается, а при весьма высокой степени их несоблюдения они и вовсе перестают быть регулятором взаимоотношений субъектов права.

По мнению некоторых юристов, уровень соблюдения норм современного международного права в целом довольно высок. Если говорить о современном международном праве, пишет И.И. Лукашук, "то оно, пожалуй, представляет наиболее эффективную правовую систему. Если обратиться к фактам, то окажется, что практически все государства предпочитают придерживаться норм международного права и процент нарушений невелик" <1>.

--------------------------------

<1> Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 2007. С. 47.

Однако имеются и противоположные мнения. В настоящее время на фоне многочисленных вооруженных конфликтов значительно возросло число юристов-международников, которые считают принцип неприменения силы Устава ООН либо "мертвым", т.е. совсем не работающим, либо работающим, но с большими перебоями <1>. "Если вместо статистического анализа использовать качественный, - считает Ж. Лашарьер, - то обнаружится, что при охране таких высших ценностей, как мир и безопасность, международное право недостаточно надежно" <2>.

--------------------------------

<1> Например, М. Рейсман, признавая, что Устав ООН запретил применение силы и угрозу силой, считает, что так как механизм, предусматриваемый этим же Уставом и призванный заменить односторонние принудительные меры, почти не функционирует, то и не действует запрет применять силу. Результатом неэффективности режима осуществления уставных положений является частичное возрождение одностороннего jus ad bellum (Reismann M. The emperor has no Clohes: Article 2 {40} and Use Force Contemporary International Law // United Nations for a Beller Word. New Delhi, 1986. P. 21).

<2> См.: Lachariere G. de. La Politique juridique exterieure. Paris, 1983.

Одна из главных проблем Женевских конвенций 1949 г., по мнению ряда авторов, состоит в том, что многие государства-участники, ратифицировав Конвенции, не выполняют их. Это проявляется не только во время вооруженных конфликтов, когда о Женевских конвенциях просто не вспоминают, но и в невыполнении мер, предусмотренных для мирного времени <1>. Примером грубых нарушений Женевских конвенций может служить бомбардировка странами - членами Североатлантического союза мирных гражданских объектов на территории Югославии, такие же действия Грузии в отношении населения Южной Осетии и Абхазии в 2008 г. Неудовлетворительным является также осуществление положений Женевских конвенций, обязывающих государства ввести в действие уголовное законодательство, в сотрудничестве с другими государствами разыскивать лиц, совершивших серьезные нарушения Конвенций, и предавать их суду. Неэффективно исполняются и нормы Конвенции относительно обучения и ознакомления гражданского населения с текстом Конвенций, изучения их в военных и гражданских учебных заведениях.

--------------------------------

<1> См.: Пикте Ж. Развитие и принципы международного гуманитарного права / Международный комитет Красного Креста. М., 1994. С. 121.

В целом же международное право выполняется государствами удовлетворительно, свидетельством чего выступает тот факт, что большой объем многообразных связей государств повседневно регулируется нормами международного права, которые редко нарушаются.

Чаще всего нарушения происходят в сфере международных политических отношений, касающихся вопросов безопасности, разоружения, вооруженных конфликтов и т.д. Но если сравнить эти нарушения с тем, что происходит внутри государств, то результаты окажутся не в пользу внутригосударственного права <1>. Международному праву зачастую бросают упрек в том, что оно не может решить такие проблемы, как защита окружающей среды, права человека, внутренние вооруженные конфликты. Но на самом деле решение этих проблем зависит в первую очередь от внутреннего права.

--------------------------------

<1> Об эффективности международно-правовых норм см.: Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права. Теоретические проблемы. Казань, 1999.

Для эффективности норм международного права важно не просто их осуществление, но и оптимальный уровень реализации предписаний, содержащихся в них. Уровень реализации государствами международного права исторически обусловлен. Он зависит от многих объективных и субъективных условий и факторов: международного политического климата в целом, социально-политической необходимости и роли международного права в сохранении и функционировании человеческого общества, экономического, социально-политического уровня развития государств, их политики, политико-правовой культуры и т.д.

Оптимальному уровню соответствует понятие международной законности, определяемое как исторически обусловленный уровень реализации принципов и норм международного права. Международная законность служит объективным критерием оценки этого уровня. Законность предполагает высокий уровень реализации правовых норм с учетом того, что реализация диспозиций правовых норм должна значительно преобладать над реализацией их санкций при общем высоком уровне реализации тех или других <1>. Вряд ли можно признать норму высокоэффективной, если она исполняется под принуждением, если желаемый результат достигается путем применения мер ответственности к правонарушителю.