Осуществление государственной власти

В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч.2 ст.11).

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом ст.77 (ч.1).

При этом органы исполнительной власти субъектов РФ входят
в единую систему исполнительной власти в России, действующей в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и субъектов РФ (ч.2 ст.77).

Указанные положения Конституции РФ конкретизируются в № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Данный закон определяет принципы организации государственной власти в субъектах РФ, основы статуса и компетенции органов государственной власти, формы реализации ими своих полномочий, основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и др.

Система органов государственной власти субъектов РФ формируется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей части полномочий в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (ст.1 № 184-ФЗ)[95].

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ самостоятельны.

Осуществляя государственно-властные функции (учредительную, правотворческую, правоисполнительную, правоохранительную), субъекты РФ самостоятельно принимают конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты (ч.2 ст.5, ст.66, ст.76 Конституции РФ), обеспечивают их реализацию. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению.

Конституция РФ устанавливает специальные гарантии защиты законодательства субъектов РФ. Согласно ст.76 (ч.4 и 6) Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах полномочий последнего, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. При нарушении федеральной властью конституционных прав субъектов РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ по делам о соответствии Конституции РФ нормативных актов, о компетенции, о толковании Конституции РФ (ст.125 Конституции РФ).

Законодательство субъектов РФ входит в систему законодательства Российской Федерации в качестве составной части. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом, принятым в соответствии с Конституцией РФ, и нормативным правовым актом субъекта РФ в указанной сфере действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ).

В то же время субъекты РФ принимают участие в осуществлении функций федеральной государственной власти (правотворческой, правоисполнительной (ст.72, ч.1 ст.77, ч.2 и 3 ст.78, ч.2 ст.95, ч.3 ст.129, ст.136 Конституции РФ)).

Способность субъектов РФ осуществлять государственную власть на собственной территории, а также участвовать в осуществлении функций федеральной государственной власти определяет их природу как государственно-территориальных образованиях, связанных с суверенитетом Российской Федерации.

Связь субъектов РФ с суверенитетом России, возникающая из единства системы государственной власти, подчинена принципу фрактальности[96]. Именно в этом аспекте в государственной власти субъектов РФ "отражается" и "запечатлевается" свойство суверенной государственной власти России.

Признание этого положения вызывает необходимость вновь обратиться к дискуссии о природе суверенитета федеративного государства в целом и составляющих федерацию государственных образований.

В настоящее время понятие государственного суверенитета в российском конституционном праве определяется правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П[97].

В указанном постановлении закрепляется два исходных положения:

1) Конституция РФ не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации (абз.3 п.2.1);

2) суверенитет, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, характеризует верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной деятельности на государственной территории и независимость в международном общении.

Как таковой суверенитет представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации, определяющий основы ее правового статуса (абз.1 п.2.1). Следовательно, Российская Федерация, являющаяся по определению ст.1 (ч.1) Конституции РФ федеративным государством, есть единственная форма "материализации" суверенной государственной власти или государственного суверенитета, а соответствующая государственная власть наделена согласно Конституции РФ всей полнотой суверенных прав, т.е. обладает полным суверенитетом. Это утверждение конкретизируется.

Конституция РФ, – гласит вышеназванное постановление (абз.4 п. 2.1), – связывает государственный суверенитет, конституционно-правовой статус, полномочия Российской Федерации и ее субъектов не с волеизъявлением последних в форме договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации (ч.1 ст.3 Конституции РФ), который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ), конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Характер государственного устройства России, отмечается далее в постановлении, обусловлен конституционным решением вопроса о суверенитете. Исторически данное решение предопределено тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Федерации в целом (абз.5 п.2.1).

Итак, Конституционный Суд РФ исключает такую форму "материализации" суверенитета как субъект РФ, который представляет собой территориальную организацию государственной власти второго уровня. Данное положение аргументируется тем, что по конституционно-право­вой природе федеративного устройства России суверенной является только Российская Федерация (или федеративное государство) в целом.

Изложенная позиция Конституционного Суда РФ основана на теории неделимости государственного суверенитета и его исключительной принадлежности верховной власти, конституируемой как федеративное государство. Таковым по конституционному определению является Российская Федерация – Россия (ст.1 Конституции РФ). С подобным подходом следовало бы согласиться безоговорочно, если не принимать во внимание то, что субъекты РФ являются государственными образованиями и представляют собой один из уровней единой системы государственной власти в России.

В соответствии со ст.5 (ч.1 и 2), ст.11 (ч.2), ст.72, ст.73 Конституции РФ все субъекты РФ осуществляют государственную власть на собственной территории по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ. И в силу этого они справедливо признаются в теории государственно-территориальными образованиями. Причем республики в составе России конституируются как государства (ч.1 ст.5 Конституции РФ) и определяются в качестве суверенных в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г.

Учитывая эти конституционно-правовые реалии, Конституционный Суд РФ полагает, что субъекты РФ осуществляют государственную власть не как суверенные государственные образования и что понятие "республика (государство)" отражает лишь исторические, национальные и иные особенности статуса этого вида субъектов РФ (абз.7 п.2.1 и абз.2 п.2.3 постановления). Такая аргументация недостаточна.

По смыслу, придаваемому Конституционным Судом РФ основным конституционным нормам, в составе России учреждаются субъекты РФ с квазигосударственным (не суверенным) содержанием. Однако это вряд ли можно признать верным. Во-первых, если государственно-террито­риальное образование конституционное, то оно обладает и соответствующими государственно-образующими признаками, в том числе суверенитетом, который «запечатлевается» по требованию фрактальности. Во-вторых, отражение в понятии "республика (государство)" политико-правовой традиции не меняет государственно-правовой природы этих субъектов РФ как одной из организационной основ государственной власти в России.

Поэтому вопрос о государственном суверенитете в российском конституционном праве должен решаться не на основе доктрины неделимости суверенитета России, а исходя из иных теоретических воззрений и, прежде всего, тех, в которых адекватно отражена сложносоставная (системная) природа государственной власти в Российской Федерации.

Федеративное устройство России основано, как отмечалось ранее, на государственной целостности и единстве системы государственной власти. По форме Российская Федерация представляет собой единую целостную систему государственной власти. Поскольку согласно сформулированной Конституционным Судом РФ правовой позиции суверенитет принадлежит только России в целом, постольку следует исходить из того, что Федерация обладает полным суверенитетом, осуществляемым единой системой государственной власти.

Из сказанного следует, что суверенной в полном смысле является государственная власть в целом, действующая как единая властная система: федеральный «центр» и субъекты РФ. Именно эта системно организованная государственная власть осуществляет свои суверенные права во всей их полноте в соответствии с Конституцией РФ.

Как известно, система государственной власти воспроизводит во множестве структурных взаимодействий определенные качественные свойства целостности. Одним из таких ее качеств является полный государственный суверенитет. Однако суверенные свойства государственной властной системы в целом (как впрочем и любые другие) не характерны отдельным элементам ее двухуровневой структуры, каковыми выступают федеральный центр и субъекты РФ. Это положение, в части касающейся субъектов РФ, отражено в основном выводе анализируемого постановления Конституционного Суда РФ.

Вместе с тем исходя из общетеоретической посылки о связи государственной власти с суверенитетом, следует предположить, что отдельные элементы структуры государственной власти в Российской Федерации, каковыми являются федеративное государство (федеральный "центр") и субъекты РФ, принимают участие в тех или иных формах и объеме в осуществлении общегосударственного суверенитета. Но всей полноты суверенных прав не имеет ни один из названных структурных элементов системы. Следовательно, каждый из них в отдельности и в совокупности не обладает полным суверенитетом. Последний есть свойство только Российской Федерации действующей как система государственной власти в целом.

В этом контексте (с небольшим уточнением) представляет интерес утверждение К.В. Арановского о том, что "ни федерация (центр – В.К.), ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом"[98]. Действительно, полнота суверенитета Российской Федерации, характеризуемая Конституционным Судом РФ, выражается в полных суверенных конституционных правах государственной власти в целом.

Отсюда следует, что суверенитет Российской Федерации, увязываемый только с федеральным центром или элементом системы, не является абсолютным, а имеет свои пределы. Таковыми же по своему характеру, т.е. ограниченными, но не тождественными в этом ограничении федеральному центру являются суверенные права субъектов РФ.

Таким образом, системный подход к федеративному устройству предполагает более сложное решение вопроса, связанного с суверенитетом Российской Федерации, нежели то, которое предложено Конституционным Судом РФ. В силу всеобщности государственного суверенитета и его неделимости, по определению этого судебного органа, полный (в конституционно-определенных границах) суверенитет присущ системе государственной власти в целом. В то же время конституционное право на его реализацию принадлежит в определенной мере каждому из структурных уровней федеративной системы – федеральному центру и субъектам РФ.

Федеративное государство как элемент структуры ("центр") и субъекты РФ в системе государственной власти Российской Федерации обладают взаимно ограниченными (внутри системными) суверенными правами. Взаимное ограничение суверенных прав этих структур федеративной системы есть необходимое условие взаимодействия властей различного уровня. Во взаимодействии разноуровневых властей формируется единая целостная федеративная система власти, со свойственным ей полным государственным суверенитетом, закрепленным Конституцией РФ.

Суверенитет Российской Федерации (системы государственной власти в целом) является в сущности консолидированным. Развернутое обоснование идеи консолидированного государственного суверенитета Федерации (федеративной системы в современном понимании) дано, например, русским ученым А.С. Ященко[99].

Согласно разработанной указанным автором синтетической теории государства в федеративной системе выделяется власть федеральных политических общин ("штатов", "провинций", "государств") и центральная "власть союза". По мнению автора, эти власти, каждая в отдельности, не обладают полнотой государственного суверенитета, не выражают воли всего государства (системы – В.К.) в целом, они не вполне ни верховны, ни независимы, но обе участвуют в образовании общего суверенитета.

Только Федерация в целом (система – В.К.), "материализующая" общегосударственную власть, является суверенной во всей полноте ее правообязанностей. И этот полный суверенитет Федерации в целом "образуется из согласного решения" региональной власти и власти центральной[100]. Своего рода отражением и развитием этих взглядов являются современные теории федерализма: "участия" субъектов Федерации[101], "равновесия" элементов федеративной системы ("центра" и "частей"); "сочетания" суверенитетов Союза и регионов[102].

Синтезированный государственный суверенитет, определяемый всей полнотой конституционных прав Российской Федерации, представляет собой результированную величину, полученную во взаимодействии взаимоограниченных властей (или "внутрисистемных суверенитетов"), действующих как элементы системы.

Полный государственный суверенитет Российской Федерации объективируется в консолидированном статусе системы государственной власти в целом. Его (статуса) пределы ограничены внутри страны конституционными параметрами демократизма (основными свободами личности, гражданского общества и местного самоуправления и верховной политической волей народа), а вовне - они определяются общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами.

Общие рамки статуса государственной власти, характеризующие государственный суверенитет Российской Федерации и соответствующие конституционные функции конкретизируется в предметах ведения федеративного государства и субъектов РФ, полномочиях органов государственной власти, определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

В силу этого любая властная абсолютизация – существование суверенной государственной воли вне конституционного права, исключается. По справедливому утверждению ряда авторов, отказ от идеи абсолютного суверенитета (в приведенном контексте- абсолютизация статуса государственной власти) выражен в конституциях ряда западных государств, закрепляющих приоритет норм международного права над национальным правом. Выражением этого подхода является, в частности, ст.15 (ч.4) Конституции РФ[103] и др.

В установленных статусных пределах суверенитет федеративного государства, выражаемый во власти федерального центра (элемента двухуровневой структуры власти), распространяется на всю территорию Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным принципом федеративное государство обеспечивает свою территориальную целостность и неприкосновенность, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей государственной территории (ч.1 ст.4 Конституции).

Вовне Россия обладает полной международной правосубъектностью и осуществляет внешнюю политику в соответствии с собственной конституционно определенной компетенцией (ст.71, 72 и др.) и международными обязательствами как полноправный субъект международного права. Она является основным, первоначальным и универсальным участником межгосударственных отношений. Иные носители государственного суверенитета таким качеством не обладают[104].

Участие субъектов РФ в осуществлении государственного суверенитета выражается в том, что все они осуществляют функции государственной власти на части территорий внутри страны и за ее пределами в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

При этом суверенитет республик в составе Российской Федерации, как указывалось, определяется косвенно в ч.2 ст.5 Конституции РФ, конституирующей данные субъекты РФ в качестве государств. Прямо – как суверенные образования – они провозглашаются в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. (Законодательные и переходные положения Конституции РФ).

В указанных федеральных актах выражается, по сути, внутритерриториальный республиканский суверенитет, который ранее закреплялся конституциями 13 республик в качестве государственного суверенитета (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Удмуртия, Карелия, Тыва
и Чечня). В ныне действующих конституциях этих республик нормы о суверенитете в прежней редакции исключены в соответствии с вышеназванным вердиктом Конституционного Суда РФ.

Вместе с тем следует учитывать то, что республики в составе Российской Федерации формулируют понятие государственного суверенитета в соответствии с доктриной ограниченного суверенитета.

Так, в Конституции Республики Татарстан в ред. на 03.03.2010 г. устанавливается, что суверенитет Республики выражается в обладании всей полноты государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан. Понимаемый таким образом суверенитет определяется как неотъемлемое качественное состояние Республики (ч.1 ст.1). Аналогичное положение закреплялось в ч.1 ст.1 Конституции Чеченской Республики в ред. от 02.12.2007 г.,

Наряду с этим в ч.3 ст.1 Конституции Республики Саха (Якутия) также устанавливалось, что суверенитет Республики означает меру ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладании ею всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).

В ныне действующих конституциях (Саха (Якутия) от 17.06.2009 г. и Чеченская Республика от 02.09.2010 г.), понятие «суверенитет» Республики из ст.1 исключено. При этом преамбула Конституции Республики Саха (Якутия) определяет декларацию о государственном суверенитете республики как основу государственности Республики.

Обращая внимание на эти конституционные реалии, следует иметь в виду, что в зарубежной конституционной доктрине и практике государства – члены Федерации называются как ограниченно суверенные. При этом в некоторых зарубежных федерациях суверенитет субъектов (территориальных частей) декларируется в конституциях.

Например, в Конституции Швейцарии 1999 г.[105] устанавливается, что кантоны "суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией" (ст.3); в Конституции Мексики 1917 г. определяется суверенитет штатов, который ограничен их внутренними делами (ст.40)[106]; Югославская конституция 1992 г. гласит: "Союзные республики суверенны в вопросах, которые настоящей конституцией не отнесены к компетенции Союзной Республики Югославии" (ст.6)[107]. Другими словами, в конституциях зарубежных государств утверждается, что суверенитет государственных образований ограничен вхождением в состав Федерации. Тем самым конституционно определяются внутритерриториальные пределы суверенитета.

При этом следует иметь в виду, что наряду с конституционной в доктрине признается еще одна форма ограничения внутритерриториального суверенитета – договорная. В Федерациях, основанных на договорных началах, суверенитет составляющих ее субъектов является самоограниченным. Данные участники государственно-правовых отношений добровольно передали часть своих суверенных прав федератив­ному государству и тем самым по своему усмотрению ограничили изначально им принадлежавшие суверенные властные прерогативы. Одной из наиболее значимых форм такого ограничения является непризнание права сецессии (исключением из этого общего правила является, например, Эфиопия).

Вместе с тем, несмотря на указанное доктринальное требование Конституция Республики Тыва 1995 г. (ч.1 ст.1) закрепляла право выхода из состава России, что противоречило не только современной доктрине суверенитета, но и российскому конституционному праву. Поэтому не случайно указанное положение не нашло отражения в Конституции Республики, принятой 6 мая 2001 г. на референдуме народов Тыва.

Итак, суверенитет субъекта РФ по политико-правовой природе является внутритерриториальным. Он воплощается в конституционном статусе субъекта РФ и распространяется на территорию соответствующего государственного образования. Во взаимодействии со статусно ограниченным суверенитетом федерального центра внутритерриториальный суверенитет субъекта РФ определяет существо двухуровневой федеративной системы. В двухуровневом взаимодействии статусно ограниченных суверенных властей формируется государственный суверенитет Российской Федерации, действующей как федеративная система.

Особенности взаимодействия субъектов РФ с Российской Федерацией как единым государством конкретизируются в других государственно-образующих элементах статуса субъекта РФ.