Глава 3. Федеративное устройство 5 page

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами этих субъектов Российской Федерации.

К федеральным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость; налог на прибыль организаций; подоходный налог на доходы физических лиц; государственная пошлина и др.

К региональным налогам и сборам относятся: налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; налог с продаж и др.

К местным налогам и сборам относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

4. Единство денежной и кредитной систем Российской Федерации обусловливает необходимость решения на федеральном уровне вопросов о государственных займах на территории Российской Федерации. Согласно комментируемой статье государственные займы в России выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Законодательное регулирование выпуска государственных займов на федеральном уровне не означает, что Конституция исключает возможность выпуска внутренних территориальных займов субъектами Федерации. Речь идет только о том, что условия выпуска таких займов должны быть регламентированы федеральным законом и эти займы могут размещаться только на добровольной основе.

Статья 76

Эта статья концептуально устанавливает иерархию, т.е. соподчиненность нормативных правовых актов, издаваемых федеральными и региональными органами государственной власти. Она определяет пределы действия федеральных и региональных законов, их виды и соотношение между собой.

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по тем вопросам, которые на высшем уровне решаются Федерацией (статья 71 Конституции), принимаются два вида законов: федеральные конституционные и федеральные. Уровень федерального законодательства предопределен предметами исключительного ведения России. Федеральные конституционные законы отличаются от текущих по предмету правового регулирования, т.е. по содержанию, и порядку принятия. Они могут быть приняты только по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.

Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным большинством голосов каждой палаты Федерального Собрания: 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. На эти законы не распространяется президентское вето.

Федеральные конституционные законы не могут вносить изменения в текст Конституции. Они могут лишь развивать конституционные положения.

Федеральные законы, в свою очередь, подразделяются на ординарные (текущие, простые) и кодифицированные.

К числу кодифицированных относятся все кодексы Российской Федерации: Гражданский, Гражданский процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Трудовой, Семейный, Арбитражный, Арбитражный процессуальный, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Все федеральные конституционные и федеральные законы имеют прямое действие на территории России. Это означает, что не требуется их ратификация, т.е. утверждение парламентами субъектов Федерации.

Таким образом, вид издаваемого закона определяется предметами ведения Федерации и ее субъектов.

2. В части 2 настоящей статьи устанавливается, что по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. по кругу полномочий, определенных ст. 72 Конституции, издаются как федеральные законы, так и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации *(45).

К числу федеральных относятся законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, о нотариате), а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

3. Часть 3 настоящей статьи Конституции устанавливает иерархическую соподчиненность законодательных актов; федеральные законы не могут противоречить Конституции, законам Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы имеют более высокую юридическую силу, чем текущие федеральные законы.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет пределы собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Республики, края, области, автономная область и автономные округа принимают законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, которые не входят в пределы исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это, в частности, конституции и уставы субъектов Федерации; законы о выборах в региональные парламенты; правовой статусе депутатов представительных органов местного самоуправления и др.

5. Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации закрепляет универсальный принцип построения конституционно-правовой системы федеративного государства - верховенство федерального закона по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Коллизии между федеральным и региональным законодательством разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

6. Часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации закрепляет верховенство регионального закона по предметам исключительного ведения субъектов Федерации.

Статья 77

1. В отличие от ранее действовавших Конституций Российской Федерации Конституция 1993 г. не устанавливает систему органов государственной власти субъектов Федерации. Она предоставляет им возможность самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти, требуя, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.).

В настоящее время законодательными (представительными) органами республик являются их парламенты, имеющие различные наименования: Народное собрание, Государственное собрание, Верховный Совет, Законодательное собрание, Государственный совет, парламент и т.д. Эти органы являются представительными органами республик, олицетворяющими парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли народов возлагается на народное представительство. Вместе с тем они являются законодательными органами республик, обладающими полной и не ограниченной в рамках их полномочий компетенцией в сфере законодательства. Это означает, что ни один закон республики не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Законодательными (представительными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.п. (например, Московская городская дума, Законодательное собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т.д.).

В систему органов исполнительной власти республик входят их правительства, министерства, государственные комитеты, департаменты, комитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других - правительство или его глава, т.е. высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа руководит глава соответствующей администрации (правительства). Главы администраций носят различные наименования (губернатор, мэр города федерального значения и т.п.). Эти наименования устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.

В систему органов исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает положения о них.

2. В отличие от представительных органов государственной власти, в системе которых отсутствует вертикальное подчинение, не свойственное парламентским представительным органам, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения России и полномочий Российской Федераций по предметам совместного ведения с ее субъектами образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что находит отражение в более тесной организационно-правовой связи этих органов. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты Правительства РФ, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, обязательны к исполнению на всей территории России (см. комментарий к ст. 115). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий (см. комментарий к ст. 78).

Вместе с тем упомянутое единство исполнительной власти в Российской Федерации не является абсолютным. Оно обеспечивается в рамках, очерченных пределами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, обеспечивая единство системы исполнительной власти, федеральные органы не могут выходить за пределы своих полномочий, не могут нарушать предусмотренных Конституцией прав субъектов Российской Федерации.

Статья 78

1. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают в рамках своих полномочий решение соответствующих общегосударственных вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, организуя исполнение законов и иных правовых актов. В этих целях они могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляя свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, не входят в систему их органов исполнительной власти, являясь организационно-структурным элементом системы соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Порядок образования и правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года (ред. от 31 декабря 1997 года) "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете (статья 12). Положения о федеральных министерствах, иных федеральных органах исполнительной власти, утверждаемые указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, могут предусматривать образование в системе этих федеральных органов соответствующих территориальных органов (управлений, отделов и др.).

Территориальные органы в пределах своих полномочий независимы в своей деятельности от органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации. Они обеспечивают реализацию государственной политики в соответствующей сфере государственного управления. Территориальные органы создаются и действуют в системе федеральных министерств (например, в системе Минюста России), государственных комитетов (например, в системе Госкомстата России), других федеральных органов исполнительной власти (например, в системе Госгортехнадзора России). Они могут быть региональными, межрегиональными. Например, в системе Министерства юстиции Российской Федерации образованы управления (отделы) Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, которые являются территориальными органами данного министерства, действующими на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации. Руководители данных органов назначаются и освобождаются от должности министром юстиции Российской Федерации. Кроме того, образованы также федеральные управления Минюста России по федеральным округам, которые являются окружными территориальными органами данного министерства; их руководители назначаются и освобождаются от должности министром юстиции Российской Федерации по согласованию с соответствующими полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральном округе. В ряде случаев федеральное законодательство предусматривает необходимость согласования назначения и освобождения руководителей территориальных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом принятие окончательного решения остается за соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" Правительство Российской Федерации издало постановление от 12 августа 2000 года N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти". В данном постановлении определяются, в частности, федеральные органы исполнительной власти: а) имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов; б) имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня; в) имеющие территориальные органы с обособленной сферой ведения. Указаны также федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных органов.

2-3. Федеральные органы исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать между собой на добровольной основе соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Предметами соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения, а также иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. При этом соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Данные соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Запрещено заключать соглашения, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. Порядок заключения и вступления в силу данных соглашений установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

4. Конституционный статус Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предопределяет их особую роль в обеспечении осуществления функций и полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

Президент Российской Федерации как глава государства, гарант Конституции, прав и свобод граждан в рамках своих конституционных полномочий обязан принимать все необходимые меры, связанные с обеспечением конституционного порядка, охраной суверенитета, осуществлением федеральными органами государственной власти своих полномочий на всей территории России, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закона, отрешая от должности в установленном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и т.д.), а также через создаваемые им органы и структуры (Совет безопасности, полномочных представителей в федеральных округах и т.д.).

Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодательства. Конкретные полномочия Правительства Российской Федерации, связанные с осуществлением своей конституционной обязанности, закрепленной в части 4 комментируемой статьи, определены (помимо Конституции Российской Федерации) в упоминавшемся выше Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Статья 79

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее право участвовать в межгосударственных объединениях. Это ее право закреплено в комментируемой статье.

Межгосударственное объединение - один из видов международных организаций, которые создаются и действуют на основе договоров, соглашений между государствами, а объем их правосубъектности определяется их уставами.

Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии или неучастии в межгосударственных объединениях, исходя из своих национальных интересов.

Вступая в межгосударственные объединения, Российская Федерация может передавать ему часть своих полномочий, то есть добровольно отказаться от некоторых своих прав и передать их согласно международному договору органам межгосударственного объединения.

Конституция ставит два условия для ограничения этого права. Передача полномочий не должна повлечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и противоречить основам конституционного строя.

От имени Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры Президент Российской Федерации.

Более подробно участие Российской Федерации в межгосударственных объединениях и порядок заключения международных договоров определяются в Федеральном законе от 15.07.95 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Рассматриваемая конституционная норма реализована, в частности, вступлением России в Содружество Независимых Государств.

СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Страны Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В рамках СНГ осуществляется координация экономического сотрудничества, сбалансированное социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция, военно-политическое сотрудничество.

Страны СНГ ставят своей приоритетной задачей обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, свободное общение, контакты и передвижение граждан государств-членов в Содружестве.

Страны Содружества сотрудничают также в области права, в частности, путем заключения двусторонних и многосторонних договоров об оказании правовой помощи и способствуют сближению законодательства.