Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Статья 134

Данная статья впервые на конституционном уровне определяет круг субъектов, управомоченных вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

Среди субъектов, названных в комментируемой статье, представлены как федеральные органы государственной власти, причем с учетом принципа разделения властей, так и законодательные (представительные) органы субъектов РФ (однако органы исполнительной власти субъектов таким правом не наделены). Реализовать такие полномочия могут и члены Совета Федерации, и депутаты Государственной Думы через установленное в статье число своих членов.

Характерно, что перечень субъектов, указанных в данной статье, значительно уже числа субъектов законодательной инициативы, установленных в ст. 104 Конституции. В него не вошли Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд, которые наделены в статье 104 правом законодательной инициативы по вопросам их ведения, а также индивидуально члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Такое различие обусловлено особой ответственностью при инициировании пересмотра и поправок к Конституции.

В соответствии со ст. 92 Конституции РФ во всех случаях, когда обязанности Президента временно исполняет Председатель Правительства, он не может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

В гл. 16 Регламента Государственной Думы конкретизируются вопросы о процедуре рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции. Предложения о пересмотре, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию глав 1, 2, 9 или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений. При внесении поправок к гл. 8-9 инициатор должен представить проект закона, может участвовать при его рассмотрении в Комитете Думы, выступает с докладом при его рассмотрении на заседании Думы.

Статья 135

1. Данная статья определяет порядок пересмотра Конституции, т.е. принятия нового конституционного акта. Основанием для этого является изменение положений глав, закрепляющих основы конституционного строя; права и свободы человека и гражданина; а также комментируемой главы о конституционных поправках и пересмотре Конституции. В этих главах содержатся положения, выражающие концептуальную сущность действующей Конституции, те незыблемые начала, которые пронизывают содержание всех остальных ее глав. Пересмотр положений этих глав трансформирует единство содержания, целенаправленность всего конституционного акта в целом, его системность и стабильность. Наличие таких неприкасаемых в рамках действующей Конституции положений или вообще недопустимость отказа от определенных принципов устройства государства и общества - нередкое явление в конституциях зарубежных государств. Так, Конституция Французской Республики устанавливает, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра, Конституция Греции исключает возможности пересмотра положений, определяющих основу и форму государственного строя и ряда других статей о правах человека. Конституция Португальской Республики содержит длинный перечень положений, определяющих установления (принципы), которые должны уважать законы о пересмотре Конституции.

Естественно, положения комментируемой статьи Конституции РФ не означают, что указанные главы не могут быть пересмотрены ни при каких обстоятельствах. Жизнь не может остановиться.

В ч. 1 статьи устанавливается, что главы 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Данная норма исходит из того, что действующая Конституция принята многонациональным народом РФ путем всенародного голосования, что одним из важных принципов конституционного строя является разделение властей. Поэтому невозможно закрепление права принимать новую Конституцию за одним законодательным органом РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, однако, определенную форму участия Федерального Собрания в процессе, прежде всего, начального этапа пересмотра Конституции. В случае инициирования предложения о пересмотре Конституции со стороны субъектов, указанных в ст. 134 Конституции, оно должно быть поддержано тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

(Поскольку понятие "общее число" в тексте статьи может восприниматься по-разному - и как совокупное число членов и депутатов обеих палат, и как отдельно каждой, Конституционный Суд РФ дал толкование понятия "общее число" как число, относящееся к каждой палате в отдельности).

Названный федеральный конституционный закон еще не принят. В нем должны быть определены правовой статус Конституционного Собрания, его состав, порядок созыва, внутренняя структура, порядок деятельности, срок его работы и другие вопросы. Безусловно, этот орган, наделенный учредительной властью, правом принять новую Конституцию, должен формироваться на основе широкого представительства государственных и общественных структур с учетом принципов разделения властей, федеративного устройства России. Именно такой характер данного органа обусловливает его правомочие подтвердить неизменность Конституции, несмотря на поддержку палатами Федерального Собрания предложения о ее пересмотре, или, в случае соглаcия с инициативой разработать проект новой Конституции, принять его двумя третями от общего числа его членов или вынести на всенародное голосование.

Используемое в данном случае понятие "всенародное голосование" идентично понятию "референдум", употребляемому в Конституции (п. "в" ст. 84). Федеральный Конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что в соответствии с решением Конституционного Собрания на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания в соответствии с порядком, определяемым федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Оно направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.

Порядок назначения и проведения всенародного голосования осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины от общего числа избирателей (оно обычно составляет 105-107 млн. чел.), а Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. На таких же началах была принята и действующая Конституция 12 декабря 1993 года. Во всех случаях проект новой Конституции должен подвергаться широкому всенародному обсуждению.

Статья 136

Упомянутый в комментируемой статье порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 Конституции РФ, согласно которой для его принятия требуется одобрение большинства не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа голосов депутатов Государственной Думы; он не может быть отклонен Президентом, который в течение 14 дней его подписывает и обнародует.

Однако определение в комментируемой статье порядка принятия поправки не дает ответа на вопрос о том, каким по форме нормативным правовым актом она должна быть принята.

По запросу Государственной Думы Конституционный Суд в своем Постановлении по делу о толковании ст. 136 Конституции от 31 октября 1995 года определил, что положения этой статьи могут быть реализованы в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Формой такого акта является Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Свою правовую позицию Конституционный Суд обосновал следующими доводами. Федеральный закон не может быть формой принятия поправки, т.к. 1) для внесения поправки требуется более сложная процедура, чем для принятия федерального закона; 2) в отношении федерального закона Президент наделен правом его отклонения, что исключается при порядке принятия федерального конституционного закона.

Федеральный конституционный закон также не может быть правовым актом, оформляющим поправку, т.к. 1) круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции (ст. 134), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ст. 104); 2) ст. 136 предусматривает необходимость одобрения поправки 2/3 законодательных органов субъектов РФ, что не предусмотрено ст. 108 применительно к федеральным конституционным законам; 3) федеральные конституционные законы в соответствии со ст. 108 принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (таких статей в Конституции 13). Поэтому использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение поправок в статьи глав 3-8 Конституции, не относящиеся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральным конституционным законом; 4) в отличие от правового акта о поправках, который принимается во изменение Конституции, федеральный конституционный закон по своей юридической природе не может изменять ее положения, а также не может стать ее составной частью.

Что касается вопроса о порядке одобрения поправок законодательными органами субъектов РФ, а также других вопросов, связанных с принятием поправок, Конституционный Суд отметил, что законодатель вправе урегулировать его на основе и в рамках Конституции.

Эти вопросы получили свое решение в Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" от 4 марта 1998 г. С учетом позиций Конституционного Суда закон закрепил, что поправка принимается в форме закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Под поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. В случае исключения статьи, нумерация статей не меняется, а указываются слова "исключена". Текст проекта закона о поправке вносится в Государственную Думу, где с соблюдением правил, установленных Конституцией, данным федеральным законом и Регламентом Думы, обсуждается в трех чтениях. Одобренный проект закона в течение 5 дней направляется в Совет Федерации, в котором он подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Повторным голосованием Государственная Дума не может преодолеть несогласие Совета Федерации.

После одобрения Советом Федерации его Председатель опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения палатами Федерального Собрания. Не позднее 5 дней со дня принятия Закон РФ о поправке направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъекта РФ, которые рассматривают закон в срок, не позднее одного года со дня его принятия. Свое постановление об одобрении законодательный орган субъекта РФ направляет в Совет Федерации. Последний ведет учет и устанавливает общие результаты одобрения закона законодательными органами субъектов в своем постановлении. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение 7 дней со дня принятия указанного постановления вправе обжаловать его в Верховном Суде, немедленно известив об этом Совет Федерации, а законодательный орган субъекта и Президента. В случае решения Верховного Суда о пересмотре результатов рассмотрения законодательными органами субъектов вопроса об одобрении закона Совет Федерации повторно рассматривает вопрос.

Одобренный в установленном порядке законодательными органами субъектов РФ закон РФ о поправке Конституции РФ направляется Президенту РФ, который его подписывает и осуществляет официальное опубликование. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции.

В месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке Президент осуществляет официальное опубликованиеКонституции с внесенными в нее поправками.

В случае, если поправка не получит одобрения установленным числом законодательных органов субъектов, то повторное внесение данной поправки допускается не ранее, чем через один год. Вопросы о порядке одобрения законов РФ о поправках устанавливаются в регламентах палат Федерального Собрания.

Статья 137

Данная статья определяет особый порядок изменения ст. 65 Конституции РФ, которая закрепляет перечень субъектов РФ.

1. В первой части комментируемой статьи определяется порядок изменения ст. 65 в случаях:

1) принятия в состав РФ нового субъекта (иностранного государства или его части);

2) образования нового субъекта в составе РФ (путем объединения двух или более граничащих между собой субъектов РФ)

3) изменения конституционно-правового статуса субъекта (например, преобразования области в республику).

Основные условия и процедура названных преобразований в составе субъектов РФ определяются федеральным конституционным законом. Такой акт к настоящему времени принят только применительно к порядку принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (см. комментарий к ст. 65 Конституции РФ).

В каждом таком конкретном случае изменения состава РФ принимается отдельный федеральный конституционный закон, на который и указывает п. 1 комментируемой статьи. Такой закон принимается в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ, и он является основанием для внесения изменений в ст. 65 Конституции, которые учитываются при переиздании текста Конституции.

Подобные изменения не предполагают необходимости условий, предусмотренных для внесения поправки в Конституцию, в том числе одобрения 2/3 законодательных органов субъектов РФ. Правовыми основаниями для такого порядка внесения изменений в ст. 65 являются следующие: 1) Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава субъектов РФ (ст. 65 ч. 2); 2) федеративное устройство и территория РФ отнесены к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 п. "б"); 3) свободное волеизъявление новых принимаемых и образуемых субъектов получает свое выражение либо в международных договорах (в случае принятия субъекта), либо в референдумах всех объединяющихся субъектов РФ в новый субъект.

2. Часть 2 комментируемой статьи касается включения в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ в случаях его изменения.

Конкретного порядка такого включения ч. 2 не устанавливает. В ней имеется неопределенность относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ. В связи с этим данная конституционная норма была предметом толкования Конституционным Судом РФ в Постановлении от 28 ноября 1995 г. Суть правовой позиции Конституционного Суда состоит в следующем: 1) изменение наименования относится к исключительному ведению субъекта РФ; 2) решение об этом субъекта, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции (принятия федерального конституционного закона, как это предусмотрено в 1 части комментируемой статьи, не требуется); 3) такой упрощенный порядок включения нового наименования допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и поэтому не требует применения процедур, перечисленных в статьях 135, 136 и 137 (часть 1) Конституции РФ. Изменение наименования не может затрагивать основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения религии от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции; 4) при возникновении споров между субъектами РФ по поводу внесения нового наименования Президент может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ст. 85 ч. 1 Конституции РФ; 5) обязанность обеспечивать включение в Конституцию текст изменений в ст. 137 лежит на Президенте как главе государства и гаранте Конституции; 6) новое наименование субъекта включается в ст. 65 Конституции указом Президента РФ о приведении наименования субъекта в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта РФ; 7) Президент не обладает правом отклонения принятых изменений. Он обязан обнародовать (промульгировать) их.

К настоящему времени Указами Президента включены в текст новые наименования Ингушской Республики (стала Республика Ингушетия), Республики Северная Осетия (стала Республика Северная Осетия - Алания), Республики Калмыкия - Хальмг Тангч (стала Республика Калмыкия); Чувашская Республика - Чаваш республики (стала Чувашская республика - Чувашия).

Раздел второй