Сравнительный анализ

Можно провести сравнительный анализ двух документов: действующего закона № 94-ФЗ и закона № 44-ФЗ.

Проведение анализа будет основано на пяти тематических блоках: общие положения, планирование закупок, размещение заказа, контракт, мониторинг и контроль. В каждой из приведенных групп выделены подгруппы – критерии, по которым и будет осуществляться сравнение двух документов:

1. Общие положения:

1.1 Терминология;

1.2 Реестры;

1.3 Информационное обеспечение;

1.4 Особенности закупок бюджетных учреждений.

2. Планирование закупок:

2.1 Планы закупок и планы-графики;

2.2 Обоснование закупок;

2.3 Нормирование в сфере закупок;

2.4 Обязательное общественное обсуждение закупок;

2.5 Начальная (максимальная) цена контракта.

3. Размещение заказа:

3.1 Специалисты в области закупок;

3.2 Комиссии по осуществлению закупок;

3.3 Способы осуществления закупок;

3.4 Правила описания объекта закупок;

3.5 Антидемпинговые меры.

4. Контракт:

4.1 Управление контрактом;

4.2 Обеспечение исполнения контракта;

Общие положения

Терминология. В законе о контрактной системе в сфере закупок дается определение понятию «закупка». Более того, конкретизируется, что закупка начинается с определения поставщика и завершается исполнением обязательств сторонами контракта, то есть охватывается весь закупочный цикл в отличие от 94-ФЗ, где целью размещения заказа признается заключение контракта, а также иных гражданско-правовых договоров. Соответственно вводится понятие «участник закупки» вместо «участника размещения заказа».

Также введено новое понятие «Единой информационной системы». Под ней подразумевается массив общедоступной информации о закупочном процессе, размещенный на официальном сайте в сети «Интернет».

В концепции контрактной системы предусмотрено функционирование государственных органов и органов МСУ: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, контрольный орган в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, определения которых также даны в 44-ФЗ.

В общем и целом, терминология, примененная в общих положениях 44-ФЗ, отлична от терминологии действующего закона. Вместе с этим в недавно принятом базовом «закупочном» законе даются определения, соответствующие нововведениям контрактной системы.

Реестры. В рамках данного критерия произошло всего одно изменение – к реестрам контрактов, недобросовестных поставщиков, участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке (ведет оператор электронной площадки), добавился реестр банковских гарантий. Данный реестр должен содержать информацию о выданных банками гарантиях в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов участниками закупки и размещаться в единой информационной системе.

Информационное обеспечение. В качестве информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок выступает ранее уже упоминаемая единая информационная система. Согласно закону № 44-ФЗ она будет содержать:

1) планы закупок;

2) планы-графики;

3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;

4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства …;

5) информацию о закупках, предусмотренную Федеральным законом № 44-ФЗ, об исполнении контрактов;

6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;

7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;

9) реестр банковских гарантий;

10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом;

14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ;

16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также

о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ запросах цен товаров, работ, услуг;

17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено Федеральным законом № 44-ФЗ, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

В действующем законе № 94-ФЗ информационное обеспечение закупочной деятельности осуществляется через Официальный сайт Российской Федерации в сети "Интернет" – www.zakupki.gov.ru. На нем размещается информация о размещении заказов (планы-графики, сведения, содержащиеся в извещении о проведении закупочной процедуры, документация и разъяснения, протоколы, составляемые в ходе размещения заказа, а также информация о поступлении жалоб участников размещения заказа и об их содержании, о решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб, предписаниях, выданных уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов органами), об условиях, о запретах, об ограничении допуска товаров, происходящих из иностранного государства или групп иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

Банк данных единой информационной системы гораздо шире существующего массива информации, размещаемого на Официальном сайте, это позволяет достичь нового уровня открытости российского прокьюремента.

Особенности закупок бюджетных учреждений.

В рамках 94-ФЗ бюджетные учреждения признаются заказчиками при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения и попадают под действие данного закона.

В контрактной системе закупки бюджетных учреждений за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ регулируются

этим законом. Однако в случае принятия бюджетным учреждением положения о закупках и произведения закупок за счет «заработанных» средств (кроме средств ОМС) или грантов, регулироваться их деятельность будет уже 223-ФЗ.

Планирование закупок

Планы закупок и планы-графики.

Законом о КС предусмотрено обязательное планирование закупок посредством формирования, утверждения и ведения:

- планов закупок;

- планов-графиков.

Вторая глава закона о КС подробно регламентирует порядок формирования планов закупок и планов-графиков. Планы закупок должны формироваться заказчиками исходя из целей и мероприятий, предусмотренных госпрограммами РФ (в том числе ФЦП, иными документами стратегического и программно-целевого планирования РФ), госпрограммами субъектов РФ, муниципальными программами, а также с целью выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ, муниципальных органов. Планы закупок формируются заказчиками в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ и утверждаются после доведения до заказчиков объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Планы закупок содержат информацию об идентификационном коде закупки, ее цели, наименование объектов, объем закупки и т.д.

В отличие от планов закупки планы-графики в 44-ФЗ содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок, а закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены. В планах-графиках содержится более детальная информация о планируемых закупках, нежели в планах закупок. Также заказчики обязаны размещать планы-графики в единой информационной системе.

Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия соответствующего закона о бюджете, то есть на три года.

Что касается планов графиков в рамках 94-ФЗ, то в законе имеется лишь несколько упоминаний о них и ссылки на то, что установление порядка размещения, формы планов-графиков находится в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Обоснование закупок. В контрактной системе обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика в рамках установления соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок.

Что касается плана закупки, то обоснованию подлежит объект закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, установленных требований к закупаемым благам, нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

А при формировании плана-графика обоснованию подлежат начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, а также способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

По результатам мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной, что повлечет за собой выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к административной ответственности.

В 94-ФЗ необходимость обоснования закупок не закреплена (за исключением начальной (максимальной) цены контракта).

Нормирование в сфере закупок. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, позволяющим обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам благ, имеющих избыточное потребительские свойства или иные характеристики либо являющихся предметом роскоши.

Устанавливать общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд будет Правительство РФ.

Как и в случае с обоснованием закупок, понятие «нормирование» в 94-ФЗ отсутствует.

Обязательное общественное обсуждение закупок. Обязательное общественное обсуждение закупок является нововведением в рамках контрактной системе в сфере закупок. Случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок устанавливаются Правительством РФ. Поскольку обсуждение обязательное, то и закупки, ему подлежащие, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.

Немаловажным является тот факт, что на уровне субъекта РФ и на местном уровне могут быть установлены иные случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок.

Неоспоримый плюс данного механизма в том, что исходя из полученных результатов обсуждения, могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены. Тем самым гражданское общество получает возможность непосредственно влиять на закупочный процесс.

Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК). Данному вопросу в 44-ФЗ уделено гораздо больше внимания, чем в действующем законе. В рамках контрактной системы закреплены следующие пять методов определения НМЦК:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

В 44-ФЗ каждому конкретному методу дается детальное описание, обозначается сфера применения.

В 94-ФЗ закрепляется лишь то, что источниками информации для определения НМЦК могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации. И очень интересным остается тот факт, что в 94-ФЗ закрепляется право заказчика осуществлять свои расчеты НМЦК, что в конечном итоге может привести к возникновению коррупционных схем.

В 94-ФЗ планированию закупок не уделяется достаточного внимания. Планы-графики, разрабатываемые согласно действующему закону не имеют привязки к целевым мероприятиям. Более того, не регламентированы процедуры внесения изменений в план-график, а также не предусмотрены правовые последствия для невнесения закупок в план-график.