Народ (население)

В Конституции РФ используются понятия «многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3), «народы, проживающие на соответствующей территории» (ч.1 ст.9). Многонациональный народ − это весь народ, принадлежащий данной территории (Декларация о принципах международного права, касающаяся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН). В отечественной науке понятие народ («многонациональный народ») рассматривается как совокупность людей, ассоциированная в рамках единого государства и принадлежащая данному государству. Принадлежность данному государству в нашем случае - Российской Федерации - означает, принадлежность Российской Федерации всех граждан Российской Федерации.

Понятие «народы, проживающие на соответствующей территории» в отличии от понятия «многонациональный народ» охватывает отдельные группы граждан. В их числе: 1) коренные малочисленные народы (ст.69 Конституции РФ); 2) национальные (этнические) меньшинства (ст.71 Конституции РФ) или малочисленные этнические общности (религиозные и языковые меньшинства, народы, ведущие племенной, кочевой и полукочевой образ жизни); 3) иные народы, в т.ч. народы (население) государственно-территориальных образований (субъектов Федерации, административно-территориальных единиц).

Народы (население) субъектов РФ − это граждане, проживающие на территории субъектов РФ. На этих граждан распространяется государственная власть субъектов РФ.

Конституция РФ специально не закрепляет право гражданства субъектов РФ. При этом не устанавливается и прямой запрет. В отсутствие конституционного запрета и федерального законодательного регулирования возникает вопрос, могут ли субъекты РФ учреждать институт гражданства и урегулировать право гражданства в собственных конституциях и законах?

Отчасти, ответ на данный вопрос в отношении республик в составе Российской Федерации дает Закон РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации", действовавший с изменениями и дополнениями до 2002 г. [112]

Предметом регулирования указанного закона, отмечается в юридической литературе, было не только гражданство Российской Федерации (единое федеральное гражданство), но и гражданство республик в составе Российской Федерации (республиканское гражданство).[113] В ст.2 Закона РФ № 1948-1 предусматривалось, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республик, являются одновременно гражданами этой республики.

Отсюда следует, что федеральный законодатель термин "гражданство Российской Федерации" использовал в широком смысле – как российское гражданство, охватывающее и федеральное гражданство, и гражданство республик в составе Российской Федерации.

В настоящее время действует Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"[114] (с изм. на 28 июня 2009 № 127-ФЗ). Этот закон не содержит положений о гражданстве республик. Часть депутатов Государственной Думы при обсуждении проекта данного закона отстаивали право республик на гражданство. Однако большинство депутатов посчитали противоречивой норму о том, что граждане РФ являются одновременно гражданами республик. Поэтому поправка представителей Республики Татарстан, которой они хотели сохранить действующую норму "О гражданстве республик в составе России", была отклонена[115].

Итак, предметом регулирования № 62-ФЗ является только федеральное гражданство (или собственно гражданство Российской Федерации). Тем самым в отличие от Закона РФ № 1948-1 действующий федеральный закон о гражданстве оставляет вопрос, о гражданстве республик за рамками правового регулирования.

После принятия № 62-ФЗ нормы о гражданстве были исключены из конституций республик в составе Российской Федерации под сильным давлением федерального центра.

Названные поправки мотивированы тем, что согласно Конституции РФ вопросы гражданства в Российской Федерации находятся в ведении федерального центра (ч.1 ст.6, п."в" ст.71, ч.1 ст.76). Поскольку иное федеральным законодательством не предусматривается, постольку субъекты РФ не вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам ведения Российской Федерации.

Однако последующая конституционно-правовая практика выявила еще один аспект рассматриваемой проблемы.

Необходимость принятия Конституции Чеченской Республики в 2003 г. определила новые аспекты к выше изложенной правовой ситуации.

Подготовленная Администрацией Президента РФ и принятая на референдуме 2003 г. Конституция Чеченской Республики устанавливала институт гражданства этой Республики.

Конституционная основа включения положений о гражданстве в Конституцию Чеченской Республики не была определена. И, видимо, в этом не было особой необходимости. По Конституции Чеченской Республики гражданином Республики являлся гражданин РФ, проживающий на её территории республики.

Вслед за Чеченской Республикой в начале 2-х тысячных годов институт гражданства "реанимировали" Республики Татарстан, Тыва, Саха (Якутия) и др.

Так, в ст.21 Конституции Республики Татарстан устанавливается, что Республика имеет свое гражданство; гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики, является гражданином Республики Татарстан; гражданин Республики одновременно является гражданином Российской Федерации.

В ст.4 Конституции Республики Тыва гражданство Республики определялось исходя из того, что граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики, одновременно являются гражданами Республики Тыва в соответствии с установленным в России единым гражданством.

В Конституции Республики Саха (Якутия) также закреплялось положение о том, что Республика имеет свое гражданство (ст.12.1). Гражданином Республики Саха (Якутия) являлся гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории республики. При этом в отличие от Конституции Республики Татарстан в Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливалось, что вопросы гражданства Республики регулируются законом республики на основе федерального законодательства. Ну, а поскольку федеральный закон о гражданстве республик не принят, постольку институт гражданства Республики Саха (Якутия) оставался неурегулированным.

В связи со сказанным отметим, что в ныне действующих редакциях Конституции Республики Тыва и Конституции Саха (Якутия) институт гражданства вновь упразднен.

Следует признать, что право республик устанавливать свое гражданство является фиктивным. Оно не имеет собственного, вне рамок
федерального законодательства – объекта правового регулирования. Право гражданства признается за всеми гражданами РФ, проживающими на территории республики.

В частности, в конституциях республик институт гражданства республик (не закреплялся) как самостоятельный правовой массив. В силу этого данный институт, если таковой признавался республикой, представлял из себя не более чем политическую декларацию. Таковым институт гражданства является и по ныне действующей (единственной в этом роде) Конституции Республики Татарстан.

Тем не менее, факт конституционного декларирования права на гражданство республик как составляющей права гражданства Российской Федерации весьма примечателен. Поскольку указанное положение не исключает то, что гражданин РФ может быть признан при определенных условиях гражданином республики в составе Российской Федерации.

Одним из таких условий, безусловно, является факт проживания гражданина РФ на территории республики[116]. Это и другие условия объявления гражданина РФ гражданином республики должны быть закреплены федеральным законом. Принятие указанного федерального закона имеет конституционные основания.

Принимая во внимание изложенное необходимо обратить внимание на следующее. Федеральный законодатель никогда не употреблял понятие "гражданство республик". Законом РФ от 20 ноября 1991 г. № 1948-1 закреплялось понятие "гражданин республики" в составе Российской Федерации. Таковыми являлись граждане РФ, проживающие на территории республики.

Отсюда встает вопрос, правомерно ли отождествлять понятия "гражданство республики" и "гражданин республики". Поскольку последнее, как следует из названного закона является производным от статуса гражданина России и соответственно от института гражданства Российской Федерации, урегулированного федеральным законом.

Поэтому, видимо, неслучайно в конституциях Чеченской, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республик и в конституции Марий-Эл закреплялось понятие "гражданин республики", а не "гражданство республики".

В то же время республики Татарстан, Саха (Якутия), Тыва интерпретировали понятие "гражданин республики" как "гражданство республики. Такой подход вряд ли может быть признан правомерным. Однако данный правовой вывод нельзя считать окончательным. Конституционная возможность установления института гражданства республики в составе Российской Федерации сохраняется.

Известно, что для обозначения института гражданства Конституция РФ употребляет два термина "гражданство Российской Федерации" (ч.1 ст.6) и "гражданство в Российской Федерации" (п."в" ст.71). Приведенное терминологическое различие вряд ли может быть признано случайным.

Согласно Конституции РФ гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения (ч.1 ст.6). Данная норма определяет основные конституционные параметры общефедерального гражданства.

Наряду с этим в качестве предмета ведения, регулируемого федеральным законом, определяется гражданство в Российской Федерации (п."в" ст.71, ч.1 ст.76 Конституции РФ). Однако содержание данного понятия в Конституции РФ не определяется. Не используется оно и в законодательстве.

Следует иметь в виду, что в рамках Конституции РФ 1993 г. действовал Закон РФ № 1948-1, закреплявший институт гражданина республики, который отождествлялся с институтом гражданства. Поскольку в конституциях и законах республик, были закреплены положения о гражданстве республик.

№ 62-ФЗ в соответствии с ч.1 ст.6 Конституции РФ определил в качестве предмета регулирования только гражданство РФ (или общефедеральное гражданство). Поэтому вопросы гражданства республик в составе РФ остаются в настоящее время за пределами федерального регулирования.

Вместе с тем Конституция РФ не исключает возможность урегулирования федеральным законодателем права гражданства республик в
оставе РФ в его соотношении с федеральным гражданством. Поскольку эти вопросы охватываются конституционным понятием "гражданство в Российской Федерации", используемым в п."в" ст.71 Конституции РФ.

Гражданство – атрибутивный признак республики (государства) в составе Российской Федерации. Поэтому решение этого вопроса в соответствии с Конституцией РФ имеет важное значение. Признавая публично-правовую значимость вопроса, следует иметь в виду, что в соответствии с ст.6 (ч.2) Конституции РФ каждый гражданин РФ обладает на ее государственной территории равными правами и свободами и имеет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Это означает то, что объем конституционной правосубъектности российских граждан не зависит от принадлежности лица к гражданству той или иной республики в составе Российской Федерации.

В соответствии с указанным конституционным положениям законодательство не может устанавливать какие-либо различия в правовом статусе лиц, ставших гражданами России (или республики) по рождению, усыновлению, в связи с натурализацией и по другим различным основаниям, например, по факту проживания на территории той или иной республики.

Важно также иметь в виду, что правоприменитель в соответствии с ранее действовавшим Законом РФ № 1948-1 признавал институт гражданина республик и не признавал его относительно других субъектов РФ.

При этом в литературе не исключалась возможность установления гражданства не только республиками, но и другими субъектами РФ. В частности, М.В. Баглай, основываясь на принципе равноправия субъектов РФ и ч.2 ст.2 Закона РФ № 1948-1, допускающей «гражданство» республик, утверждает, что гражданство могут иметь все субъекты[117].

Подобный тезис обосновывается общими положениями теории ограниченного суверенитета и соответствующим конституционным статусом территориальных образований как равноправных субъектов РФ (ч.1 ст.5 Конституции РФ). В то же время аргументация изложенного подхода никак не следует из вышеназванной нормы федерального закона, институирующей институт гражданина республик.

Принимая во внимание высказанную М.В. Баглаем точку зрения, следует подчеркнуть, что гражданство РФ и предполагаемое гражданство субъектов РФ не влечет "конкуренцию" прав и обязанностей граждан, определяемых их федеральным статусом и статусом субъектов РФ. Например, признаваемый ранее статус гражданина республики в сравнении со статусом гражданина РФ следует рассматривать как дополнительный. Это, в свою очередь, предопределяет основные характеристики содержания института гражданства, гипотетически допускаемого в субъектах РФ.