Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

1. В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти (см. комментарий к ст. 10 и 11 Конституции РФ) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" *(61)).

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации (ст. 4 Закона).

В процессе исполнения федеральных законов Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Последние подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Для осуществления своих полномочий федеральное Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, устанавливаются статьей 32 настоящего Федерального Конституционного закона (в ред. Федерального конституционного закона от 31.12.97 N 3-ФКЗ) *(62).

В соответствии с Конституцией РФ и вышеназванным Федеральным конституционным законом Правительство приняло постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" в целях организации более эффективного исполнения федеральных законов" *(63). В нем закреплен механизм подготовки и внесения в Правительство РФ проектов правовых актов Президента и Правительства РФ, обеспечивающих исполнение федеральных законов. Эта работа осуществляется федеральными органами исполнительной власти, которые подчинены Правительству РФ и подконтрольны ему, о чем сказано выше.

2. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ последнее состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Надо отметить, что в состав Правительства РФ входят главы ряда федеральных исполнительных ведомств, осуществляющих свои полномочия в ранге федеральных министров (председатели ряда государственных учреждений, ФКЦБ и др.).

Правительство РФ является коллегиальным органом, принимающим свои акты в соответствии с процедурой, установленной Регламентом Правительства РФ.

Статья 111

В комментируемой статье определяется форма участия Государственной Думы в назначении Президентом Председателя Правительства, сроки представления Президентом кандидатур и сроки их рассмотрения Думой, а также последствия трехкратного отклонения ею представленных кандидатур.

1. Принцип разделения властей, который утвержден как одна из основ конституционного строя, предполагает те или иные формы взаимного участия различных ветвей власти в формировании органов государственной власти. Формой такого участия Думы в назначении Президентом Председателя Правительства является дача ею согласия на предложенную кандидатуру.

2. Поскольку процесс формирования Правительства начинается с назначения его Председателя, последняя процедура должна проходить в предельно короткие, но разумные сроки. Для Президента установлен двухнедельный срок представления предложения о кандидатуре Председателя. Этот срок необходим для решения ответственного вопроса о Председателе Правительства в случае вступления в должность Президента или в случае отставки Правительства. Если Государственная Дума отклоняет кандидатуру, то срок повторного представления закономерно сокращается до недели.

3. Для Государственной Думы срок рассмотрения кандидатур, предложенных Президентом, обеспечивает достаточное время для того, чтобы обсудить вопрос во фракциях и депутатских группах.

4. Что касается части 4 комментируемой статьи о последствиях трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур, влекущего роспуск Государственной Думы, возник неясный вопрос о том, может ли Президент трижды предлагать одну и ту же кандидатуру. По этому поводу состоялось Постановление Конституционного Суда о толковании части 4 ст. 111 Конституции. Решением Конституционного Суда было признано, что из смысла данной статьи во взаимосвязи с другими нормами Конституции вытекает право Президента представлять одного и того же кандидата дважды или каждый раз нового кандидата, его право настаивать на ее одобрении как и право Государственной Думы давать или не давать согласия на назначение Председателя Правительства.

Вместе с тем, Конституционный Суд отметил, что в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 ст. 111 и адекватного целям стабильного функционирования системы органов государственной власти.

Статья 112

1. На основе представленных Председателем Правительства предложений структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Указом Президента РФ.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также иные органы исполнительной власти.

Федеральные министерства проводят государственную политику и осуществляют государственное управление в установленной сфере деятельности, а также координируют деятельность других федеральных органов исполнительной власти.

Правовой статус федеральных министерств устанавливается в соответствующих положениях. Некоторые федеральные министерства подчинены непосредственно Президенту РФ, который и утверждает положения о них. Положения об остальных федеральных министерствах утверждаются Правительством РФ.

Следующим звеном в системе федеральных органов исполнительной власти являются государственные комитеты РФ. Государственные комитеты РФ на коллегиальной основе осуществляют межотраслевую координацию по отнесенным к их ведению вопросам, а также функциональное регулирование в конкретной сфере деятельности.

Федеральные комиссии России призваны осуществлять государственное регулирование в закрепленных за ними сферах.

Федеральные службы осуществляют отраслевое государственное управление, исполнительно-распорядительную деятельность, используя при этом методы регулирования, контроля, разрешения и координации.

Российские агентства являются федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими реализацию государственной политики в конкретных областях государственной деятельности.

В системе органов федеральной исполнительной власти выделяют такую организационно-правовую форму, как федеральный надзор. Это обусловлено необходимостью осуществления в указанных сферах (горная и промышленная деятельность, ядерная и радиационная безопасность) особого вида надзорной деятельности, сконцентрированной в этих органах. Федеральные надзоры осуществляют важные контрольно-надзорные полномочия в соответствующих сферах. Система федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. (в ред. 06.09.96 г.), в котором определены виды исполнительных органов.

Указом Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, который принимается вновь избранным Президентом при формировании Правительства РФ, определяются те изменения, которые вносятся в действующую систему исполнительных органов, определяется их конкретный перечень. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре Федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 16 июня 2003 г.).

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи Председатель Правительства РФ вносит предложения Президенту РФ по кандидатурам на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Окончательное решение по персональному составу Правительства принимается Президентом РФ.

Статья 113

В данной статье закрепляется основная функция Председателя Правительства РФ по определению и организации работы Правительства.

Председатель Правительства - лицо, возглавляющее Правительство и несущее ответственность за его работу.

Более подробно полномочия Председателя Правительства сформулированы в Федеральном конституционном законе от 11.12.97 N 2-ФКЗ (в ред. от 31.12.97) "О Правительстве Российской Федерации".

В ст. 24 данного закона подчеркивается, что Председатель Правительства, в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, определяет основные направления деятельности Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство и организует его работу, определяет в соответствии с законодательством РФ основные направления деятельности Правительства РФ. Председатель Правительства представляет Правительство Российской Федерации в России и за ее пределами; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства.

Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства РФ, систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

Необходимо упомянуть и об установленных в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" полномочиях заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства. Они также принимают участие в подготовке и обеспечивают исполнение постановлений и распоряжений Правительства, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и следят за их выполнением; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства, участвуют в подготовке и обеспечивают исполнение постановлений и распоряжений Правительства, обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Основные решения и акты Правительства обсуждаются и принимаются на его заседаниях.

Заседания Правительства проводятся не реже 1 раза в месяц.

В Регламенте Правительства Российской Федерации от 18.06.1998 N 604 полномочия Председателя Правительства РФ по организации деятельности Правительства определены более подробно. К ним отнесено проведение систематических совещаний с заместителями Председателя, на которых он рассматривает состояние выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает с членами Правительства проведение мероприятий на текущий период.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании, они информируют об этом Председателя Правительства РФ.

В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство может рассматривать отдельные вопросы и на своих закрытых заседаниях.

Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства, рассматриваются не только на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, который может быть сформирован самим Правительством по предложению его Председателя, но и на заседаниях образуемых Правительством координационных и консультационных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Статья 114

1. Полномочия Правительства Российской Федерации очень широки. Они распространяются практически на все сферы жизни общества: экономическую, социальную, политическую, культурную и другие. Таким образом, закономерен вывод об общей компетенции Правительства, как органа, который осуществляет руководство многими отраслями хозяйства.

Предусмотренный в комментируемой статье перечень полномочий Правительства не является исчерпывающим. Конституцией (например, ст. 71, 72), федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ на Правительство могут быть возложены и иные полномочия.

Более детально полномочия Правительства РФ сформулированы в Федеральном конституционном законе от 17.12.97 "О Правительстве Российской Федерации".

В экономической сфере Правительство осуществляет регулирование экономическими процессами, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие страны; разрабатывает и осуществляет программу развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структуру и инвестиционную политику; управляет федеральной собственностью и таможенным делом.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной политики, Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также разрабатывает и реализует налоговую политику.

Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в социальной сфере, следит за реализацией конституционных прав граждан в области социального обеспечения; разрабатывает и реализует государственные программы по борьбе с безработицей; обеспечивает миграционную политику, меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, санаторно-курортной сферы.

Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, образования, культуры.

Правительство обеспечивает право граждан на благоприятную окружающую среду и экологическое благополучие, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф.

Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью.

В сфере обороны и государственной безопасности РФ Правительство организует оснащение вооружением и техникой, обеспечение материальными резервами, ресурсами и услугами Вооруженные Силы РФ, принимает меры по охране Государственной границы РФ, руководит гражданской обороной.

Правительство обеспечивает осуществление мер по реализации внешней политики РФ.

Порядок деятельности Правительства определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Он определяет конституционный статус Правительства РФ, порядок и принципы деятельности Правительства, порядок его формирования, полномочия, взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти.

Вопросы организации деятельности Правительства урегулированы Регламентом Правительства РФ, который был утвержден постановлением Правительства от 18.06.1998 N 604 *(64).

Статья 115

1. Данная статья закрепляет юридическую основу правотворческой деятельности Правительства. Его акты издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Постановления и распоряжения являются основными формами правовых актов Правительства.

Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

К актам Правительства, не имеющим правового характера, относятся обращения и заявления.

Правительство рассматривает также проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти.

Проекты постановлений Правительства и других актов, имеющих нормативный характер, подготавливаемые по поручениям, содержащимся в актах Правительства РФ, по поручениям Председателя Правительства РФ и его заместителей, разрабатываются с участием Министерства юстиции РФ.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, вносятся в Правительство после проведения необходимой экспертизы с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемых решений.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, до их внесения в Правительство, подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, а при необходимости - с государственными и другими организациями.

Подготовленный проект постановления или распоряжения Правительства, или иного акта, по которому требуется решение Правительства, визируется заместителем Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) и передается Руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

2. Конституция устанавливает обязательное исполнение постановлений и распоряжений на всей территории Российской Федерации всеми субъектами Федерации, государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на территории России всеми предприятиями, учреждениями, хозяйствующими субъектами, организациями (независимо от форм собственности).

Постановления Правительства за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации".

Постановления Правительства, затрагивающие права свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.

Таким образом, со дня вступления в силу постановления и распоряжения Правительства становятся обязательными к исполнению.

3. Конституция устанавливает возможность отмены принятых Правительством постановлений и распоряжений. Право отменять акты Правительства принадлежит Президенту РФ в случае противоречия актов Правительства Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента.

Правительство может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Статья 116

Конституция устанавливает обязательное сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ.

В случае избрания Президента РФ на второй срок, Правительство также обязано сложить свои полномочия. Акт сложения полномочий Правительства является обязательным, даже если Президент РФ предполагает дальнейшую работу с тем же составом Правительства.

Новое Правительство может быть сформировано и в прежнем составе, но только после формального акта сложения полномочий.

Срок полномочий Правительства четко не определен в Конституции, но исходя из того, что период полномочий Президента РФ составляет 4 года, а срок полномочий Правительства совпадает с ним, то и срок полномочий Правительства равен четырем годам.

В случае сложения своих полномочий, Правительство продолжает по поручению Президента РФ действовать до сформирования нового Правительства.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента РФ.

Статья 117

1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется право Правительства РФ подать Президенту РФ просьбу об отставке.

Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Это положение Конституции корреспондирует с функцией Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции).

Если Президент РФ отклоняет отставку Правительства, то Правительство обязано продолжить работу и нести ответственность за выполнение своих обязанностей.

В настоящее время процедурные вопросы принятия Правительством решения об отставке ни в Федеральном Конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", ни в Регламенте Правительства не урегулированы.

Не определены последствия непринятия отставки Правительства Президентом РФ в случае, если Правительство настаивает на своей отставке, а также не решен вопрос об отставке Председателя Правительства по его просьбе.

2. Ч. 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента принять решение об отставке Правительства. Данное право можно назвать важной формой воздействия Президента РФ на Правительство.

Конституция не ограничивает Президента РФ какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства.

В случае принятия Президентом РФ отставки Правительства, прежнее Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства.

3. В ч. 3 комментируемой статьи предусматривается право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выразить недоверие Правительству.

Конституция определяет процедуру отставки Правительства в случае выражения ему недоверия Государственной Думой.

Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент, получив постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы.

Если Президент РФ не соглашается с решением Государственной Думы, то Государственная Думы имеет возможность повторно рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Если такое решение будет вновь принято в течение трех месяцев со дня вынесения первого решения по вопросу о недоверии Правительству, то Президент обязан принять альтернативное решение: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В Регламенте Государственной Думы закрепляется, что мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может выносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме. Вопрос о недоверии Правительству рассматривается Государственной Думой в недельный срок после его внесения.

В случае если Государственная Дума выразит недоверие Правительству, Президент РФ обязан рассмотреть вопрос о судьбе Правительства: он вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы. В последнем случае действует трехмесячный срок, в течение которого Государственная Думы должна определить свое отношение к деятельности Правительства.

Если в этот период Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президент РФ вправе либо принять решение об отставке Правительства, согласившись с решением Государственной Думы, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

4. Конституция закрепляет возможность постановки Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы такое представление должно быть мотивировано, а его текст подлежит немедленному распространению.

Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.

Постановление о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если такое решение не принимается, на согласование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству.

Если же ни одно из указанных решений не принято, рассмотрение вопроса Государственной Думой прекращается.

5. Согласно общепринятому принципу непрерывности функционирования органов государственной власти, деятельность исполнительных органов государственной власти не должна приостанавливаться. Это связано с особенностью полномочий Правительства, осуществляющего повседневное государственное управление и руководство основными сферами государственной жизни.

Исходя из этого, ч. 5 данной статьи устанавливает, что в случае отставки или сложения своих полномочий, Правительство по поручению Президента РФ продолжает действовать до формирования нового Правительства.