Мнения экспертов о переходе к контрактной системе

В ходе форума-выставки "Госзаказ 2013" министр экономического развития РФ Андрей Белоусов отметил, что КС охватывает весь жизненный цикл заказа, от планирования до исполнения. Также система была охарактеризована гораздо большими возможностями по отбору поставщиков и внедрением очень жестких систем контроля.

Более того, министр высказался относительно сокращения коррупционной составляющей в 44-ФЗ: «Если все нормы закона будут выполнены, то откаты станут практически невозможны». По словам Белоусова сейчас около 39% госзакупок осуществляется у единственного поставщика, однако в Москве, которая фактически внедрила систему госзакупок (и сэкономила, по словам чиновников, 250 млрд. рублей[9]), которую предусматривает закон о КС, в первом квартале 2013 года у единственного поставщика было осуществлено всего 19% закупок. Таким образом, министр говорит о том, что контрактная система позволит сократить показатель закупок у единственного поставщика.

Что касается проблемной коррупционной зоны – закупки НИОКРов и высокотехнологичной продукции, то в контрактной системе, отмечает Белоусов, существенно повышен удельный вес критериев качества продукции. Более того, в некоторых случаях введена возможность предквалификации, что позволит не допустить к участию в конкурсах компании, не имеющие компетенций по производству соответствующей продукции.

Cледующая точка зрения, озвученная на форуме "Госзаказ 2013" руководителем ФАС Игоря Артемьева. Он придерживается мнения, что если система заработает, то в ближайшие годы Россия станет первой в мире по системе организации госзакупок, внедрению инфокоммуникаций в эту сферу и противодействию коррупции.

Ранее упоминался пример Москвы, которая уже внедрила некоторые механизмы КС. Вот еще один. В Башкирии уже 2,5 года работают с банковским сопровождением и мониторингом исполнения заказов. Сергей Новиков[9] –

Председатель комитета Башкирии по размещению государственных заказов. Он говорит, что при использовании механизмов КС экономия бюджетных средств по итогам 2012 года составила 4,3 млрд. рублей, что составляет 12% от всего объема госзаказа республики Башкортостана.

Замминистра экономического развития Владимир Симоненко высказал мнение[13] о том, что КС дает ответы на вопросы, «кто и что собирается купить за бюджетные средства и нужно ли это вообще покупать».

Замминистра делает акцент на том, что нормирование закупок (в том числе, максимальной цены закупаемых товаров) должно исключить закупку за бюджетные деньги сверхдорогих товаров, в том числе предметов роскоши.

При этом Симоненко обозначает, что новая система закупок – это не только оптимизация бюджетных потоков, но и колоссальный инвестиционный ресурс. Аргументируя свой довод, он говорит о том, что любой производитель может изучить планы закупок и узнать, какие товары государство собирается закупать в трехлетнем периоде, какие объекты должны быть построены, следовательно, это мощнейший стимул для развития производства.

Заместитель председателя комитета ГД по энергетике Олег Михеев и председателя Комитета Государственной Думы по энергетике Иван Грачев.

Олег Михеев считает, что в результате реализации нового закона будет потеряна открытость, прозрачность и доступность процедуры проведения госзаказа. Более того, ввиду сокращения аукционного перечня, доля размещения заказа через электронные аукционы существенно уменьшится. Еще одним негативным моментом в КС Михеев считает тот факт, что не вводятся новые электронные способы размещения заказа, в результате чего «транзакционные издержки на бумажные отправления значительно повысятся, доступность госзаказа для иногородних участников значительно сократится».

В свою очередь, Иван Грачев, высказываясь в негативных тонах о КС – «Что нового и хорошего принесет новый закон? Ничего», все же отмечает, что в значительной степени сократится коррупционная составляющая на господрядах по строительству электрических сетей. Более того, 44-ФЗ должен в значительной
степени ограничить участие чиновников и их возможности влиять на всю цепочку государственных закупок. Таким образом, возможно сокращение воровства, подлога и других форм коррупции.

Незадолго до принятия закона, отзыв на его проект был отправлен несколькими законодательными органами субъектов РФ в Государственную Думу. Так, Дума Ставропольского края проект федерального закона поддержала, отметив, что предлагаемые нормы будут способствовать совершенствованию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению гласности и прозрачности, предотвращению коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Также в отзыве сказано, что принятие проекта закона создаст стимулы к модернизации отечественной экономики, надёжному управлению экономическими рисками, развитию добросовестной конкуренции.

Законодательное Собрание Ульяновской области также проект поддержало, но были внесены замечания относительно того, что применение некоторых статей может привести к правовой коллизии с нормами бюджетного законодательства Российской Федерации. Также было отмечено, что при прогнозировании, планировании и осуществлении закупок важно исходить не только из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд, но и из повышения эффективности расходования бюджетных средств.

Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики одобрило законопроект, однако с отрицательной стороны было отмечено отношение к аукциону как к основному способу размещения заказов, наличие в законопроекте института «начальной (максимальной) цены контракта» и отсутствие «минимальной цены», ограниченная возможность применения в соответствии с проектом закона «квалифицированного» критерия к участникам размещения заказов.

Парламент Кабардино-Балкарской Республики законопроект поддержал, обозначив следующие замечания и предложения:

Во-первых, предлагаемая законопроектом процедура электронного аукциона не ограничивает участников в части указания в первых частях заявок наименования

участника и других идентифицирующих реквизитов. Отсутствие такого запрета дает недобросовестным поставщикам и заказчикам возможность предварительного сговора.

Во-вторых, в качестве альтернативы административной ответственности и стимулирования субъектов федеральной контрактной системы предлагается предусмотреть в законопроекте возможность отнесения части сэкономленных по результатам проведения процедур размещения заказов средств к фонду оплаты труда данных субъектов для премирования ответственных лиц.

В-третьих, Парламент считает целесообразным учесть в законопроекте следующие особенности регулирования государственных и муниципальных закупок:

· Сохранение обязанности проведения открытых аукционов в электронной форме только в случае размещения заказов на поставку простых (каталожных, биржевых) товаров, работ, услуг;

· Усиление ответственности операторов электронных площадок за обеспечение бесперебойного функционирования электронных площадок и обеспечение конфиденциальности участников, подавших заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме;

· Наличие возможности расторжения контракта с оператором электронной площадки в случае выявления факта разглашения им информации об участниках, подавших заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме, или неоднократного срыва работы электронной площадки

Директора института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ Андрей Яковлев [15] отмечает, что смысл новой системы в том, что регулирование начинает распространяться на все стадии закупок – от запуска самой идеи, ее обоснования: для чего нужна закупка, почему она должна быть именно такой, а не другой, и сколько она стоит, до исполнения заказа. Наряду с этим он предупреждает о сложности закона и необходимости его тонкой настройки.

Другой эксперт, сопредседатель «Деловой России» Александр Галушка [15], отмечает, что 44-ФЗ позволяет раскрыть информации о закупочных планах государства и госкомпаний, а, следовательно, может подтолкнуть экономических агентов заняться той или иной предпринимательской деятельностью, инвестировать в производство. В целом по духу и смыслу контрактная система пронизана идеей профессионализации закупочной деятельности считает эксперт.

Главный экономист ИК «Уралсиб кэпитал» Алексей Девятов считает, что закон о КС не направлен на повышение эффективности расходования средств. В законе есть упоминания об эффективности, но нет определения, что такое эффективность и каким образом она может быть измерена. В то же время стандартный аудит в сфере закупок направлен, в первую очередь, на проверку соблюдения самой процедуры закупок, а не на проверку оптимальности соотношения цены и качества.

Девятов считает, что настоящая эффективность может быть достигнута, только если для самих участников закупок будут созданы стимулы для ее достижения – например, за счет премирования участников по итогам исполнения контрактов за счет сэкономленных средств.

В общем и целом, Алексей Девятов убежден в необходимости доработки закона о КС, поскольку он отдает ряд ключевых сфер в области закупок на откуп участникам закупок, поскольку так намного проще администрировать соответствующие процедуры. «Государство должно научиться по-настоящему считать свои деньги», – заключает эксперт.

Выпускник Высшей школы экономики, а ныне коммерческий директор электронной торговой площадки
B2B-Center Андрей Бойко, высказывает мнение[2] о том, что
44-ФЗ – компромисс между экспертным сообществом и заинтересованными ведомствами. Он отмечает изменение в законе методов определения НМЦК: метод сопоставимых рыночных цен установлен в качестве основного, что, с его точки зрения, минимизирует риск завышения начальной цены.

Также Бойко в положительных тонах отзывается о введении обязательства о проведении повторных торгов, в случае если в первый раз торги были признаны

недействительными, поскольку только после этого заказчик получает право прямой закупки. Данная поправка, по мнению Бойко, расширяет сферу действий конкурентных процедур и уменьшает возможность заказчику заключать прямые контракты.

Лестный получила и единая информационная система. Бойко отметил значительно расширившиеся функции информационного обеспечения закупок, а, следовательно, и повышение роль самого официального сайта. Наряду с этим, официальный сайт, с точки зрения эксперта, потребует существенной модернизации для того, чтобы соответствовать повышенным требованиям, прописанным в документе.

Председатель совета директоров "Сбербанка-АСТ" Николай Андреев полагает[13], что КС расширит возможности для бизнеса и благоприятно скажется на конкуренции. Он отмечает, что в связи с неприсоединением РФ к ВТО в отношении госзаказа, почти все можно будет покупать у отечественного производителя, тем самым обеспечив поддержку малого и среднего бизнеса.

Мнение руководителя Центра эффективных закупок Tendery.ru Кирилла Кузнецова[13] о переходе к контрактной системе в сфере закупок. Он отмечает, что единая информационная система, содержащая реестр банковских гарантий, решает очень злободневную на сегодняшний день проблему выявления подделок и приводит пример задержания в Москве аферистов, сбывших гарантий на сумму около 1 млрд. руб.

Кузнецов делает акцент на том, что ряд проблем с кабальными условиями контрактов может решить библиотека типовых контрактов, также предусмотренная законопроектом. Наряду с этим, добавляет эксперт, у заинтересованных лиц
по-прежнему остается достаточно инструментов для манипулирования результатами и даже появляются новые, например квалификационные требования.

Иван Викторович Бегтин, директор некоммерческого партнерства «Информационная культура», отмечает[1], что в контрактной системе нет четко прописанных правил по разделению полномочий между всеми ветвями и уровнями власти. Также Бегтин делает акцент на том, что общественное обсуждение закупок,

так или иначе, будет проходить через фильтр исполнительной власти в лице ФАС, и в принципе данный механизм – «еще один кирпичик в заведомо неверную конфигурацию».

Заключение

В заключение заострим внимание на полученных результатах.

Во-первых, были даны определения основным понятиям в сфере государственных и муниципальных закупок, что наряду с рассмотренной историей реформирования законодательства Российской Федерации в указанной сфере и обозначенными предпосылками перехода к КС, преследуемыми целями и ожидаемыми результатами позволило глубже окунуться в суть проводимого исследования.

Во-вторых, по разработанным критериям был проведен сравнительный анализ двух законов: действующего № 94-ФЗ и принятого, вступающего в силу с 1 января 2014 года, 44-ФЗ. В рамках проделанной работы были отмечены предусмотренные контрактной системой нововведения, касающиеся деятельности муниципальных заказчиков, проанализированы сходства и различия двух нормативно-правовых актов.

В-третьих, были рассмотрены точки зрения экспертов различных уровней на переход к КС.

Переход к контрактной системе для муниципальных заказчиков предоставит возможность выбора из большего количества вариантов метода определения поставщика и метода определения НМЦК, сократить число членов котировочной комиссии, пользоваться единой информационной системой, получая всю необходимую информацию о закупочном процессе.

Составление планов закупок на трехлетний период будет сигналом «местной» экономике о потребностях муниципалитета, а, следовательно, стимулировать экономическую активность.

Общественные обсуждения закупок помогут обратить внимание заказчика на возможные неучтенные нюансы при составлении документации, организации проведения процедуры закупки и т.д.

Предусмотренные антидемпинговые меры позволят не допустить заключение контракта с поставщиком-оппортунистом, сильно снизившим цену (относительно

НМЦК), который, скорее всего, не сможет осуществить поставку товара, выполнение работ, оказание услуг по контракту. Также, оградиться от неспособных выполнить контракт поставщиков, может помочь обязательное обеспечение исполнения контракта.

Необходимо отметить, что местная администрация сможет осуществлять мониторинг в сфере закупок посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок в единой информационной системе, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. А контрольно-счетным органам муниципалитетов поручается проведение аудита закупок, заключающегося в анализе и оценке результатов закупок, достижения целей осуществления закупок. Также в 44-ФЗ обозначены полномочия муниципальных органов в рамках осуществления контроля в контрактной системе.

Основными рисками перехода к контрактной системе для муниципальных заказчиков могут стать:

· Необходимость привлечения контрактного управляющего, создания контрактной службы, сотрудники которой должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Есть ли сейчас и будут ли к началу 2014 года кадры такого рода в каждом

муниципалитете – большой вопрос;

· Необходимость в сжатые сроки освоить новые правила осуществления закупок, равно как и описания согласно обозначенным в 44-ФЗ стандартам объектов закупок;

· Ограничение возможности заключения контракта с иногородними поставщиками ввиду невведения новых электронных способов размещения заказа;

· Невозможность определения эффективности расходования бюджетных средств из-за отсутствия самого определения эффективности и механизма ее измерения;

· Возможность возникновения правовых коллизий между 44-ФЗ и другими Федеральными законами, нормативно-правовыми актами. Соответственно, для

успешного внедрения контрактной системы необходимо привести в соответствие нормативно-правовую базу в тех сферах, на которые распространяет влияние 44-ФЗ (Бюджетный кодекс и др.).

Размышляя о теме, я хотел бы проанализировать закупочные процессы в городе Новокузнецке уже в рамках контрактной системы. Пообщавшись с директором МУНИЦИПАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ «КОМБИНАТ ПИТАНИЯ» г. Новокузнецка Барановым Юрием Александровичем и заместителем директора Баяндиной Мариной Алексеевной выяснил что в 44-ФЗ по сравнению с 94-ФЗ появилось много как плюсов, так и минусов. Огромным преимуществом стала процедура рассмотрения заявок на аукционы, по сравнению с предыдущим законом, она значительно упростилась. Но в то же время усложнилось создание планов-графиков аукционов, которые в настоящее время подлежат изменениям, а с 2016 года это процедура запрещается, согласно 44-ФЗ. Ранее 94-ФЗ часто ссылался на 83-ФЗ, то 44-ФЗ не просто не ссылается на него, но и порой противоречит ему. В добавок хочется сказать, что во время работы по 44-ФЗ, часто всплывают его недоработки, что осложняет работу государственный и муниципальных учреждений.

Литература

1. Бегтин И.В. Не пора ли провести настоящую реформу? / И.В. Бегтин // ГОСЗАКАЗ. Управление, размещение, обеспечение. 2012. — № 28.

2. Бойко А. Торги по правилам/ А. Бойко // Форум ГОСЗАКАЗ, 2013.

3. Веденев Г.М., Конкурсные торги в России: исторический опыт / Г.М. Веденев, Г.Н. Кобзев, Е.Ю. Гончаров – М.: Издательство МЭИ, 1999.

4. Горбунов А.Н. Общество требует реформы госзакупок / А.Н. Горбунов // Издательский дом Бюджет., 2011. - № 9.

5. Горбунов А.Н. Общество требует реформы госзакупок // Издательский дом Бюджет, 2011. - № 9.

6. Кузнецова, И.В. Общие принципы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд: учеб.-метод. пособие по программе «Управление государственными и муниципальными заказами» (базовый уровень). Модуль 1/И.В. Кузнецова; М.: Ин-т управления закупками и продажами им А.Б. Соловьева ГУ ВШЭ, 2010. – 19 с.

7. Лебедев В.В. Государственный заказ: методы формирования, размещения и исполнения: Учебно-методическое пособие/ В.В. Лебедев. - СПб.: СпбГУ, 2005.

8. Ломакина О.Б. Управление рисками при заключении государственного контракта / О.Б. Ломакина //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение., 2006. - № 4,5.

9. Макарова Ю., Сысков И., Петров А. Контрактная система: МЭР ищет новое лекарство от коррупции // Архив программы "Сегодня. Главное". РБК-ТВ. От 03 апр. 2013.

10. Мельников Г.Н., Институциональный взгляд на проблему создания эффективной экономической системы государственных и муниципальных закупок. / Г.Н. Мельников, А. Н. Ветров //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение., 2007. — № 7.

11. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005. № 94-ФЗ

12. Ситнина В. Закупательная арифметика/ В. Ситнина // Коммерсант Власть, 2013. - № 12.

13. Ситнина В. Нам важен баланс цены и качества/ В. Ситина // Коммерсант Власть, 2013. - № 12

14. Управление муниципальными закупками: учебное пособие для преподавателя. – М.: АНХ, 2007.

15. Шохина Е. Закупки по контракту/ Е. Шохина // Expert Online. От 11 апр. 2013.

16. Официальный сайт Российской Федерации по размещению заказов www.zakupki.gov.ru.

17. Сайт Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева www.igz.hse.ru.

18. www.gos-zakaz.com/

19. www.tender-zakupki.ru/

20. www.torg94.ru/

21. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ

22. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005. № 94-ФЗ

23. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ