Организационно-правовые основы противодействия коррупции органами наркоконтроля

Одним из важных направлений деятельности ФСКН России (наряду с выполнением своих прямых задач) в последние годы является борьба с коррупцией. Коррупционные процессы препятствуют эффективной работе органов наркоконтроля, парализуют противодействие незаконному обороту наркотиков, подрывают общественное доверие к его деятельности и приводят к неспособности руководителей контролировать и направлять деятельность подчиненных.

В развитие Национального план и национальной стратегии противодействия коррупции и в целях повышения эффективности контроля за коррупционными процессами в органах наркоконтроля Директором Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков был утвержден План противодействия коррупции ФСКН России на 2010-2011 гг. Деятельность органов ФСКН России по противодействию коррупции осуществляется в рамках указанных стратегии и плана на основе действующего международного и российского законодательства.

В последние годы руководство ФСКН России активно совершенствует ведомственную правовую базу, направленную на точную формализацию деятельности всех сотрудников органов наркоконтроля, на предупреждение и своевременное пресечение коррупционных проявлений в их среде.

В числе приказов ФСКН России, направленных на предупреждение и борьбу с коррупцией, назовем, прежде всего, те, точное исполнение которых является превенцией как различного рода коррупционных проявлений со стороны сотрудников ФСКН, так и нарушений их прав и законных интересов. К ним относятся:

- приказ ФСКН России от 08.12.2008 № 450 (ред. от 17.11.2010) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по выдаче заключений об отсутствии у работников, которые в соответствии со своими служебными обязанностями должны иметь доступ к наркотическим средствам или психотропным веществам либо культивируемым наркосодержащим растениям, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое, особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров либо с незаконным культивированием наркосодержащих растений, в том числе за преступление, совершенное за пределами Российской Федерации»;

- приказ ФСКН России от 19.01.2009 № 20 (ред. от 22.03.2010) «Об утверждении Регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»;

- приказ ФСКН России от 28.10.2009 № 473 (ред. от 07.09.2010) «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по проведению проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере деятельности, связанной с оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ»;

- приказ ФСКН России от 19.04.2010 № 143 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по выдаче разрешений Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков на ввоз (вывоз) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в экспертной деятельности»;

- приказ ФСКН России от 21.06.2010 № 243 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по исполнению государственной функции по выдаче заключений об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к прекурсорам наркотических средств и психотропных веществ, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе совершенное за пределами Российской Федерации»;

- приказ ФСКН России от 12.04.2005 № 115 (ред. от 21.06.2010) «Об утверждении Инструкции об организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

- приказ ФСКН России от 07.03.2007 № 50 (ред. от 17.06.2010) «Об утверждении Инструкции об организации работы по проведению аттестации сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

- приказ ФСКН России от 30.07.2007 № 238 (ред. от 20.05.2010) «Об утверждении Инструкции о порядке хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении в территориальных органах ФСКН России»;

- приказ от 30.04.2008 № 155 «Об утверждении методики проведении конкурса на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сроков и порядка работы конкурсных комиссий» (в ред. приказов ФСКН России от 25.11.2008 № 422, от 20.05.2010 № 193);

- приказ ФСКН России от 27.06.2008 № 199 (ред. от 05.04.2010) «Об утверждении Типового положения о региональном управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и управлении Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по субъекту Российской Федерации»;

- приказ ФСКН России от 08.10.2009 № 444 (ред. от 30.04.2010) «Об утверждении Инструкции о порядке приема на службу, испытания при приеме на службу, назначения на должности, заключения контрактов о прохождении службы, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

- приказ ФСКН России от 31.05.2010 № 208 «О должностных лицах органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях»;

- приказ ФСКН России от 07.06.2010 № 224 «Об организации проведения аттестации и квалификационного экзамена федеральных государственных гражданских служащих органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» (вместе с «Положением об организации проведения аттестации и квалификационного экзамена федеральных государственных гражданских служащих органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»);

- приказ ФСКН России от 22.07.2010 № 298 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям федеральной государственной гражданской службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

- приказ ФСКН России от 30.08.2010 № 357 «Об утверждении Порядка организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности ФСКН России (территориального органа ФСКН России)».

Другим важным направлением формирования правовой базы борьбы с коррупцией в органах ФСКН России является издание нормативных правовых актов, прямо направленных на предупреждение и пресечение коррупционных проявлений сотрудников ФСКН России. К ним относятся:

- приказ ФСКН России от 31.08.2010 № 354 «Об утверждении Положения о комиссии ФСКН России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов»;

- приказ ФСКН России от 07.07.2010 № 271 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»;

- приказ ФСКН России от 17.03.2010 № 90 «Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ к совершению коррупционных правонарушений».

Ввиду их большого значения для борьбы с коррупцией среди сотрудников ФСКН России рассмотрим их подробнее.

Выше упоминалось о том, что преступники, участвующие в незаконном обороте наркотиков, активно ищут связей с сотрудниками ФСКН России, используя определенную часть преступных доходов на их подкуп. Ответом на эти преступные попытки является упомянутый приказ № 90, регламентирующий порядок уведомления руководства ФСКН России о попытках преступного мира установить коррупционные связи с сотрудниками ФСКН России.

Этот приказ устанавливает следующий порядок уведомления сотрудником или государственным гражданским служащим ФСКН России представителя нанимателя о фактах склонения его к совершению коррупционных нарушений:

«Сотрудники, государственные гражданские служащие органов наркоконтроля обязаны уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Уведомление представляется на имя представителя нанимателя:

в Департамент собственной безопасности либо в подразделение собственной безопасности территориального органа ФСКН России. Представляется уведомление в письменном виде в произвольной форме не позднее рабочего дня, следующего за днем обращения к государственному служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

В случае обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционного правонарушения, находящегося вне места постоянного прохождения службы (командировка, отпуск и другие), государственный служащий уведомляет об этом по прибытии к месту службы.

В уведомлении должны быть указаны: фамилия, имя, отчество государственного служащего, заполняющего уведомление, его должность, специальное звание (классный чин), место службы, а также все известные ему сведения о лице (лицах), склоняющем (щих) его к совершению коррупционного правонарушения;

сущность предполагаемого правонарушения (злоупотребление служебным положением, дача или получение взятки, злоупотребление полномочиями либо иное незаконное использование своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанным лицам);

способ склонения к коррупционному правонарушению (подкуп, угроза, обман, насилие и т.д.);

дата, время, место и обстоятельства склонения к коррупционному правонарушению».

По усмотрению государственного служащего, к уведомлению прилагаются материалы, подтверждающие обстоятельства склонения государственного служащего к коррупционному правонарушению.

Уведомления регистрируются в Журнале регистрации уведомлений о фактах обращения в целях склонения сотрудника, федерального государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений. Отказ в регистрации уведомлений не допускается.

Проверка содержащихся в уведомлении сведений осуществляется подразделением собственной безопасности в течение тридцати дней со дня регистрации уведомления. Срок проверки может быть продлен на один месяц по мотивированному рапорту сотрудника подразделения собственной безопасности руководителем Департамента собственной безопасности ФСКН России или начальником территориального органа ФСКН России.

Уведомление с материалами, полученными при проведении проверки, направляются представителю нанимателя для принятия соответствующего решения.

Не меньшее значение для деятельности ФСКН России имеет приказ от 05.10.2009 № 436 «Об утверждении Инструкции об организации работы в ФСКН России по проведению антикоррупционной экспертизы». Инструкция определяет порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов ФСКН России, нормативных правовых актов, издаваемых ФСКН России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, а также проектов таких актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, коррупционных факторов и коррупциогенных норм, а также предотвращения включения в них указанных положений. Антикоррупционную экспертизу актов и проектов актов проводит Договорно-правовое управление Международно-правового департамента ФСКН России. Приказ от 07.07.2010 № 271 «Об утверждении Порядка
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов,
проектов нормативных актов Федеральной службы Российской Федерации
по контролю за оборотом наркотиков» дополняет и уточняет положения
указанного приказа.

По данным Департамента кадрового обеспечения ФСКН России, полученных в результате анализа конкретных уголовных дел, возбужденных в отношении сотрудников наркоконтроля, совершивших преступления коррупционной направленности, наиболее поражены коррупцией оперативные подразделения. Так, начиная с 2004 по ноябрь 2010 гг., на оперативный состав приходится от 64 % до 72 % общего количества возбужденных уголовных дел коррупционной направленности. На следователей (за указанный период) - 7% - 8%.

Изучение различных проявлений коррупционной активности сотрудников правоохранительных органов, в том числе и сотрудников наркоконтроля, позволяет сделать вывод о достаточной криминологической однородности преступных деяний, совершенных ими. Однородность связана с объектом преступного посягательства, степенью криминализации и характером общественной опасности, психологическим отношением личности к совершенному ею деянию, взаимосвязью использования представителем власти служебного положения с последующим возникновением для потерпевшего уголовно-процессуальных отношений.[164]

Среди коррупционных посягательств сотрудников наркоконтроля преобладают злоупотребления должностными полномочиями, либо превышение их, взяточничество и служебные подлоги. При этом нередко злоупотребление и превышение должностных полномочий совершаются с целью повышение показателей раскрываемости преступлений.

Анализируя особенности уголовного преследования коррупционеров, ряд авторов подчеркивают, что в настоящее время в правоохранительных органах около 70 % кадрового состава приходится на молодых людей, чье мировоззрение сформировалось в период развития в стране «дикого капитализма», «бандитских» 90-х. «Среди этой категории личного состава… несформированная самоидентификация в профессиональной деятельности, признание вынужденности выбора и выраженный меркантилизм существенно повышают вероятность возникновения установок на нарушение закона, в том числе с корыстной заинтересованностью».[165]

По данным Департамента кадрового обеспечения ФСКН России, «статистический типовой портрет личности потенциального сотрудника-правонарушителя», который привлекается к уголовной ответственности за коррупционные правонарушения, складывается из следующих показателей. В большинстве случаев это сотрудник в возрасте 26-35 лет, имеющий стаж работы в органах ФСКН от одного года до пяти лет, занимающий должности среднего начальствующего состава либо их замещающий, с высшим юридическим образованием.[166]

Причины преступности сотрудников органов наркоконтроля непосредственно связаны с причинами преступности в стране (как часть и целое) и не могут рассматриваться в отрыве от них. В то же время деятельность сотрудников ФСКН имеет ярко выраженную специфику, которая находит отражение и в причинах их криминальной, в том числе и коррупционной активности. Это, во-первых, очевидное и достаточно агрессивное влияние наркотической субкультуры, с представителями которой сотрудникам ФСКН России приходится постоянно контактировать[167]. Во-вторых, высокий уровень развития организованной преступности в сфере незаконного оборота наркотиков. И, в-третьих, уже отмечавшаяся активность преступников, занимающихся незаконным оборотом наркотиков, ближайшего окружения наркоманов, привлекаемых к уголовной ответственности за незаконные действия с наркотиками, по склонению сотрудников органов ФСКН России к коррупционным правонарушениям.

Анализ уголовных дел показывает, что с целью склонения сотрудников ФСКН России к нарушениям служебной этики и совершения коррупционных правонарушений все чаще и чаще применяются реальные угрозы, шантаж и сфабрикованный компромат на сотрудников ФСКН России.

Основными условиями, способствующими совершению сотрудниками органов ФСКН России коррупционных преступлений, можно считать:

- существующие недостатки осуществления контроля со стороны непосредственных начальников за действиями подчиненных в служебное время, особенно при проведении ОРМ; непринятие мер, направленных на устранение возможности совершения сотрудниками противоправных деяний;

- отсутствие воспитательной работы по формированию морально-психологической готовности сотрудников противостоять соблазну перед обогащением незаконным путем, а также осознания ими чувства неотвратимости наказания за противоправные деяния;

- недостаточную работу начальников структурных подразделений по повышению профессионализма подчиненных при выполнении задач оперативно-следственной деятельности;

- невыполнение всех требований, предусмотренных системой проверки и изучения личных качеств кандидатов при приеме их на службу в органы ФСКН России, недостатки психологического сопровождения оперативно-следственной деятельности молодых сотрудников.

Анализ коррупционных преступлений в ФСКН России, проведенный Департаментом кадрового обеспечения в 2009 году, показал, что большинство из них является следствием серьезных упущений в управленческой деятельности, формального подхода руководителей к изучению деловых и моральных качеств подчиненных, не продуманной организации оперативно-служебной деятельности.

Как абсолютно правильно указывают А.И. Алексеев и ряд других ученых, основные причины коррупционной преступности (отдельных ее видов) могут быть устранены в случае масштабных (макросоциальных) изменений в условиях общественного бытия и общественного сознания. Однако, по мнению ученых, следует помнить, что конструктивная сторона криминологической профилактики представляет собой не только устранение важнейших детерминант коррупционной преступности (иных правонарушений), но и предполагает нейтрализацию, блокирование, минимизацию воздействия широкого спектра криминогенных факторов[168].

Следует подчеркнуть, что борьба с коррупцией в органах наркоконтроля не может быть сведена и не сводится лишь к выявлению и наказанию лиц, совершивших коррупционные преступления, так как для успешного решения данной проблемы необходимо регулярно осуществлять мероприятия предупредительного характера, направленные на предотвращение проникновения коррупции в структуры ФСКН России.

В настоящее время профилактика коррупции в органах ФСКН осуществляется по следующим направлениям:

- постоянное совершенствование правовой базы деятельности сотрудников наркоконтроля;

- улучшение системы материального обеспечения деятельности сотрудников наркоконтроля. Б.В. Волженкин абсолютно правильно указывал на то, что субъект, поступивший на службу в правоохранительные органы и добровольно тем самым принявший все ограничения, установленные в связи с этой службой, должен быть уверен, что государство способно защитить его права и законные интересы, обеспечить реализацию установленных социальных гарантий (пенсионное обеспечение, определенные льготы, компенсации близким в случае гибели при исполнении служебных обязанностей или получения инвалидности и др.), а также обеспечить ему и его семье достойный уровень жизни. Реализация этих положений - одно из важных направлений предотвращения коррумпированного поведения[169];

- разработка и внедрение новых мер системы подбора кадров для службы. Существенным аспектом общесоциальных и индивидуальных мер профилактики коррупции в ФСКН России является эффективная деятельность по формированию кадрового потенциала. Осуществление комплекса мер по улучшению социальной защищенности и повышению материального обеспечения способно создать возможность реализации на практике набора на службу сотрудников на конкурсной основе;

- совершенствование мер ведомственного контроля и прокурорского надзора за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью сотрудников наркоконтроля;

- обеспечение эффективного психологического сопровождения личного состава ФСКН России, осуществление всестороннего воспитательного воздействия на него в течение всего периода прохождения службы.

Следует отметить, что ряд указанных профилактических мер тесно переплетается со специально-криминологическими и индивидуальными мерами профилактики коррупции. Их реализация направлена на предупреждение коррупции среди сотрудников органов ФСКН России.