Глава 8. Местное самоуправление

Статья 130

1. Организация местной власти в государстве на началах самоуправления предполагает установление особой сферы общественных отношений (круга вопросов местной жизни), которая относится к ведению местного самоуправления. Используемое частью первой комментируемой статьи понятие "вопросы местного значения" определяет сферу деятельности местного самоуправления, пределы его самостоятельности. Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перечень которых определяется Конституцией Российской Федерации (см.: комментарий к статье 132), Федеральным законом от 28 августа 1995 года (ред. от 21 марта 2002 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (следует учитывать, что Государственная Дума приняла во втором чтении проект нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления), а также законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством муниципальные образования в своих уставах закрепляют перечень вопросов местного значения. К ведению местного самоуправления относятся, в частности, вопросы содержания и использования муниципального жилищного фонда, организации и развития муниципальных учреждений здравоохранения, регулирования планировки и застройки территории, организации транспортного обслуживания населения и др.

Социальное предназначение местного самоуправления, его основная функция в обществе и государстве - обеспечить эффективное решение населением (за которым признается право на местное самоуправление) вопросов местного значения. Это возможно при условии признания самостоятельности местного самоуправления в решении этих вопросов, наличия муниципальной собственности, являющейся важнейшей гарантией этой самостоятельности и обеспечивающей реальную способность населения управлять местными делами. В Российской Федерации признается и защищается муниципальная собственность, самостоятельное управление и распоряжение которой согласно части первой комментируемой статьи обеспечивает местное самоуправление.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением.

2. Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической, иных гарантиях самостоятельности местного самоуправления, но и в ответственности населения, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения.

Население осуществляет местное самоуправление непосредственно, то есть, используя формы прямого волеизъявления при решении вопросов местного значения, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением воли граждан, осуществляющих местное самоуправление, являются муниципальные выборы (выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы должностных лиц местного самоуправления), местный референдум. Кроме того, в системе муниципальной демократии используются и такие формы прямого волеизъявления граждан, как отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также собрания (сходы) граждан, правотворческая инициатива граждан в вопросах местного значения и др.

При всей значимости форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, необходимо учитывать, что основная тяжесть решения вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью, средствами местного бюджета, а также с управлением иными местными делами, лежит на выборных и других органах местного самоуправления. Население муниципального образования избирает представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения, принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Полномочиями на решение вопросов местного значения наделяются в соответствии с уставом муниципального образования также выборные должностные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований и др.). Они избираются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Исполнительно-распорядительные функции в муниципальном образовании осуществляет местная администрация, которая формируется в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения обеспечивается Конституцией Российской Федерации. Так, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Органы государственной власти не вправе осуществлять функции местного самоуправления (см.: комментарий к статье 12). Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за реализацию возложенных на них функций и полномочий. Основания и формы этой ответственности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Статья 131

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основополагающие принципы территориальной организации местного самоуправления. Она предусматривает, прежде всего, организацию местного самоуправления с учетом "поселенческого принципа", то есть, признавая отдельные населенные пункты (городские и сельские поселения) в качестве территориальной основы местного самоуправления. Именно поселение представляет собой естественную основу для формирования самоуправляющегося территориального коллектива, объединенного общими интересами. Вместе с тем комментируемая статья предусматривает и другой принцип организации местного самоуправления - "территориальный", то есть местное самоуправление осуществление не только в границах отдельных поселений, но и на других территориях. Что следует понимать под "другими территориями" определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ним это может быть и сельский округ (волость, территория сельсовета), который объединяет несколько сельских населенных пунктов, и район (уезд), объединяющий в своих границах городские и сельские поселения. Возможна организация местного самоуправления и на части поселения (например, на внутригородских территориях городов федерального значения). Таким образом, Конституция Российской Федерации не "привязывает" жестко территориальную организацию местного самоуправления к административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации, хотя и не исключает возможности организации местного самоуправления в соответствующих административно-территориальных единицах. Вопрос этот решается с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" населенные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление и имеется муниципальная собственность, местные бюджет и выборные органы местного самоуправления, получают статус муниципального образования в порядке, устанавливаемом законом. В настоящее время практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации весьма разнообразна. Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования крупных муниципальных образований - районных и городских (образуемых в крупных городах, как правило, республиканского, краевого, областного, окружного значения). Такова территориальная организация местного самоуправления в Вологодской, Новгородской областях и др. Вместе с тем в других субъектах Федерации муниципальные образования формируются как в крупных территориальных единицах (районах, больших городах), так и в границах небольших городских поселений, поселков, сельских округов (Владимирская область и др.). Свою специфику имеет территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения (муниципальные образования создаются на внутригородских территориях этих субъектов Федерации, например, в Москве - в границах 125 районов, на которые подразделяется территория Москвы). Особенности территориальной организации местного самоуправления имеют также муниципальные образования, создаваемые в закрытых административно-территориальных образованиях. Территория данных образований определяется с учетом особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, расположенных в их границах. Территориальная организация местного самоуправления исключает возможность подчинения одного муниципального образования другому, включая и случаи, когда одно муниципальное образование (например, поселковое) расположено в границах другого муниципального образования (например, районного муниципального образования). Проект нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления предполагает унификацию территориальной организации местного самоуправления, предусматривая образование во всех субъектах Российской Федерации двух основных видов муниципальных образований: а) районных и городских (в крупных городах) муниципальных образований, б) городских (в небольших города), поселковых и сельских муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Ограничение права на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления своего муниципального образования, что является важнейшей гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования с учетом законодательства о местном самоуправлении, а также имеющихся финансовых и иных ресурсов, размеров муниципального образования, численности населения и иных факторов. Данная структура определяется уставом муниципального образования, который принимается либо населением непосредственно (на референдуме, собрании или сходе граждан), либо представительным органом местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления включает конкретный перечень выборных и других (то есть невыборных) органов местного самоуправления, образуемых в муниципальном образовании. Это понятие характеризует также внутреннее строение органов местного самоуправления, принципы и характер их взаимоотношений. При этом наличие выборных органов является обязательным. Основываясь на положениях статей 32 и 131 Конституции Российской Федерации таким обязательным выборным органом согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении является представительный орган местного самоуправления (при этом допускается возможность замены представительного органа местного самоуправления собранием, сходом граждан в небольших поселениях). Устав муниципального образования может предусмотреть в структуре органов местного самоуправления другие выборные органы, а также возможность избрания населением должностных лиц местного самоуправления (например, главу муниципального образования). Структура органов местного самоуправления включает, как показывает муниципальная практика, администрацию муниципального образования, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность. Администрация муниципального образования может возглавляться главой муниципального образования (избираемым непосредственно населением или представительным органом из своего состава) либо главой администрации (с которым заключатся трудовой договор). Действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении допускает возможность соединение в руках главы муниципального образования полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей применительно только к системе органов государственной власти. Проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления такое совмещение полномочий в руках одного должностного лица уже не допускает.

2. Часть вторая комментируемой статьи обязывает выявлять и учитывать мнение населения при решении вопроса об изменении границ муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос об установлении и изменении границ муниципальных образований относится к ведению субъектов Российской Федерации. В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административного образования, на территории которого осуществляется местное самоуправление. Они устанавливаются Президентом Российской Федерации, который принимает решение о создании закрытого административно-территориального образования. Изменение границ муниципального образования осуществляется как по инициативе его населения, так и по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации до принятия решения об изменении границ муниципального образования обязаны обеспечить во всех этих случаях выявление и учет мнения населения муниципального образования, выраженного путем голосования на собраниях (сходах) граждан, на местном референдуме или выраженного иным способом, предусмотренном в законе.

Проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления с учетом сложившейся практики решения вопросов об изменении границ муниципальных образований устанавливает в развитие конституционных положений следующее. Если изменение границ влечет за собой отнесение территории населенных пунктов (входящей в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, то это осуществляется с согласия жителей данной территории. Изменения же границ муниципального образования, которые не влекут отнесение территорий отдельных населенных пунктов (входящих в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального образования.

Статья 132

1. В данной части устанавливаются основные вопросы местного значения и соответствующие им основные полномочия органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления. Оперативное управление муниципальной собственностью осуществляется главой муниципального образования, другими должностными лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

К ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений Бюджетный кодекс РФ (ст. 9) относит, в частности, установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов, порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Глава муниципального образования обеспечивает составление проекта бюджета и организует исполнение утвержденного бюджета.

Налоговый кодекс РФ (ст. 15) к местным налогам и сборам относит: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и представляют льготы по их уплате. Органы местного самоуправления не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами милиции общественной безопасности обеспечивают безопасность личности, охрану собственности, общественного порядка, особенно при проведении массовых общественных мероприятий и в условиях чрезвычайных ситуаций; организуют непосредственное участие населения в охране общественного порядка. К ведению органов местного самоуправления относятся установление общеобязательных правил поведения в общественных местах; организация и содержание муниципальной милиции.

К иным вопросам местного значения относятся прежде всего вопросы, предусмотренные в других статьях Конституции (40, 41, 43, 130, 131), которые вместе с положениями данной части составляют конституционные основы собственной компетенции местного самоуправления и его органов.

В Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются вопросы местного значения, касающиеся всестороннего удовлетворения потребностей населения муниципальных образований в социально-культурном, коммунально-бытовом, торговом, транспортном, информационном и других видах обслуживания.

В данной части подчеркивается прежде всего финансово-экономическая самостоятельность органов местного самоуправления, которая гарантируется государством в процессе рационального разграничения государственной и муниципальной форм собственности, обеспечением минимальных местных бюджетов и др.

2. На федеральном уровне пока не принят специальный закон о порядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В некоторых федеральных законах содержатся соответствующие положения. Например, Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления.

Субъекты Федерации принимают специальные законы, устанавливающие механизм передачи собственных полномочий и их перечень. Полномочия передаются бессрочно, на определенный срок или в разовом порядке. Не допускается передача государственных полномочий по вопросам административно-территориального устройства, регулирования межбюджетных отношений. В случае, если выполнение переданных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления, становится невозможным, они могут быть возвращены досрочно соответствующему органу государственной власти вместе с полученными на их осуществление материальными и финансовыми ресурсами. Органы государственной власти вправе по собственной инициативе принять на себя выполнение переданных полномочий.

Материальные средства передаются органам местного самоуправления на праве собственности или на праве безвозмездного пользования. Передаваемые финансовые средства ежегодно предусматриваются в бюджете субъекта Федерации.

Законами субъектов Федерации определяются органы, обеспечивающие контроль за реализацией переданных полномочий, формы и методы контроля за соблюдением законности и конституционных принципов, а также за целесообразностью в отношении переданных полномочий. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Статья 133

Конституционные гарантии, закрепленные в этой статье, обеспечены Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) и другими федеральными законами. Он содержит главу VI, посвященную гарантиям местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что эти гарантии носят общий характер, адресованы всем органам, должностным лицам и гражданам.

В этой главе (ст. 46) закреплена судебная защита местного самоуправления. Гарантия судебной защиты местного самоуправления означает, что в соответствии с ней граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Современная судебная практика свидетельствует о нарастании количества судебных дел, в которых местное самоуправление, его представители выступают в роли истцов.

Надо отметить, что конституционная гарантия права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, обеспечивается, как правило, через судопроизводство. Во многих субъектах Российской Федерации явно прослеживается тенденция принятия правовых актов, посредством которых органы государственной власти субъектов РФ стремятся возложить расходы на органы местного самоуправления.

Статья 43 данного Закона, закрепляющая в соответствии с Конституцией РФ запрет на ограничение прав местного самоуправления, устанавливает, что ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, этим Законом, другими федеральными законами, запрещается. Это означает, что никто не может посягать ни на компетенцию местного самоуправления, ни на муниципальную собственность, ни на другие элементы, составляющие в своей совокупности местное самоуправление как форму народовластия, осуществляемую местным населением в пределах соответствующих видов поселений и других населенных территорий.

Важно подчеркнуть, что названный выше запрет на ограничение прав местного самоуправления обеспечивается и другими нормами этого закона.

К их числу относится обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти решения, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Названные акты могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение вышеназванных решений, влечет ответственность в соответствии с законами.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет юридический характер отношений между определенными субъектами местного самоуправления, с одной стороны, и органами государственной власти, учреждениями и организациями, с другой стороны. Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления к названным государственным органам, должностным лицам и различным организациям подлежат обязательному рассмотрению. Это общее правило также относится ко всем вопросам организации, компетенции и деятельности местного самоуправления.

Эти положения содержатся в ст. 45 Закона, которая предоставляет представительным органам местного самоуправления право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.