Собственное наименование

Наименование субъекта РФ – это его официальный способ самоидентификации, призванный персонифицировать субъект РФ в составе Российской Федерации[142].

Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции РФ не может быть другого субъекта РФ с таким названием. Субъект РФ самостоятельно определяет собственное наименование и порядок использования своего имени.

Субъект РФ, устанавливая условия и порядок использования собственного имени, выступает не как участник гражданского оборота, а как носитель публичной власти, защищающий свое конституционное право на наименование[143].

Присвоение и изменение наименования – прерогатива субъекта РФ. Это право субъекта РФ подтвердил Конституционный Суд РФ (п.2 мотивировочной части Постановления от 28 ноября 1995 г. № 15-П[144]).

В данном постановлении определяются ограничения, связанные с использованием конституционного права на новые наименования. Так, новое наименование субъекта РФ не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств.

Это наименование не должно определять изменение состава Российской Федерации или статуса ее субъектов. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем та, которая предусмотрена Конституцией РФ, затрагивать государственную целостность России, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции (абз.2 п.4 мотивировочной части указанного Постановления Конституционного Суда РФ).

Исходя из изложенного следует признать, что самостоятельность субъекта РФ в изменении наименования касается только индивидуализирующего элемента наименования (например, Мурманская (область), Краснодарский (край) и т.д.), но не дополнительного элемента – область, край и т.д., который отражает конституционный статус субъекта РФ[145].

После принятия Конституции РФ немалая часть республик использовала свое конституционное право, установленное ч.2 ст.137 Конституции РФ. Так, решением законодательного органа Республика Горный Алтай была переименована в Республику Алтай, Марийская Республика – в Республику Марий Эл, Якутская Республика – в Республику Саха (Якутия). Вместе с тем оставалось неясным, кто и каким образом осуществляет включение нового наименования субъекта РФ в ч.1 ст.65 Конституции РФ. Актуальность разрешения проблемы определялась различным пониманием правоприменителя и разногласиями по порядкеу включения изменений в ч. 1 ст.65 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28 ноября 1995 г. № 15-П установил, что изменение наименования субъекта РФ в соответствии с ч.2 ст.137 Конституции РФ включается в текст ст.65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном порядке.

Как отметил Конституционный Суд РФ, в спорных случаях Президент РФ использует полномочия, предусмотренные ч.1ст.85 Конституции РФ. Он применяет согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Согласно указанному постановлению Конституционного Суда РФ переименование не может быть произведено, если оно затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также если оно предполагает изменение состава Российской Федерации или статуса ее субъектов.

После урегулирования Конституционным Судом РФ процедуры изменения ч.1 ст.65 Конституции РФ, именно в таком порядке были включены в ст.65 Конституции РФ новые наименования трех субъектов РФ. Ингушская Республика и Республика Северная Осетия стали именоваться в Конституции РФ Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия-Алания соответственно, а Республика Калмыкия – Хальмг Тангч приобрела наименование Республика Калмыкия.

Вопросы ведения субъектов РФ

Согласно ст.73 Конституции РФ вопросы исключительного ведения субъектов РФ определяются вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметами ведения субъектов РФ являются вопросы территориального (регионального) значения. Эти вопросы отнесены к компетенции республиканских органов государственной власти субъектов РФ.

По вопросам ведения субъектов РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты (ч.4 ст.76 Конституции РФ). Данное конституционное положение конкретизируется федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

В ч.1 ст.26.3 № 184-ФЗ определяются вопросы, по которым принимаются решения субъекта РФ. Согласно указанной норме закона субъект РФ осуществляет правовое регулирование в сфере:

1) учредительной власти. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами субъект РФ принимает конституцию (устав) и поправки к ней (к нему);

2) выборов и референдума.

Законом субъекта РФ в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ; устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ; устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти; назначается референдум субъекта РФ.

3) организации государственной власти.

Законом субъекта РФ устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа оформляется 1) принятие регламента законодательного (представительного) органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности; 2)решение о наделении гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ;3) назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ, согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ; 4) решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный орган субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом); 5) назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда.

4) административно-территориального устройства.

Законом субъекта РФ устанавливается административно-террито­риальное устройство и порядок его изменения.

5) отношений между субъектом РФ;

Законом субъекта РФ утверждаются заключение и расторжение договоров между субъектами РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа; утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ.

6) экономики и финансов.

Законом субъекта РФ утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ; утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ; устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Наряду с федеральным законодательством предметы ведения субъектов РФ устанавливаются в их конституциях (уставах). В настоящее время данный вопрос урегулирован конституциями девяти республик (Алтай, Адыгея, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Тыва, Чечня, Хакасия).

Указанные положения № 184-ФЗ частично воспроизводятся в конституциях республик и в некоторых уставах. Кроме того, выделяются предметы ведения не урегулированные федеральным законодателем.

Например, в числе последних в ст.61 Конституции Чеченской Республики закрепляются: контроль за исполнением бюджета; создание республиканских фондов развития городов, районов и населенных пунктов, иных внебюджетных фондов; республиканские энергетические и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация, связь Республики; государственные награды и почетные звания Республики, государственная символика; вопросы объединения с другими субъектами РФ в региональные и межрегиональные ассоциации, союзы, заключение с ними договоров в целях сотрудничества и всестороннего развития территории; установление порядка организации и деятельности Конституционного Суда Республики; международные и внешнеэкономические связи (осуществляются в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством).

В тоже время к ведению Чеченской Республики отнесены вопросы, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Например, сферой совместного ведения России и ее субъектов на уровне общих принципов, закрепленных № 184-ФЗ, является установление системы органов государственной власти, порядка их организации и деятельности. Однако эти вопросы без всякой оговорки отнесены к ведению Чеченской Республики, что вряд ли может быть признано правомерным.

Конституции (уставы) других субъектов РФ регулируют собственную сферу ведения с меньшей степенью детализации, допуская при этом, как и Конституция Чеченской Республики, включение в нее вопросов совместного ведения.

Например, ряд вопросов совместного ведения России и ее субъектов включили как вопросы собственного ведения конституции республик Алтай (ст.81), Бурятия (ст.63), Хакасия (ст.60) и др. Правда, в тексте Конституции Республики Алтай делается оговорка к федеральному закону.

Вопрос определения полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения является достаточно сложным. В настоящее время федеральным законодателем определена основа его решения.

В основу федерального законодательного регулирования заложен принцип разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Это разграничение производится исходя из распределения бюджетного финансирования.

Пункт 2 ст.26.3 № 184-ФЗ (в редакции от 21 июля 2007 г. № 191-ФЗ[146]) перечисляет более 60 позиций, раскрывающих те полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

В их числе полномочия по вопросам:

1) материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации;

2) организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации;

3) формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации;

4) формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов;

5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

5.1) предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;

6) передачи объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность;

7) организации и осуществления межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

8) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; ведения Красной книги субъекта Российской Федерации;

9) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

10) планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;

11) строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

12) организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

13) обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях;

13.1) организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;

14) организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

14.1) организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

15) сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;

16) организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации;

17) создания и поддержки государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);

18) организации и поддержки учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ);

19) поддержки народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

20) поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

21) организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ с 1 января 2008 г. пункт 2 статьи 26.3 будет дополнен подпунктами 21.1 и 21.2 следующего содержания:

21.1) организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан;

21.2) организации обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, и муниципальных организаций здравоохранения;

22) организации обязательного медицинского страхования неработающего населения;

23) организации оказания специализированной (санитарно-авиа­ционной) скорой медицинской помощи;

24) социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи;

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ с 1 января 2008 г. подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 будет дополнен словами, "предоставление гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг".

24.1) создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий;

В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ с 1 января 2008 г. пункт 2 статьи 26.3 будет дополнен подпунктом 24.2 следующего содержания:

24.2) организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству;

С 1 января 2008 года подпункт 25 пункта 2 статьи 26.3 утрачивает силу (абзац двенадцатый подпункта "б" пункта 3 статьи 15 Федерального закона от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ).

25) предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

26) предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации;

27) материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в порядке, установленном статьей 26 Федерального
закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации;

28) материально-технического и финансового обеспечения государственных нотариальных контор, определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации;

29) организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов;

30) организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации;

31) организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);

32) заключения внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации;

33) установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

34) привлечения субъектом Российской Федерации заемных средств, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъекта Российской Федерации;

35) наделения городских поселений статусом городского округа;

36) определения границ муниципальных образований в установленном порядке;

37) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;

38) учреждения печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иной официальной информации;

39) установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

40) материально-технического обеспечения деятельности мировых судей;

41) предоставления материальной и иной помощи для погребения;

42) утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектировании, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

42.1) осуществления государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;

43) проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установления порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

44) участия в урегулировании коллективных трудовых споров;

45) организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

46) создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздорови­тельных местностей и курортов регионального значения;

47) осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

48) участия в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;

49) организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для
человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

49.1) изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства;

50) осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации;

51) создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

52) создания по решению органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта Российской Федерации на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;

53) организации и осуществления региональных научно-техни­ческих и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта Российской Федерации;

54) организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации;

55) установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля за их применением;

56) осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

57) осуществления государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

58) осуществления региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью;

59) осуществления государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации;

60) утверждения порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществления полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством.

При осуществлении указанных полномочий согласно п.3.1 ст.26.3 № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положения, устанавливающих указанное право. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ должны определяться, в частности, объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для осуществления соответствующих полномочий. В связи с этим возникает вопрос: как быть в том случае, если в бюджете субъекта РФ отсутствуют средства, необходимые для осуществления тех или иных полномочий из приведенного перечня? Представляется, что реализация таких полномочий будет затруднительной. Поэтому федеральный законодатель должен установить порядок решения данной проблемы.

Вместе с тем законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные не предусмотренные в п.2 ст.26.3 полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ. В соответствии с п.5 ст.26.3 №184-ФЗ это возможно в двух случаях:

1) до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.

В данном случае первичное законодательное регулирование субъектами РФ дополнительных полномочий вызвано не урегулированностью предметов совместного ведения федеральным законодателем;

2) по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами и законами субъекта РФ.

В этом случае по тем или иным вопросам совместного ведения приняты федеральные законы и законы субъекта РФ. Однако в действу­ющих федеральных законах и законах субъекта РФ существуют пробелы.

Ограничением законотворчества субъектов РФ при установлении своих дополнительных полномочий во всех указанных случаях является отнесение этих вопросов к полномочиям федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения.

В то же время не распределенные по предметам совместного ведения полномочия изначально резервируются за субъектами РФ. Поэтому здесь важны инициатива со стороны субъектов РФ в выявлении таких вопросов и закрепление соответствующих полномочий за органами государственной власти субъекта РФ, а также – привлечение для реализации дополнительных полномочий собственных бюджетных средств.

При этом федеральный законодатель не устраняется от регулирования вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Анализ норм № 184-ФЗ позволил выявить три таких случая.

1. Пункт 4 ст.26.3 № 184-ФЗ предусматривает, что по вопросам, указанным в п.2 ст.26.3 данного закона могут приниматься федеральные законы. Однако в эти законы не допускается включать положения, определяющие объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов РФ (за исключением положений о порядке осуществления расходов на решение вопросов, указанных подп. 2, 9, 13, 21, 25 и 37 п.2 ст.26.3).

2. В отношении полномочий по решению вопросов, указанных в подп. 2, 9, 13, 21, 25, и 37 п.2 ст.26.3 № 184-ФЗ (например, поддержка сельскохозяйственного производства), допускается закрепление в федеральных законах порядка осуществления расходов на их решение из бюджета субъекта РФ. В отличие от предыдущего случая федеральные законы по указанным шести позициям будут отличаться подробным регулированием.

3. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, указанным в п.2 ст.26.3 № 184-ФЗ, могут осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета. Следовательно, в части расходования таких средств данные вопросы будут регулироваться федеральными законами (п.1 ст.26.3).

Таким образом, в трех случаях федеральные законы осуществляют основное или подробное регулирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Кроме того, федеральными законами регулируются полномочия федеральных органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Положения № 184-ФЗ позволяют выделить следующие группы таких полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения и соответственно группы федеральных законов по предметам совместного ведения.

Во-первых, это полномочия, которые федеральные органы государственной власти осуществляют самостоятельно, и соответственно по этим вопросам принимаются федеральные законы, определяющие порядок и условия реализации данных полномочий.

Во-вторых, согласно п.7 ст.26.3 № 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п.2 ст.26.3 № 184-ФЗ, т.е. не зарезервированные за субъектами РФ, могут передаваться для осуществления региональным органам государственной власти субъекта РФ посредством федерального закона. Финансовое обеспечение делегированных таким путем полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Как видим, здесь речь идет о тех полномочиях федеральных органов государственной власти, которые переданы или могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ другими федеральными законами.

В-третьих, ст.26.3.1 № 184-ФЗ предусматривает установление в федеральном законе права на участие органов государственной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Однако к числу последних не должны относиться полномочия Российской Федерации, переданные органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с п.7 ст.26.3 № 184-ФЗ.

Другими словами, № 184-ФЗ проводит различие между передачей полномочий и участием в осуществлении полномочий:

1) в случае передачи полномочий их финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета, а участие в осуществлении полномочий производится за счет средств бюджета субъекта РФ;

2) передача касается только полномочий России по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время участие в осуществлении возможно также и в отношении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации;

3) полномочия, переданные субъектам РФ, в полном объеме осуществляются субъектами РФ, тогда как участие в осуществлении предполагает делегирование органам власти субъекта РФ части прав и обязанностей в решении отдельных вопросов, связанных с тем или иным предметом ведения Российской Федерации или совместного ведения России и субъектов РФ.

Исходя из изложенного полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения следует разделить на три группы: осуществляемые федеральными органами государственной власти самостоятельно; передаваемые органам государственной власти субъектов РФ; осуществляемые с участием органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, в настоящее время в основе правового регулирования полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения находится принцип распределения бюджетного финансирования. В этой связи часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, а часть полномочий – за счет средств федерального бюджета. Регулирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.

Федеральные законы могут осуществлять основное и детальное регулирование. Детальное регулирование федеральным законом полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения допускается только в случаях, предусмотренных № 184-ФЗ.