Организационно-правовые основы противодействия коррупции таможенными органами

Помимо международного и национального законодательства, направленного на предупреждение коррупции во всех сферах жизнедеятельности российского государства, имеется специальное законодательство, обеспечивающее противодействие коррупции именно в таможенной сфере. Наличие такого специального законодательства обусловлено высоким уровнем коррупции в этой сфере, что в свою очередь имеет свои причины (в частности – монополия по оказанию таможенных услуг). Прежде всего, нужно отметить антикоррупционную направленность международных конвенций, непосредственно регламентирующих таможенную сферу, среди которых одна из основных - Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур 18 мая 1973 г. с дополнениями и изменениями от 26.06.1999 (Киотская конвенция). Без упрощения таможенных правил невозможно предупреждение коррупции, и, наоборот, сложность, запутанность процедур таможенного дела, доступность их для понимания лишь специалистам, создает благодатную почву для коррупции. Киотская конвенция содержит принципы, являющиеся одновременно и антикоррупционными:

- выполнение программ, преследующих цель непрерывного совершенствования таможенных процедур и практики и тем самым повышения их эффективности и действенности;

- применение таможенных процедур и практики предсказуемым, последовательным и транспарентным образом;

- предоставление заинтересованным сторонам всей необходимой информации, касающейся таможенных законов, нормативных актов, административных рекомендаций, процедур и практики;

- применение современных методов, таких как контроль на основе управления рисками и методов аудита и максимальное практическое использование информационных технологий;

- взаимодействие во всех надлежащих случаях с другими государственными органами власти, другими таможенными администрациями и торговыми сообществами;

- выполнение соответствующих международных стандартов;

- предоставление сторонам, которых это касается, беспрепятственного доступа к обзорам административной и судебной практики.

Вопросы, связанные в противодействием коррупции во внешнеторговой и таможенной сферах, неоднократно затрагивались на различных международных форумах - Европейского союза, Европейской комиссии, Организации американских государств и др., особенно начиная с 1989 г., и находили отражение в принимаемых на этих форумах документах, в частности, это: Лимская декларация 1997 г., Декларация ООН против коррупции и взяток в международных коммерческих сделках.

Также тема противодействия коррупции в таможенной сфере поднималась на форумах, проводимых под эгидой Всемирной таможенной организации. В 1993 г. была принята Арушская декларация о честности в таможне, которая определила 12 факторов противодействия коррупции: минимальное административное регулирование, прозрачность действий и принимаемых решений, автоматизация таможенного дела, разделение полномочий, ротация и перемещение персонала, персональная ответственность и подотчетность, специальные процедуры по набору персонала, высокий моральный дух и организационная культура, развитие аудита и систем внутреннего расследования, принятие специального кодекса поведения сотрудников таможенных органов, постоянная работа по повышению квалификации кадров, обучение, достаточное материальное вознаграждение за труд, формирование адекватных отношений с брокерами и другими околотаможенными структурами. Особое внимание уделялось в декларации обеспечению прозрачности таможенных процедур. В июне 2003 г. была принята обновленная Арушская декларация (ее также называют Арушской международной конвенцией). Признавая право на специфику законодательства каждого государства – ее участника, конвенция определяет десять принципов, общих для всех таможенных администраций: четкое управление, регулятивные стандарты, открытость и прозрачность, автоматизация, модернизация работы таможенных органов, аудит и расследование нарушений таможенных правил, кодекс чести таможенников, эффективное управление кадрами, моральная и организационная культура, взаимодействие с бизнесом. Конвенция предусматривает, что основная ответственность за противодействие коррупции в таможенной сфере лежит на руководстве таможенной администрации государства-участника. Таким образом, применительно к России речь идет о Федеральной таможенной службе. Арушская конвенция одобрена сессией совета ВТО в 2003 г. и отражает антикоррупционную стратегию ВТО,

ФТС России стала одной из первых таможенных администраций мира, которая приняла национальный документ, соответствующий всем положениям Арушской конвенции - Аналитическую программу «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007 – 2009 гг.» (утверждена приказом ФТС России от 05.10.2006 № 964) (далее – Аналитическая программа). Это позволило ФТС России провести обстоятельный анализ причин и условий, порождающих и питающих коррупцию, определить круг проблем, требующих оперативного решения, заложить нормативно-правовые основы противодействия коррупции по всем направлениям таможенной деятельности, уделив особое внимание ее профилактике.

Антикоррупционные положения имеются в таможенном законодательстве Таможенного союза. Прежде всего, - в Таможенном кодексе Таможенного союза (далее – ТК ТС), введенном в действие с 1 июля 2010 г. ТК ТС определил выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений, а, значит, и преступлений коррупционной направленности, одной из основных задач таможенных органов (ст. 6.).

29 декабря 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», который предписывает таможенным органам проводить работу по борьбе с коррупцией и пресечению правонарушений в сфере таможенного дела (п. 8 ст. 12).

Антикоррупционную направленность имеет Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010) и изданные в целях конкретизации положений закона соответствующие ведомственные нормативные правовые акты ФТС России. Закон регламентирует правовые, экономические и организационные основы прохождения государственной службы в таможенных органах. Речь идет о сотрудниках таможенных органов, выполняющих правоохранительные функции. Вместе с тем, деятельность должностных лиц таможенных органов, не исполняющих эти функции, устанавливается общим законодательством о государственной службе.

Так, Закон о таможенной службе устанавливает, в частности:

- условия поступления на службу в таможенные органы, перечень документов и сведений, которые представляются при этом (представляются, например, данные о местах работы перечисленных в законе родственников) и подлежат проверке;

- ограничения в приеме на службу и при ее прохождении, в частности, не принимаются лица при наличии неснятой или непогашенной судимости, а также в случае лишения их вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока; запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности), предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации и т.д; получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей; выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок;

- обязанность сотрудника таможенного органа передавать в доверительное управление на время прохождения службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, обязан представлять сведения о доходах,

- возможность установления испытания для гражданина, поступающего на службу в таможенные органы,

- запрет представлять к присвоению очередного специального звания сотрудника таможенного органа, который имеет дисциплинарное взыскание (за исключением объявленного устно) либо в отношении которого возбуждено уголовное дело или проводится служебная проверка по фактам нарушения им служебной дисциплины, - соответственно до снятия взыскания либо прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям или окончания служебной проверки:

- обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию для сотрудников таможенного органов,

- порядок назначения на службу, требования к профессиональной подготовке, переподготовке (переквалификации) и повышению квалификации кадров для таможенных органов,

- обязательность присяги для сотрудника таможенного органа

- дисциплинарные взыскания, налагаемые на сотрудников таможенных органов; внутренний распорядок таможенных органов; аттестацию сотрудников таможенных органов, основания для прекращения службы в таможенных органах (в частности, за однократное грубое нарушение служебной дисциплины или систематические нарушения служебной дисциплины, в связи с осуждением за преступление на основании вступившего в законную силу приговора суда), основания увольнения,

- требования к кадровой службе таможенных органов, на которую возложена в т.ч. организация проведения аттестации сотрудников, специальных воспитательных и профилактических мероприятий, инспектирование таможенных органов, а также непосредственный контроль за прохождением службы; организация и контроль профессиональной подготовки сотрудников,

- требования к руководителю Федеральной таможенной службы и начальникам таможенных органов осуществлять контроль за прохождением и соблюдением условий службы в таможенных органах.

Вышеуказанные положения закона конкретизируются в многочисленных нормативных актах ФТС. Например, как уже упоминалось выше, предусмотрена аттестация сотрудников таможенных органов (ст. 47 закона), а порядок ее проведения конкретизирован приказом ФТС России от 24.12.2008 № 1658.

Как известно, проведение конкурсов на замещение вакантных должностей является одним из антикоррупционных механизмов. Проведение конкурсов предусмотрено законом о таможенной службе. Приказом ФТС России от 08.09.2006 № 858 (ред. от 31.08.2010) утверждена Методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядке и сроках работы конкурсных комиссий в таможенных органах Российской Федерации.

Следует также отметить, что в системе таможенных органов действует внутриведомственный контроль, который осуществляют вышестоящие таможенные органы, вплоть до ФТС России. Они контролируют все направления деятельности подчиненных таможенных органов и их должностных лиц, что позволяет своевременно выявлять и пресекать различные нарушения, в т.ч. коррупционного характера. Составная часть контроля - работа с обращениями граждан и организаций, органов прокуратуры, судебных органов, а связи с обжалованием решений, действий должностных лиц таможенных органов. Осуществляются служебные, комплексные, функциональные и целевые проверки. Проверки проводят Главное управление организации таможенного оформления и таможенного контроля, Главное управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования, Управление товарной номенклатуры, Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля, Правовое управление. Число отмененных в результате ведомственного контроля незаконных решений таможенных органов ежегодно исчисляется тысячами.

Соответствующие полномочия вышеуказанных подразделений ФТС и нижестоящих таможенных органов определяются инструкциями, положениями, другими нормативными актами. Разработаны многочисленные методические материалы по проведению проверок в порядке контроля, которые направляются на места письмами ФТС России.

В последние годы наблюдается рост числа служебных проверок. В ряде таможенных органов приняты нормативные акты, согласно которым по всем представлениям прокуроров проводятся служебные проверки.

Действует Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16.11.1998 № 1396. Устав распространяется на сотрудников таможенных органов и определяет сущность служебной дисциплины в таможенных органах, права и обязанности начальников таможенных органов, связанные с ее поддержанием, а также порядок применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий. В частности, согласно Уставу приказ по службе сотрудник получает, как правило, от своего непосредственного начальника. Сотрудник в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа обязан незамедлительно сообщить об этом в письменной форме непосредственному начальнику, начальнику, отдавшему приказ, или вышестоящему начальнику таможенного органа. Если непосредственный начальник, а в его отсутствие вышестоящий начальник подтверждает этот приказ, сотрудник обязан его исполнить, за исключением случаев, когда исполнение приказа является административно либо уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение сотрудником неправомерного приказа несет подтвердивший этот приказ начальник.

Устав возлагает персональную ответственность за состояние служебной дисциплины в таможенном органе, на его начальника, который обязан обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных; справедливо поощрять достойных и налагать дисциплинарные взыскания на провинившихся сотрудников, обеспечивать достаточный уровень знания подчиненными законодательства, применительно к исполнению ими соответствующих должностных обязанностей; организовывать проведение воспитательных и профилактических мероприятий с подчиненными, выявлять и своевременно пресекать дисциплинарные проступки; подавать личный пример образцового исполнения должностных обязанностей и др.

Во избежание возникновения конфликтных ситуаций при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля приказом ФТС России от 14.08.2007 № 977 утвержден Кодекс этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации. Разработана памятка для таможенников об их действиях при возникновении угроз, провокаций, посягательствах на жизнь, здоровье и имущество, оказании давления в ходе исполнения ими служебных обязанностей, в том числе при проведении таможенного контроля вне мест нахождения таможенных органов.

Федеральной таможенной службой России разработан и утвержден приказом от 28.10.2010 № 198 «Перспективный план работы ФТС РФ по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010-2012 гг.». План подготовлен в соответствии с пунктом 3 раздела IX протокола заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 15 сентября 2010 г. № 106.

План учитывает международные требования и опыт реализации Аналитической программы и Перспективного плана работы ФТС России по совершенствованию предупредительной и воспитательно-профилактической работы в борьбе с коррупционными проявлениями в таможенных органах Российской Федерации на 2007-2009 годы. В частности, учтено требование Международной таможенной организации о том, что противодействие коррупции в таможенных органах включает не только антикоррупционные мероприятия, но и стимулирование эффективной организации таможенного оформления и контроля, положительных подходов в этой деятельности, снижение таможенных барьеров на пути движения товаров, в т.ч. сокращение сферы применения лицензий, квот, разрешений; внедрение системы управления рисками как основы таможенного контроля, установление открытых отношений между таможенными органами и бизнесом

Планом предусмотрено представление в Управление государственной службы и кадров ФТС России информации о выполнении антикоррупционных мероприятий в соответствии со структурой плана один раз в полугодие до 20 числа последнего месяца отчетного периода.

План содержит меры по повышению эффективности противодействия коррупции. Особое внимание уделено работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению, предусмотрено обеспечение финансирования этой работы. Уделяется внимание работе подразделений инспектирования и профилактики правонарушений, на которые возложены функции по профилактике в т.ч. и коррупционных правонарушений

План предусматривает, прежде всего, следующие направления противодействия коррупции:

- организация и проведение работы по рассмотрению уведомлений должностными лицами таможенных органов начальников таможенных органов о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений; организации проверок поступающих уведомлений;

- мониторинг исполнения должностных обязанностей государственных служащих таможенных органов, особенно на должностях, на которых велик риск коррупционных правонарушений;

- организация доведения до сведений должностных лиц работников таможенных органов общих принципов служебного поведения, просветительской работы в этом направлении (семинары, тренинги, лекции, совещания);

- организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки специалистов, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции;

- организация работы по формированию кадрового резерва и повышению эффективности его использования;

- организация работы по внедрению в практику механизма ротации обеспечения защиты персональных данных должностных лиц;

- обсуждение на оперативных совещаниях результатов проверок достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых должностными лицами, проверок соблюдения требований к служебному поведению, анализов эффективности служебных проверок, направленных на предупреждение и профилактику коррупционных правонарушений;

- выявление и систематизация причин и условий проявления коррупции в деятельности таможенных органов, мониторинг коррупционных рисков и их устранение;

- проведения антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов ФТС России, иных документов в целях выявления коррупционных факторов, обеспечение участия независимых экспертов в проведении этой экспертизы;

- обеспечение эффективного взаимодействия с правоохранительными и иными государственными органами в деле борьбы с коррупцией;

- внедрение в деятельность таможенных органов инновационных технологий и администрирования;

- введение единой системы документооборота, позволяющей осуществлять ведение учета и контроля исполнения документов должностными лицами таможенных органов;

- совершенствование условий, процедур и механизмов государственных закупок том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме;

- мониторинг и выявление коррупционных рисков, в том числе причин и условий коррупции при размещении государственных заказов, устранение этих рисков;

- анализ практики работы по обеспечению государственной защиты физических лиц, оказывающих содействие в пресечении коррупции;

- анализ практики деятельности подразделений дознания и административных расследований по профилактике должностных правонарушений и борьбе с коррупцией;

- взаимодействие с институтами гражданского общества, СМИ и гражданами, обеспечение доступности информации о деятельности таможенных органов, размещения на официальном интернет-сайте информации об антикоррупционной деятельности, обеспечение функционирования "горячей линии", «телефонов доверия», возможности взаимодействия граждан с начальниками таможенных органов с использованием компьютерных технологий в режиме "он-лайн";

- обобщение практики рассмотрения обращений граждан по фактам проявления коррупции, повышение результативности и эффективности этой работы;

- мониторинг публикаций СМИ по вопросам коррупции;

- разработка предложений по совершенствование антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

- внедрение использования полиграфов;

- анализ качества служебных проверок;

- организация эффективного контроля за использованием средств федерального бюджета, выделенных на содержание таможенных органов, и объектов федеральной собственности;

- создание базы данных разрешительных документов, выданных таможенными органами;

- борьба с контрабандой, взаимодействие в этом с другими правоохранительными органами, как необходимое условие противодействия коррупции;

- поощрение добросовестных сотрудников.

Таможенными органами на местах проводится анализ мнения самих сотрудников таможни и участников ВЭД о факторах, способствующих коррупции в таможенных органах. Проведение таких анализов предусматривается в приказах и указаниях руководителей таможенных органов.

Приказом ФТС России от 18.01.2010 № 57 (в ред. от 01.09.2010) утвержден Порядок уведомления должностными лицами таможенных органов начальников таможенных органов о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений. Согласно приказу, должностные лица таможенных органов обязаны уведомлять начальников таможенных органов обо всех случаях непосредственного обращения к ним каких-либо лиц с целью склонения к злоупотреблению служебным положением, даче или получению взятки, злоупотреблению полномочиями, коммерческому подкупу либо иному незаконному использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также склонения к совершению указанных деяний от имени или в интересах юридического лица. Невыполнение этого требования является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к ответственности.

Должностное лицо таможенного органа передает документ в оперативно-дежурное подразделение (подразделение таможенной охраны и оперативно-дежурной службы) таможенного органа, где должностное лицо проходит государственную службу, не позднее одних суток с момента факта обращения. При наличии достаточных данных о совершенном или готовящемся преступлении коррупционной направленности должностные лица таможенных органов, склоняемые к совершению уголовно наказуемого деяния, обращаются с заявлением в подразделение собственной безопасности таможенного органа, уведомляют органы прокуратуры или другие государственные органы о данных фактах, о чем обязаны сообщить непосредственному начальнику.

О поступившем в течение рабочего дня уведомлении незамедлительно докладывается начальнику таможенного органа (лицу, его замещающему), который принимает решение о направлении уведомления на рассмотрение в комиссию таможенного органа по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; о направлении уведомления, содержащего сведения о совершенном или готовящемся преступлении, в подразделение собственной безопасности таможенного органа.

Подразделение собственной безопасности таможенного органа производит проверку в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, а также в порядке, утвержденном Приказом ФТС России от 12.01.2007 № 23 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях».

Начальники таможенных органов не реже одного раза в полгода обобщают и анализируют состояние работы по организации проверок информации, содержащейся в уведомлениях. Результаты анализа отражаются в материалах по выполнению ведомственных программ противодействия коррупции.

Порядок проведения в ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов утвержден приказом ФТС России от 22.03.2010 № 533.

Приказом ФТС России от 31.03.2010 № 665 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации. Речь идет о приказах, распоряжениях, правилах, инструкциях, положениях. Издание нормативных правовых актов ФТС России в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается. Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов проводит Правовое управление ФТС России. Не допускается включение в проект нормативного правового акта положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции при его применении, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Приказ запрещает использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок, поскольку, как известно, такие формулировки создают возможности для коррупционных проявлений.

Проекты нормативных правовых актов, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат размещению на официальном сайте ФТС России www.customs.ru. В целях реализации антикоррупционных функций таможенных органов Российской Федерации проекты нормативных правовых актов по вопросам таможенного оформления и таможенного контроля подлежат согласованию с Управлением собственной безопасности (далее – УСБ). В процессе согласования УСБ проводит анализ проекта на выявление коррупционных составляющих. Правовое управление осуществляет проверку проекта акта на соответствие законодательству Российской Федерации, а также проводит антикоррупционную экспертизу, и оформляет по ее результатам заключение по установленному образцу. К нормативному правовому акту, подлежащему государственной регистрации, прилагается справка, начальника Правового управления, в которой указываются сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с указанием даты размещения проекта нормативного правового акта на сайте ФТС России, даты окончания приема экспертных заключений от независимых экспертов и приложением их копий (в случае поступления).

В приложениях № 1, 2 и 3 к названному Порядку приводится соответственно перечень сведений, содержащихся в уведомлении, рекомендуемый образец уведомления, форма Журнала регистрации уведомлений. Журнал ведется и заполняется в оперативно-дежурном подразделении (подразделении таможенной охраны и оперативно-дежурной службы), хранится не менее 5 лет с момента регистрации в нем последнего уведомления.

В связи с тем, что риск правонарушений коррупционного характера резко увеличивается в момент реформирования таможенных органов, на это обстоятельство обращено внимание в приказе ФТС России от 01.10.2008 № 1221 «О решении коллегии ФТС России от 29 августа 2008 года О проекте Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации». В приказе отмечена необходимость осуществления комплекса мер по повышению эффективности антикоррупционной и правоохранительной деятельности.

На противодействие коррупции направлен и приказ ФТС России 01.09.2010 № 1619 «О создании комиссии центрального аппарата ФТС России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и об утверждении положения о ней».

В целях эффективности кадровой работы, связанной с оценкой личных и деловых качеств должностных лиц и кандидатов на таможенную службу, соблюдения ими ограничений, установленных при прохождении государственной службы, а также пресечения коррупционных проявлений в таможенной деятельности ФТС России приняты приказы, регламентирующие вопросы применения и использования компьютерного полиграфа: от 05.09.2006 № 839 «Об организации применения полиграфа в деятельности таможенных органов Российской Федерации» (в ред. от 09.01.2008 и от 25.09.2007 № 1196 «Об утверждении Временной инструкции о порядке проведения опросов с использованием компьютерного полиграфа в таможенных органах Российской Федерации». Полиграф применяется при:

- получении и подтверждении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или доступе к материалам, полученным в результате ее осуществления;

- приеме граждан на службу в таможенные органы, при назначении должностных лиц на другую должность;

- проведении выборочного контроля осуществления служебной деятельности;

- возникновении спорных ситуаций по итогам служебных проверок, в том числе и по инициативе должностного лица, в отношении которого инициировалась проверка.