Глава I. Общие положения 5 page

Союз (ассоциация) имеет самостоятельный баланс или смету; вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории России и за пределами ее территории; вправе иметь печать с полным наименованием на русском языке. Союз (ассоциация) вправе иметь штампы и бланки со своим наименованием, а также зарегистрированную в установленном порядке эмблему.

Союз (ассоциация) общественных объединений может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан (о предпринимательской деятельности см. комментарий к ст. 31).

3. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация союзов (ассоциаций) общественных объединений, в том числе с участием иностранных некоммерческих неправительственных организаций, по аналогии регулируется нормами ст. 18 (создание), ст. 25 (реорганизация), ст. 26 (ликвидация) комментируемого Закона.

Уточним, что под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории России через свои структурные подразделения - отделения, филиалы и представительства. Структурное подразделение - отделение иностранной некоммерческой неправительственной организации признается формой некоммерческой организации и подлежит государственной регистрации в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>.

--------------------------------

<2> Пятин С.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". М., 2006.

Статья 14. Территориальная сфера деятельности российских общественных объединений

Комментарий к статье 14

1. Как и все иные некоммерческие организации, все виды общественных объединений, перечисленные в ст. 7, имеют свою территориальную сферу деятельности. В зависимости от территории, на которой общественные объединения имеют право осуществлять деятельность, они делятся на четыре вида:

- общероссийские общественные объединения;

- межрегиональные общественные объединения;

- региональные общественные объединения;

- местные общественные объединения.

Обязательное указание на территориальную сферу деятельности общественного объединения должно содержаться в заявлении о государственной регистрации при ее создании, которое подается в уполномоченный орган. О формах документов, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций, см. Приказ Министерства юстиции РФ от 7 мая 2013 г. N 68.

Общероссийское общественное объединение может осуществлять свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Общее количество субъектов РФ определяется на основании ст. 65 Конституции РФ.

Отсутствие необходимого количества структурных подразделений является нарушением и может повлечь за собой ликвидацию общественного объединения.

Так, решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2008 г. N ГКПИ08-233 Общероссийская общественная организация "Политическая партия "Демократический выбор России" была ликвидирована по основанию грубого нарушения федеральных законов, в том числе по причине отсутствия структурных подразделений на территориях более половины субъектов Российской Федерации.

Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства.

Например, Межрегиональный общественный фонд содействия военно-патриотическому воспитанию (г. Москва) согласно п. 1.7 Устава является межрегиональным общественным объединением, а регионами его деятельности названы "город Москва, Московская область, Тульская область, Ярославская область и другие субъекты РФ, где будут созданы структурные подразделения Фонда. Место нахождения постоянно действующего руководящего органа Дирекции Фонда - город Москва".

В п. 1.8 Устава еще одного общественного объединения - Межрегиональный общественный фонд "ЕРЕК - содействие развитию Северо-Кавказского федерального округа" регионами деятельности названы два субъекта - Ставропольский край и Ростовская область, при этом местом нахождения постоянно действующего органа является г. Ростов-на-Дону.

Как мы видим, структурные подразделения общественного объединения могут быть разными: и организациями, и отделениями, и филиалами, и представительствами. Основное, что их объединяет, - это юридическая и фактическая взаимосвязь с головным общественным объединением.

Представительства и филиалы не являются юридическими лицами и, как правило, осуществляют свою деятельность на основании положений. Руководители представительств и филиалов назначаются "сверху" и действуют на основании доверенности.

Отделения вправе приобретать права юридического лица в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и законодательством тех стран, где они созданы. Отделения осуществляют свою деятельность на основании устава общественного объединения. Однако они вправе также осуществлять деятельность на основании своих уставов, зарегистрированных в установленном порядке. При этом цели и задачи отделений не должны противоречить уставу головного общественного объединения и действующему законодательству.

Отделения самостоятельны в решении своих внутренних вопросов. Высшим руководящим органом отделения может являться общее собрание (съезд, конференция).

Органами управления общественного объединения могут создаваться специализированные рабочие органы, временные и постоянные комитеты и комиссии, действующие на основании положений, утверждаемых соответствующим органом управления общественного объединения.

Головное общественное объединение является собственником принадлежащего ему имущества в целом. Отделения, осуществляющие свою деятельность на основании настоящего Устава и не имеющие собственных уставов, обладают правами оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником (см. ст. 32 и комментарий к ней).

Межрегиональные общественные объединения имеют особую структуру, которую, как правило, составляют региональные и местные отделения.

Например, региональное отделение межрегионального общественного объединения может создаваться в пределах территории субъекта РФ решением Межрегионального координационного совета. В уставе может быть установлено, что на территории одного субъекта РФ может действовать только одно региональное отделение; что региональное отделение действует на основании устава; что руководящими органами регионального отделения являются в порядке подчиненности: конференция членов регионального отделения (конференция), Координационный совет регионального отделения, Ревизионная комиссия и Правление регионального отделения.

В уставе должна быть определена компетенция органов региональных и местных отделений.

Под региональным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Например, Региональная общественная организация "Совет по развитию спортивного движения в Республике Марий Эл", как следует из самого названия организации, действует на территории Марий Эл, ее постоянно действующий орган (президент) находится в г. Йошкар-Ола. Своими целями (миссиями) организация считает продвижение и пропаганду на территории России фундаментальных принципов и ценностей олимпизма, в частности, в области спорта и образования; участие в реализации олимпийских образовательных программ в учебных заведениях, специализирующихся на спорте и физической культуре; представление Российской Федерации на Олимпийских играх, юношеских Олимпийских играх и др.

В качестве региональных или местных создаются общественные объединения, если их создание предусмотрено нормативными актами субъектов РФ. Так, на основании Закона Санкт-Петербурга от 29 июня 2005 г. N 368-52 "О пожарной безопасности в Санкт-Петербурге", Закона Санкт-Петербурга от 21 сентября 2011 г. N 565-108 "О добровольной пожарной охране в Санкт-Петербурге" и в целях обеспечения единого подхода к созданию и деятельности добровольной пожарной охраны в Санкт-Петербурге на территории Санкт-Петербурга действует добровольная пожарная охрана.

Добровольная пожарная охрана представляет собой социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ. Общественные объединения пожарной охраны создаются либо как общественная организация, либо как общественное учреждение. Координацию деятельности добровольной пожарной охраны в Санкт-Петербурге осуществляет Городской штаб по координации деятельности граждан и общественных объединений, участвующих в добровольной пожарной охране в Санкт-Петербурге.

Многие общественные объединения имеют свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства.

Судебная практика подтверждает, что ликвидация конкретного общественного объединения влечет за собой ликвидацию соответствующего структурного подразделения (подробнее см. ст. 44 и комментарий к ней).

Так, исковое заявление о ликвидации Красноярского регионального отделения общественной организации правомерно удовлетворено, так как Общероссийская общественная организация "Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка" была ликвидирована по решению суда. Суд проанализировал положения устава организации, в п. 6.1 которого сказано, что структуру данной организации образуют ее подразделения - отделения, филиалы и представительства. Отделение было зарегистрировано и включено в Единый государственный реестр юридических лиц в качестве регионального отделения Общероссийской общественной организации "Академия проблем безопасности, обороны и правопорядка" и является его структурным подразделением (см. Определение Верховного Суда РФ от 26 января 2010 г. N 53-Г10-1).

Местные общественные объединения ведут свою деятельность в пределах территории только одного органа местного самоуправления. Например, Местная общественная организация "Автоклуб "Угличская автоспортивная команда" действует на территории Угличского муниципального района <3>.

--------------------------------

<3> URL: http://www.uglich-racing.narod.ru/ustav.html.

Местонахождением постоянно действующего органа также является адрес в пределах территории соответствующего муниципального района или округа. В пределах этой территории местное объединение вправе создавать в порядке, установленном законодательством, свои отделения, а также филиалы и представительства.

В качестве примера общественных объединений можно привести спортивные федерации, которые бывают местными, региональными и общероссийскими. Создание, деятельность, реорганизация и ликвидация спортивных федераций осуществляются в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

Официальное наименование местной спортивной федерации должно содержать не только указание на ее организационно-правовую форму (общественная организация), но и на территориальную сферу ее деятельности (местная). Местная спортивная федерация вправе использовать в своем наименовании слово "союз" или слово "ассоциация", не являющиеся в этом случае указанием на ее организационно-правовую форму. Местная спортивная федерация создается и действует в целях развития определенного вида или определенных видов спорта на территориях муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга.

Региональная спортивная федерация, являющаяся структурным подразделением (региональным отделением) общероссийской спортивной федерации, может не приобретать прав юридического лица. Количество спортивных федераций строго ограничено законом. Так, по одному виду спорта на территории субъекта РФ соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ обязан аккредитовать только одну региональную спортивную федерацию. При наличии общероссийской спортивной федерации по соответствующим виду или видам спорта региональная общественная организация, аккредитованная в качестве региональной спортивной федерации по этим же видам спорта, должна быть членом такой общероссийской спортивной федерации. По одному виду спорта на территории России может быть аккредитована в качестве общероссийской спортивной федерации только одна общественная организация.

Сведения об общероссийских спортивных и региональных спортивных федерациях после их государственной аккредитации вносятся в реестр общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций, который ведется Министерством спорта РФ (подробнее о спортивных федерациях см. ст. 13 - 18 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации").

2. Осуществление деятельности за пределами территории региона или регионов, на которых вправе действовать местные, региональные или межрегиональные организации, является нарушением закона. Согласно ст. 44 комментируемого Закона неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, являются одним из оснований для ликвидации объединения.

Обратимся к судебной практике.

Так, региональная общественная организация "Центр просветительных и исследовательских программ", имеющая право вести деятельность только на территории города федерального значения Санкт-Петербург, неоднократно проводила возмездные обучающие семинары с выдачей сертификата о прохождении курса на территории иных субъектов РФ. С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что неоднократные и грубые нарушения законодательства Российской Федерации, допущенные названной региональной общественной организацией, выразившиеся в осуществлении организацией в течение длительного времени не предусмотренной уставом организации образовательной деятельности, на территории других субъектов, являются основанием для ликвидации данной общественной организации в соответствии с требованиями ст. 61 ГК РФ и ст. 44 комментируемого Закона (см. Определение Верховного Суда РФ от 20 мая 2008 г. N 78-Г08-17).

На практике в случае отсутствия государственной регистрации общественного объединения суды сталкиваются с определенными трудностями при оценке доказательств, касающихся территориальной сферы деятельности объединения, деятельность которого связана с предметом доказывания.

3. В соответствии с п. 3 ст. 381 Налогового кодекса РФ освобождаются от налогообложения общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, - в отношении имущества, используемого ими для осуществления их уставной деятельности.

По этому поводу ФАС Поволжского округа в своем Постановлении от 4 апреля 2006 г. N А57-22421/05-28 отметил, что любые, а не только общероссийские общественные организации инвалидов должны иметь возможность получения такой поддержки от уплаты налога на имущество организаций, поскольку налоговые льготы как разновидность государственной поддержки адресованы одной и той же категории граждан - инвалидам и не могут зависеть от статуса общественной организации.

Однако понятно, что позиция налоговых органов в первую очередь основывается на прямом толковании нормы закона, который говорит только об "общероссийских общественных организациях инвалидов", и споры имеют место. Также по вопросу налогообложения общественных организаций инвалидов см. Постановление ФАС Поволжского округа от 21 марта 2006 г. N А57-13608/05-33, Постановление ФАС Поволжского округа от 15 сентября 2005 г. N А57-24359/04-28.

Обратим внимание на ст. 15 комментируемого Закона, согласно которой общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Можно добавить, что общественные объединения равны и вне зависимости от территориальной сферы деятельности.

4. В ч. 6 комментируемой статьи закреплено исключительное право общероссийских общественных объединений на использование в своих названиях наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слова и словосочетания без специального разрешения правомочного государственного органа.

В качестве примеров наименований, о которых идет речь, можно привести названия: Общероссийская общественная организация - Общество "Знание" России", Общероссийская общественная организация "Союз пенсионеров России", Общероссийская общественная организация "Российская ассоциация нефрологических и диализных сестер", Общероссийская общественная организация "Федерация дзюдо России", Общероссийская общественная организация "Российское общество по организации здравоохранения и общественного здоровья", Общероссийская общественная организация "Российское общество скорой медицинской помощи", Общероссийская общественная организация "Российская ассоциация специалистов по хирургическим инфекциям, Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ" <4>.

--------------------------------

<4> URL: http://www.minjust.ru/ru/nko/russia_tm_reestr.

Общественное объединение может получить разрешение, только если оно соответствует одному из следующих требований:

- осуществляет не менее 3 лет деятельность, направленную на реализацию основ конституционного строя России и развитие ее национальных, исторических и культурных традиций, и имеет на территории более одной трети субъектов РФ структурные подразделения (филиалы, представительства) или членов общественного объединения - юридических лиц (физических лиц), расположенных (постоянно проживающих) на указанной территории;

- общественное объединение осуществляет не менее 3 лет деятельность, направленную на реализацию основ конституционного строя России и развитие ее национальных, исторических и культурных традиций, и входит в структуру или является членом международной организации;

- общественное объединение оказывает не менее 3 лет уникальные общественно полезные услуги (реализует соответствующую продукцию);

- учредителем общественного объединения является государственная компания, государственная корпорация, организация, доля участия России в уставном (складочном) капитале которой составляет более 50%, либо организация, использующая в своем наименовании официальное наименование "Российская Федерация" или "Россия", а также слова, производные от этого наименования, в силу закона или по разрешению, полученному в порядке, установленном Правительством РФ, и деятельность общественного объединения направлена на реализацию основ конституционного строя РФ и развитие ее национальных, исторических и культурных традиций.

Если общественное объединение соответствует одному из требований, предусмотренных выше (первое, второе и третье), однако осуществляет свою деятельность менее 3 лет, то решение о выдаче разрешения указанной некоммерческой организации принимается Минюстом России на основании поручения Председателя Правительства РФ.

Порядок выдачи разрешения на включение в наименование некоммерческой организации официального наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования, установлен Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 24 сентября 2010 г. N 753. Разрешение выдается Министерством юстиции России (подробнее о правах и обязанностях общественного объединения при использовании своего названия см. комментарий к ст. 28).

Для получения разрешения уполномоченным органом общественного объединения (т.е. заявителем) для получения разрешения представляются следующие документы:

- заявление о выдаче разрешения;

- копии учредительных документов некоммерческой организации с предъявлением оригиналов в случае отсутствия нотариально заверенных копий;

- решение высшего органа управления некоммерческой организации об обращении в Минюст России с заявлением о выдаче разрешения;

- пояснительная записка, содержащая информацию о соответствии деятельности некоммерческой организации установленным требованиям, и документы, подтверждающие эту информацию.

В случае представления не всех документов Минюст России возвращает представленные документы заявителю в течение 10 рабочих дней с даты их поступления.

Рассмотрением вопросов о возможности включения в наименование общественного объединения слов "Российская Федерация" или "Россия", а также производных слов занимается Межведомственный экспертный совет по вопросам включения в наименование некоммерческой организации официального наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования. Экспертный совет является совещательным органом. Основной задачей Межведомственного экспертного совета является подготовка рекомендаций о возможности включения в наименование некоммерческой организации, а также о наличии оснований, препятствующих использованию в наименовании некоммерческой организации официального наименования "Российская Федерация" или "Россия" и слов, производных от этого наименования. Решения Экспертного совета носят рекомендательный характер.

Названный Экспертный совет действует на основании Положения и в Составе, которые утверждены Приказом Минюста России от 27 сентября 2011 г. N 345 "О Межведомственном экспертном совете по вопросам включения в наименование некоммерческой организации официального наименования "Российская Федерация" или "Россия", а также слов, производных от этого наименования".

Окончательное решение с учетом рекомендаций Экспертного совета принимается Минюстом, который в целях подтверждения информации о соответствии общественной организации установленным требованиям вправе запрашивать необходимые сведения у государственных органов и организаций.

Решение Минюста по рассматриваемому вопросу оформляется распоряжением о выдаче (об отказе в выдаче) разрешения. Срок принятия решения составляет 4 месяца с даты получения документов.

Разрешение может быть отозвано Минюстом России, что влечет за собой наложение на общественное объединение обязанности внести соответствующие изменения в свои учредительные документы в течение 3 месяцев с даты издания распоряжения об отзыве разрешения.

Министерством юстиции РФ ведется реестр выданных (отозванных) разрешений, который можно посмотреть на официальном сайте Минюста (URL: http://www.minjust.ru/ru/nko/russia_tm_reestr).

Статья 15. Принципы создания и деятельности общественных объединений

Комментарий к статье 15

1. Комментируемая статья называет основные принципы создания и деятельности общественных объединений.

Первым и основным среди принципов, указанных в статье, является принцип равенства перед законом всех общественных объединений. Если следовать буквальному толкованию ч. 1 ст. 15, общественные объединения признаются равными независимо от их организационно-правовых форм. Однако принцип равенства в широком понимании этого слова означает, что все общественные объединения, независимо от их организационно-правовой формы, состава и количества учредителей, членов или участников, времени создания, целей деятельности, территориальной сферы деятельности и других особенностей, равны в своих правах и обязанностях перед законом.

В данном случае законодатель не учел тот факт, что Конституция РФ закрепляет равенство перед законом всех общественных объединений, отличающихся друг от друга по набору различных признаков.

В соответствии со ст. 381 Налогового кодекса РФ общероссийские организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, освобождены от уплаты налога на имущество в отношении имущества, используемого ими для осуществления их уставной деятельности. Руководствуясь принципом равенства, ФАС Поволжского округа в своем Постановлении от 15 сентября 2005 г. N А57-24359/04-28 отметил, что указанная норма распространяется на все общероссийские организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%.

2. В качестве самостоятельного принципа можно выделить принцип добровольности деятельности общественных объединений. Названный принцип означает, что никто не может принуждать общественное объединение заниматься какой-либо деятельностью, в том числе путем издания обязательных для выполнения актов органов государственной власти или местного самоуправления, не основанных на законе и имеющих индивидуальный характер.

Принцип равноправия в деятельности общественных объединений, пожалуй, является производным от принципа равенства объединений перед законом (т.е. частным случаем). Названный принцип применяется непосредственно в деятельности общественных объединений, в то время как принцип равенства касается статуса общественных объединений в целом и носит более общий характер.

Принцип равноправия в первую очередь касается равенства прав участников и (или) членов объединения. Например, нарушение принципа равноправия членов региональной общественной организации может выразиться в установлении дифференцированного размера членского взноса или в принятии положения о членских взносах, согласно которому сотрудники организации, работающие по трудовым контрактам, автоматически становятся членами общественного объединения и членские взносы не вносят.

Принцип самоуправления применительно к деятельности общественных объединений означает, что общественные объединения свободны в выборе конкретных направлений своей деятельности в рамках, определенных уставом и законом. Например, конкретная общественная организация инвалидов вправе выбрать, в каком объеме и где закупать печатное оборудование для издания брошюр и книг, предназначенных для бесплатного распространения среди лиц с ограниченными возможностями.

Точно так же могут решаться и глобальные вопросы, такие, как переизбрание руководящих органов или изменение устава.

Принцип законности означает то, что каждое общественное объединение в своей деятельности обязано соблюдать нормы действующего законодательства и руководствоваться нормами Конституции РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров РФ, законов, подзаконных актов. Принцип законности по своей природе является межотраслевым принципом.

Нарушение указанного принципа выражается в конкретных действиях или в бездействии общественного объединения, которое, в свою очередь, является наказуемым.

В частности, нарушающим принцип законности является осуществление образовательной деятельности, не предусмотренной уставом и подлежащей лицензированию, при отсутствии у организации соответствующей лицензии; воспрепятствование деятельности специалистов в области медицины, привлеченных к проведению проверки, которые не были допущены на проводимые организацией мероприятия; неисполнение требований об устранении препятствий к проведению проверки, содержавшихся в предупреждении регистрирующего, а также в представлении прокурора об устранении тех же нарушений; использование банковского вклада по расчетам, не относящимся к хозяйственной деятельности, трудовым договорам и уплате обязательных платежей; организация проверок профессиональной пригодности, тестирования и консультационных услуг гражданам.

Согласно ст. 42 комментируемого Закона в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения. В случае, если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев. Решение о приостановлении деятельности общественного объединения может быть обжаловано в суд.