Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ

В соответствии с Федеральным конституционным законом № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в редакции № 7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.) в Российской Федерации образовано пять новых субъектов РФ – Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Забайкальский край и Иркутская область.

Порядок образования нового субъекта РФ, закрепляется в №6-ФКЗ от 17.12.2001 г. в общих нормативных положениях. В силу этого деятельность «пионеров» объединительного процесса определялась главным образом их правосознанием. Причем, в ходе применения указанного закона нередко производилось нормативное наполнение общих его положений, что, по сути, не свойственно правоприменительной практике.

Во многом по этой причине в процессе образования новых субъектов РФ возникли проблемы, которые связаны как с имеющим место произвольным расширением свободы усмотрения, так и с необходимостью теоретического осмысления правоисполнительной деятельности. Следует затронуть основные из них.

1. Образование нового субъекта РФ, как следует из ч.1 ст.5 №6- ФКЗ, возможно только в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Однако объединяемые субъекты РФ не могут рассматриваться в строгом смысле слова в качестве пограничных образований. Согласно ч.4 ст.66 Конституции РФ автономные округа входят в состав краев и областей. Поэтому данные субъекты РФ, если и охватываются категорией "граничащие между собой" территории, как это определяется законом, то только с поправкой на их "матрешечное" положение.

Обращает на себя внимание полярность государственно-правовых последствий для объединяемых субъектов РФ. В соответствии с ч.2 ст.5 № 6 -ФКЗ субъекты РФ, территории которых подлежат объединению, могут или прекратить свое существование, или сохранить свой статус в составе вновь образованного субъекта РФ. Так, при объединении краев (областей) с автономными округами альтернативой прекращению их существования явилось бы образование трехступенчатых субъектов РФ "матрешечного" типа[86], когда в состав единой территории вновь образованных Пермского, Красноярского, Камчатского, Забайкальского краев и Иркутской области вошли бы объединившиеся субъекты РФ – Пермская область, Красноярский край, Камчатская область и Иркутская область, а также соответствующие автономные округа.

Последний вариант объединения субъектов РФ не был воспринят практикой в силу его нецелесообразности – увеличение численности субъектов РФ противоречит целям "совершенствования" федеративного устройства государства, поставленным политическим руководством страны. Даже, если бы такая инициатива была выдвинута субъектом РФ, то она бы не нашла поддержки в федеральных органах государственной власти, и была бы "забаллотирована" через механизмы, предусмотренные ст.10-12 № 6-ФКЗ.

Поэтому достаточно очевидным является то, что согласно официальным актам инициаторов объединения, легитимированных решением референдума и нормативно оформленных федеральным конституционным законом об образовании конкретного субъекта РФ ранее существовавшие край (область) и округ прекращают существование в качестве субъектов РФ с момента образования нового субъекта РФ.

Рассмотрение государственно-правовых последствий образования нового субъекта РФ в теоретико-политической плоскости дает основание утверждать, что актом объединения юридически оформляется в сущности самоликвидация края, области, автономного округа как самостоятельных государственно-территориальных образований в составе РФ. В свою очередь, самоликвидация фактически означает поглощение автономного округа краем (областью) и трансформацию (преобразование) последнего в новый субъект РФ – Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Забайкальский край и Иркутская область[87]. Такая ситуация отразилась в расстановке политических сил регионов и в характере инициированной ими политической акции.

Дело в том, Красноярский край, Иркутская область, Камчатская область и Пермская область вряд ли бы пошли на самоликвидацию де-факто только по своей воле. Правящая элита регионов поддержала государственно-правовое преобразование только будучи уверенной в сохранении за собой государственной власти в новом субъекте РФ[88].

Более того, свое право на определенную долю публичной власти во вновь создаваемом субъекте РФ отстояла и политическая бюрократия автономного округа. Условием выдвижения инициативы образования нового субъекта РФ явилась не полная самоликвидация округа, как публично-территориального образования, а установление его конституционно-правового положения в соответствии с параметрами административно-территориальной единицы с особым статусом (подробнее об этом далее).

2. Согласно ч.1 ст.10 № 6-ФКЗ инициатива образования нового субъекта РФ принадлежит заинтересованным субъектам РФ. Следует особо подчеркнуть, что в осуществлении этой инициативы в соответствии с ч.2 ст.3 № 6-ФКЗ должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина и др.

Исходя из системной связи указанных норм закона, право инициативы может быть реализовано только на основе согласования соответствующих интересов между объединяемыми субъектами РФ, а также – между этими субъектами РФ и федеральными органами государственной власти. Поскольку через такие согласования обеспечивается соблюдение и региональных, и общегосударственных интересов. Рассмотрим эти вопросы на примере образования Пермского края.

В Пермской области с предложением об объединении первым выступил губернатор[89], который обратился к Законодательному Собранию с просьбой поддержать эту инициативу. Соответствующее согласие губернатор получил, что нашло отражение в постановлении Законодательного Собрания области.

После необходимых согласований в рамках одного субъекта РФ последовало обращение с предложением об объединении к другому субъекту РФ – Коми-Пермяцкому автономному округу (КПАО). С таким предложением от имени Пермской области обратились в органы государственной власти КПАО губернатор и председатель Законодательного Собрания (последний был уполномочен на подобного рода действия Собранием). После многоступенчатых переговоров субъекты РФ пришли к общему согласию, которое было выражено в договоре и меморандуме.

Встает вопрос, каковы юридические последствия негативного отношения хотя бы одного из органов государственной власти того или иного субъекта РФ к рассматриваемому вопросу? № 6-ФКЗ от 17.12.2001 г. в редакции № 7-ФКЗ от 31.10.2005 г. дает прямой ответ. Вопрос об объединении субъектов РФ должен решаться только на основе взаимного согласования между органом законодательной (представительной) власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ). Поэтому в отсутствие согласия объединительный процесс не может быть продолжен.

При достижении согласия принимается совместное предложение об объединении, которое направляется Президенту РФ (ч.2 ст.10 № 6-ФКЗ). При получении этого предложения Президент РФ уведомляет о его получении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации (ч.3 ст.10 № 6-ФКЗ).

Однако в своих последующих решениях и действиях Президент РФ не связан императивно отношением к акту объединения указанных органов федеральной власти.

Согласно ч.1 ст.11 № 6-ФКЗ. Президент РФ может или поддержать или не поддержать инициативу объединения заинтересованных субъектов РФ. При этом в законе не определяются основания принятия негативного решения. В то же время Президент РФ вправе принять позитивное решение, если порядок выражения инициативы объединения соответствует установленным юридическим требованиям и отвечает интересам федерального центра. В этом случае вопрос об образовании нового субъекта РФ вносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Положительное решение вопроса на референдуме является основанием внесения Президентом РФ в Государственную Думу проекта конкретного ФКЗ об образовании соответствующего субъекта РФ. От этого действия Президент РФ не может уклониться в силу императивного предписания ФКЗ.

Исходя из этого следует признать, что последней "инстанцией" решения вопроса об образовании нового субъекта РФ выступает парламент России, который может принять внесенный Президентом РФ проект конкретного ФКЗ об образовании нового субъекта РФ или отклонить его.

Итак, № 6 -ФКЗ не определяет основания принятия федеральными органами государственной власти того или иного решения по вопросу об объединении заинтересованных субъектов РФ. В силу этого федеральный центр по своему усмотрению может или поддержать инициативу заинтересованных субъектов РФ, или воспрепятствовать объединительному процессу, инициированному этими субъектами РФ. Исходя из этого важное значение приобретает более четкая законодательная регламентация согласительного процесса в части обоснования его легитимации федеральным центром. Решение указанного вопроса обусловлено не только процедурными требованиями. Оно во многом определяется необходимостью нормативно-содержательного наполнения целей объединительного процесса, а так же обязательностью учета возможностей осуществления соответствующих задач.

3. Важным моментом объединения является закрепление его цели. Так, цели объединения Пермской области и КПАО определены в Обращении "с предложением о возможности создания нового субъекта РФ путем объединения области и округа", оформленном в виде официального письма высших должностных лиц (руководителей высших органов
исполнительной власти) и председателей законодательных (представительных) органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ к Президенту РФ от 10 февраля 2003 г.

Данное предложение было сделано на основе Договора между областью и округом "О согласованных действиях по образованию нового субъекта РФ…" от 17 февраля 2003 г., составной частью которого явился Меморандум "Об образовании нового субъекта РФ…". По сути, в названных актах определяется возможность объединения территорий, исходя из наличного социально-экономического потенциала заинтересованных субъектов РФ.

Аналогичные по основному содержанию акты были приняты в других объединившихся субъектах РФ.

В связи с этим заметим, что Обращение о возможности создания нового субъекта РФ к Президенту РФ как условие выражения инициативы объединения прямо не определяется № 6 -ФКЗ. Однако указанным законом устанавливается общая обязанность учета сложившихся исторических, культурных связей заинтересованных в объединении субъектов РФ, а также социально-экономических возможностей их интеграции в единое государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации и перспектив общественного развития (ч.2 ст.3 №6-ФКЗ).

Поэтому выше названные акты субъектов РФ следует квалифицировать как согласованные решения, предпринятые, во-первых, во исполнение общих предписаний № 6-ФКЗ и, во-вторых, как одна из необходимых составляющих процедуры выдвижения инициативы объединения заинтересованных субъектов РФ, предусмотренная ч.1 ст.10 № 6-ФКЗ. Именно эти акты и последовавшие на их основе действия сделали реальным содержательное наполнение и правовое оформление предложения об образовании нового субъекта РФ, регламентированного в ч.2 ст.10 № 6-ФКЗ.

В частности, в Обращении о возможности создания Пермского края, скрепленным Договором и Меморандумом участников объединительного процесса, провозглашается, что, исходя из исторического и территориального единства народов прикамского Предуралья, целью образования нового субъекта РФ ставится повышение благосостояния населения и сохранения национальных культур на основе дальнейшего развития экономики и инфраструктуры региона, снижение демографических и социально-экономических диспропорций между объединяемыми территориями и повышение эффективности государственного управления.

Вместе с тем намеченные цели оказались несопоставимыми с наличным экономическим потенциалом и существующей инфраструктурой (производственной, транспортной, социальной) объединяемых территорий. Поэтому в Меморандуме предусматривается необходимость принятия федеральной комплексной целевой программы по ускоренному развитию инфраструктуры нового субъекта РФ сроком до 2015 года, а также – разработка комплексной целевой программы Пермского края по социально – экономическому развитию территории округа. Из смысла данного документа следует, что без решения программных задач образование нового субъекта РФ является проблематичным.

Поэтому по поручению главы государства была создана межведомственная рабочая группа по подготовке "обоснования целесообразности образования нового субъекта РФ". Деятельность указанной группы завершилась принятием Указа Президента РФ от 3 ноября 2003 г. № 1283 "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области", в котором вышеприведенные предложения субъектов РФ по развитию инфраструктуры регионов получили официальное закрепление в форме императивных предписаний главы государства Правительству РФ по обеспечению финансирования строительства объектов инфраструктуры края. Подобные акты Президента РФ были приняты и по другим субъектам РФ, инициировавших процесс объединения.

Наряду с этим был подготовлен пакет документов с обоснованием целесообразности образования Пермского края. Эти документы и соответствующие материалы составили основу дальнейших решений объединяющихся субъектов РФ, которые, в конечном счете, были официально отражены в письме (обращении) "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", подписанном губернатором Пермской области, главой администрации КПАО и председателями законодательных собраний области и округа 25 марта 2003 г.

К указанному письму (обращению) были приложены материалы, отражающие согласованные позиции Пермской области и КПАО по вопросу образования Пермского края. Это: 1) прогноз социально-эконо­мических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта РФ; 2) предложения по реализации ст.10 № 6 -ФКЗ; 3) постановления законодательных (представительных) органов государственной власти области и округа об инициативе образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

Обращают на себя внимание прилагаемые к письму с предложением об образовании Пермского края постановления, в которых законодательные (представительные) органы государственной власти от имени заинтересованных субъектов РФ выразили согласие на объединение Пермской области и КПАО.

Данный факт примечателен, ибо тем самым правоприменителем был, по сути, создан прецедент. Он состоит в том, что согласительные процедуры между органами государственной власти субъектов РФ объективируются в конечном счете актом органа народного представительства. Это означает то, что право на официальное юридическое оформление акта инициативы образования нового субъекта РФ использовали законодательные органы власти, а не высшие должностные лица субъектов РФ. И это вполне обоснованно, так как только орган законодательной власти выступает от имени народа соответствующей территории.

По сути, такие же акты в процессе объединения совершили Красноярский, Камчатский, Забайкальский края и Иркутская область.

Таким образом, приведенный перечень официальных документов и материалов, представленных Президенту РФ, определяет содержательное наполнение ч.2 ст.10 № 6-ФКЗ и соответственно их конкретизацию с учетом наличных общественных условий.

Наряду с социально-экономическими характеристиками, о которых речь шла выше, в представленных документах и материалах определены государственно-правовые основы статуса, в том числе устройства государственной власти образуемого субъекта РФ. Основы государственно-правового статуса, определенные в официальных предложениях инициаторов образования нового субъекта РФ, связывают государственную власть и по существу не могут быть изменены при совершении последующих действий. Данное требование вызывает необходимость точного установления момента выдвижения инициативы объединения и ее процессуального окончания, поскольку от этого зависит решение основополагающих вопросов объединительного процесса.

4. В № 6-ФКЗ не определяется, с какого момента выдвижение инициативы считается законченным. Поэтому в силу безусловной необходимости участия в образовании нового субъекта РФ всех уровней государственной власти следует признать, что инициатива считается выдвинутой с того момента, когда приняты официальные решения и предприняты законодательно установленные действия федерального центра по поводу юридически оформленного предложения об объединении заинтересованных субъектов РФ.

В качестве таковых может рассматриваться уведомление Президентом РФ о полученном предложении Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ, которое предусматривается ч.3 ст.19 № 6-ФКЗ. Данное уведомление не есть только формальный акт информационного характера. Это уведомление означает официальное признание факта получения Президентом РФ предложения инициаторов образования нового субъекта РФ, а так же о соответствии данного акта требованиям, предъявляемым законом и интересам Российской Федерации.

На основании предложения об образовании и выраженного к этому предложению отношения палат Федерального Собрания и Правительства РФ. Президент РФ принимает решение о поддержании официально оформленного предложения об образовании нового субъекта РФ или его отклонении. В случае позитивного решения вопрос об образовании выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ (ч.1 ст.11 № 6 -ФКЗ).

Таким образом, в силу процессуальной значимости уведомления Президента РФ о полученном предложении об образовании нового субъекта РФ в № 6-ФКЗ следовало бы закрепить сроки, по истечении которых глава государства должен совершить указанное действие. Поскольку после уведомления следует принятие решения Президентом РФ о поддержании предложения об образовании или о его отклонении.

Подчеркнем, что № 6-ФКЗ предусматривает высшую форму легитимации общеобязательности согласованных условий объединения и предложения его инициаторов. В качестве таковой выступает референдум, проводимый заинтересованными субъектами РФ по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

Процедуры референдума представляют собой самостоятельную стадию объединения субъектов РФ. В то же время этот процесс определенным образом связан выраженной инициативой и выдвинутым предложением. Исходя из этого, отметим, что в формулировке вопроса референдума должно лаконично отражаться существо содержания официально согласованных условий предложения об объединении субъектов РФ.

В случае одобрения Президентом РФ внесенного на референдум вопроса основные государственно-правовые положения статуса нового субъекта РФ, закрепленные в предложении об объединении и других официальных документах и материалах, приобретают обязательную юридическую силу для всех уровней власти. Поэтому в последующих решениях и действиях органов власти данные положения могут конкретизироваться, дополняться, не затрагивая существа их содержания.

Так, существо содержания государственно-правового статуса Пермского края раскрывается в официально представленных предложениях по реализации ст.10 № 6-ФКЗ, легитимированных решениями референдумов Пермской области и КПАО от 7 декабря 2003 г.

Одним из основных элементов государственно-правового положения Пермского края является то, что № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. Об образовании нового субъекта РФ путем объединения Пермской области и КПАО предусматривает создание в составе края в границах территории КПАО административно-территориальной единицы с особым статусом – "Коми-Пермяцкий округ". Создание административно-территориальных единиц с особым статусом (АТЕОС) предусматривается и в других вновь образованных субъектах РФ - Красноярском, Камчатском, Забайкальском краях и Иркутской области.

Вместе с тем ни один из федеральных конституционных законов не дает определение понятия АТЕОС. Не раскрывается оно и в конкретизирующем законодательстве. И это не случайно, поскольку в науке российского конституционного права данная проблема не исследована. В силу названных причин на практике возникли трудности, связанные с нормативно-содержательным определением этой новой конституционно-правовой категории.

Так, основным препятствием при подготовке Устава Пермского края, который должен был быть принят краевым Законодательным Собранием в январе 2007 г., оставался вопрос об особом статусе Коми-Пермяцкого округа. Поскольку представители администрации края и КПАО не могли договориться о том, что следует понимать под этим термином и какими "особенностями" будет обладать Коми округ[90].

В отсутствие методологических основ правоприменитель вынужден опираться только на положения действующего закона. Поэтому в решении обозначенной проблемы прежде всего следовало обратиться к соответствующим законодательным положениям. Подчеркнем, что федеральный законодатель не регулирует институт АТЕОС исчерпывающим образом. Тем не менее, в федеральных конституционных законах закреплены общие требования, которыми следует руководствоваться в правовом оформлении данного института. Они состоят в следующем:

– особый статус получают территории автономных округов, которые прекратили свое существование в качестве субъектов РФ в результате образования новых субъектов РФ. Отсюда следует, что АТЕОС создаются только в составе вновь образуемых субъектов РФ, а территорией АТЕОС является территория автономного округа, утратившего статус субъекта РФ;

– АТЕОС характеризуется территориальным единством. В силу этого данная единица представляет собой единое целостное публично-территориальное образование. АТЕОС как единое целостное образование является составной частью и атрибутом вновь образованного субъекта РФ. Требование территориального единства и целостности определяет особенности публично-правовой формы соответствующего территориального образования и нормативно-содержа­тельное определение статуса этого образования в составе субъекта РФ;

– АТЕОС как единое целостное территориальное образование обладает законодательно определенной самостоятельностью и собственным статусом. Ряд таких статусных характеристик закрепляются федеральным законодателем в отношении Коми-Пермяцкого округа. Что касается других округов (Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского, Корякского, Усть-Ордынского Бурятского и Агинского Бурятского), то федеральные конституционные законы не определяют их статус даже в общих чертах[91], оставляя решение данного вопроса на усмотрение федерального и регионального законодателя. С последней государственно-правовой возможностью связана еще одна общая характеристика АТЕОС;

– статус АТЕОС устанавливается в соответствии с федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта РФ, федеральными законами, уставами и законами вновь образованного субъекта РФ.

В настоящее время статус АТЕОС законодательно не определен. Вместе с тем конкретный № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г., в отличие от других конкретных федеральных конституционных законов об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов РФ, регулирует основные элементы статуса Коми-Пермяцкого округа как особого публично-территориаль­ного образования. Эти элементы определяются рядом законоположений:

1) учреждаются органы исполнительной власти Коми-Пермяц­кого округа и устанавливается пост должностного лица, который осуществляет руководство этими органами. Наименование должности, статус и срок полномочий должностного лица, осуществляющего руководство органами исполнительной власти Коми-Пермяцкого округа, определяются Уставом Пермского края с учетом особого статуса Коми-Пермяцкого округа (абз.2 ч.5 ст. 9);

2) гарантируется представительство Коми-Пермяцкого округа в органе законодательной власти Пермского края. Это представительство обеспечивается путем избрания в соответствии с законодательством двух депутатов по одномандатным избирательным округам, которые создаются на территории округа на основании средней нормы представительства избирателей, определяемой как частное от деления числа избирателей, зарегистрированных на территории округа, на число одномандатных (2) избирательных округов (п.2 ч.3¹ ст.6);

3) предусматривается возможность образования в Коми-Пермяцком округе постоянной сессии Пермского краевого суда и постоянного судебного присутствия Арбитражного суда Пермского края (ч.2 ст.1²);

4) организация местного самоуправления в Пермском крае осуществляется в соответствии с законодательством с учетом особого статуса Коми-Пермяцкого округа (ч.2 ст.13). Данное положение № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. конкретизируется в дополнении к этому закону, закрепленном в № 5-ФКЗ от 30 июня 2005 г.[92] Согласно указанному дополнению, при организации местного самоуправления на территории Коми-Пермяцкого округа в соответствии с законами Пермского края могут не применяться требования п.1 ч.1 ст.11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[93], регулирующие основы разграничения территории субъекта РФ между поселениями. Тем самым, законом Пермского края на территории Коми-Пермяцкого округа с учетом особого статуса округа может быть установлена территориальная организация местного самоуправления, отличная от той, которая закреплена в № 131-ФЗ;

5) бюджет Коми-Пермяцкого округа. Возможность формирования бюджета КПО в № 1-ФКЗ прямо не определяется. Она (возможность) косвенно следует из ч.7 ст. 14 №1-ФКЗ, согласно которой "распределение доходов между бюджетом Пермского края и бюджетом Коми-Пермяц­кого округа осуществляется в соответствии с законодательством края". Однако при этом в межбюджетных отношениях с Российской Федерацией бюджет округа как единой территории не учитывается (ч.7 ст.14). Предполагаемые бюджетные полномочия, Коми-Пермяцкого округа, в свою очередь, дают основание говорить о существовании еще одного элемента его статуса, о котором в № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. даже не упоминается. Это: наличие представительного органа власти КПО;

6) формирование представительного органа власти Коми-Пермяц­кого округа. Если исходить из того, что КПО может иметь свой бюджет и является субъектом бюджетного процесса, то вытекающие из этого бюджетные полномочия, связанные с принятием проекта бюджета округа и утверждением отчета о его исполнении, должны быть переданы представительному органу власти. Таковым может быть только представительный орган КПО. С учетом сказанного, образование последнего становится неизбежным. Формирование представительного органа власти КПО есть общеправовое требование. При этом конституирование представительного органа следует рассматривать в качестве одного из элементов статуса округа.

Названные законодательные положения характеризуют публично-правовую природу АТЕОС. При этом следует подчеркнуть, что закрепленные в № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. положения конкретизируют публично-правовой статус Коми-Пермяцкого округа как АТЕОС, предусмотренный общей нормой № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. В частности, законодательные положения, определяемые требованиями статуса Коми-Пермяцкого округа как особой административно-территориальной единицы, обусловливают регулирование основ организации публичной власти данного территориального образования, которые подлежат конкретизации в уставе и законах края.

Так, постоянная сессия краевого суда и судебное присутствие арбитражного суда края, формирование которых в округе предусмотрено № 1-ФКЗ от 24 марта 2004 г., - суть государственно-правовые характеристики АТЕОС. Еще одной такой характеристикой является представительство округа в законодательном органе края. В то же время органы исполнительной власти и должностное лицо, осуществляющее руководство ими, в федеральном конституционном законе не определяются однозначно в качестве структур государственной власти. Об их природе как таковых свидетельствует лишь употребление термина "административно-территориальный", устоявшееся значение которого не дает оснований для иного истолкования.

Сделанный вывод имеет весомые практические основания. В частности, согласно временной структуре органов государственной власти Пермского края, руководитель исполнительной власти Коми-Пермяц­кого округа был утвержден в данной должности в ранге заместителя губернатора края, а затем – члена Правительства края.

При этом обращает на себя внимание то, что в Уставе края не закреплены бюджетные права округа и право округа формировать свой представительный орган власти.

Требует своего решения и вопрос, являются правомерными предпринимаемые попытки образовать на территории Коми-Пермяцкого округа единое муниципальное образование в качестве публично-правовой формы АТЕОС, исключающие его государственно-правовой статус.

Данное предложение было выражено в качестве законодательной инициативы. В частности, проект Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа", подготовленный Администрацией Пермской области, предусматривал создание на территории Коми-Пермяцкого округа единого муниципального образования, оформляющего публично-правовое положение округа в составе края.

Указанное законопредложение не нашло поддержки федерального законодателя и было исключено из принятого Федеральным Собранием ФКЗ № 1 от 25 марта 2004 г. Означает ли этот факт принципиальное несогласие федеральной власти с выраженной законодательной инициативой или федеральный центр посчитал излишней подобную конкретизацию статуса АТЕОС, сказать трудно. Поэтому следует остановиться на анализе сложившейся ситуации подробнее.

Подчеркнем, что с точки зрения федерального законодателя бесспорным является то, что учреждение АТЕОС предполагает формирование институтов публичной власти в округе. При этом не дается ответа на вопрос, следует ли создавать органы государственной власти округа или функциями публичной власти может быть наделено единое муниципальное образование округа.

Представляется, что в настоящее время бесспорным является первый вариант, хотя гипотетически нельзя исключать и второй.

В первом случае на основе АТЕОС формируется административно-территориальное образование как низшее звено государственной власти края. Округ, будучи административно-территориальным образованием, создает органы государственной власти округа (представительные органы, исполнительные органы). Эти органы действуют на основе разделения компетенции между краем и округом. Разделение компетенции, в свою очередь призвано нормативно-содержательно определить понятие "особый статус" округа в составе субъекта РФ. В решении данного вопроса за основу могут быть взяты принципы административно-территориальной автономии. В то же время автономия может быть конституирована как подобие областной или окружной с адаптированными элементами формы, существовавшей в РСФСР до 1990 года.

Во втором случае АТЕОС конституируется как единое муниципальное образование. При учреждении данной публично-территориаль­ной формы органы государственной власти округа не учреждаются, а формируются органы местного самоуправления округа. Подобная правовая возможность определяется тем, что местное самоуправление округа должно осуществляться с учетом его особого статуса, допускающего исключения из общих требований к территориальной организации, предусмотренной № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.

Право избирать ту или иную форму публично-властной организации АТЕОС должно быть предоставлено краевому органу государственной власти с учетом мнения населения округа, согласованным с его "представлениями условий для национального развития"[94].

Наиболее предпочтительной представляется организация публичной власти округа, основанная на принципах административно-территориальной автономии. Данная форма организация власти характеризуется следующими особенностями, присущими как областной, так и окружной автономии. Это:

1) округ самостоятельно формирует представительный и исполнительный органы власти;

2) представительный орган власти вправе издавать нормативные акты, в том числе принимать положение об округе, которое утверждается законодательным органом края;

3) округ участвует во внешнеэкономических связях в соответствии с законодательством;

4) в судопроизводстве, в средствах массовой информации, в обучении в школах используется национальный язык;

5) государственный аппарат формируется из числа лиц, знающих национальный язык;

6) бюджет округа является самостоятельной частью бюджета края.

Указанные параметры позволяют определить основные направления институализации АТЕОС как новой конституционно-правовой категории.