Введение …..…4 3 page

На микроуровне это потоки, обеспечивающие формирование и использование фондов денежных средств организаций и граждан.

Государственные и местные финансы формируются за счет финансов организаций и финансов граждан и используются для регулирования экономических и социальных отношений на макроуровне. Децентрализованные финансы используются для регулирования и стимулирования экономики и социальных отношений на микроуровне. На этом уровне формируется преобладающая часть финансовых ресурсов. От состояния децентрализованных финансов во многом зависит общее финансовое положение в стране.

Государственные финансы – это система отношений по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств на федеральном (федеральные финансы) уровне и уровне субъектов федерации. Государственные финансы на уровне субъектов федерации и муниципальные (местные) финансы образуют территориальные финансы.

Государственные и местные финансы объединены единой бюджетной системой Российской Федерации.

ГЛАВА 3. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА

§1. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА, БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РФ

Бюджетная система государства будет рассматриваться на примере Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет представляет форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная система РФ – это совокупность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ.

Бюджетное устройство – это структура и принципы построения бюджетной системы.

Бюджетная система РФ включает следующие уровни:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Это первый уровень;

2) бюджет субъектов федерации (88 бюджетов) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. В состав этого уровня бюджетной системы входят бюджеты административно-территориальных (край, область) и национально-государственных (республики в составе РФ, автономные образования) образований, а также бюджеты г.Москвы и г.Санкт-Петербурга. Это второй уровень;

3) местные (муниципальные) бюджеты или бюджеты муниципальных образований. В их состав входят бюджеты городских округов, бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских и сельских поселений, входящих в соответствующий муниципальный район и бюджет внутригородских районов городов федерального значения.

Бюджеты городских округов и муниципальных районов образуют третий уровень бюджетной системы РФ, а остальные муниципальные бюджеты составляют её четвертый уровень.

Существует понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Консолидированный бюджет РФ – свод федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации.

Консолидированный бюджет субъекта федерации – это свод регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований региона (городских округов и муниципальных районов).

Консолидированный бюджет муниципального района – свод бюджета муниципального района и бюджетов городских и сельских поселений.

Расчет консолидированных бюджетов имеет чисто информационное значение, т.к. позволяет определить общую величину доходов и основные направления расходов на соответствующей территории.

Принципами построения бюджетной системы являются:

1) принцип единства бюджетной системы РФ;

2) принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;

3) принцип самостоятельности бюджетов;

4) принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов;

5) принцип сбалансированности бюджетов;

6) принцип гласности;

7) принцип достоверности бюджетов.

Основным методологическим документом, на основе которого составляются и исполняются бюджеты, является бюджетная классификация.

Бюджетная классификация – это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников покрытия дефицита этих бюджетов, видов внутренних и внешних долгов, с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Она едина для бюджетов всех уровней и утверждается федеральным законом.

Для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов РФ приказом Министерства финансов утвержден 20-значный код.

Бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права деятельность по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Участниками бюджетного процесса являются органы, обладающие бюджетными полномочиями:

1) Президент РФ;

2) органы законодательной (представительной) власти;

3) органы исполнительной власти;

4) органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);

5) органы государственного и муниципального финансового контроля;

6) государственные внебюджетные фонды;

7) иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Проект бюджета составляется исполнительными органами власти; рассматривается и утверждается – законодательными органами; исполняется - исполнительными органами. Отчет об исполнении бюджета утверждается законодательными органами. Контроль за исполнением бюджета осуществляется и законодательными, и исполнительными органами.

Составление бюджета основывается на:

1) Бюджетном послании Президента РФ;

2) прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

3) прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

5) плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

При составлении проекта бюджета исходными макроэкономическими показателями являются: валовый внутренний продукт (объем и темп роста) и уровень инфляции (темп роста цен). Учитывая специфику российского экспорта при составлении проекта бюджета учитывают цены на природные ресурсы на мировых рынках.

Проект закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются в четырех чтениях.

С 2004 г. в нашей стране началось реформирование бюджетного процесса.

Начало реформированию было положено Постановлением Правительства РФ №249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Оно включает:

1) концепцию реформирования бюджетного процесса на 2004 – 2006 гг.;

2) положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

3) план мероприятий по реализации концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 – 2005 гг.

Новая система бюджетного планирования требовала апробирования. Практическая отработка её методов и процедур путем эксперимента проводилась в 2005-2006 гг. Результаты этой обработки нашли отражение в нормативных актах, что позволило использовать новую систему организации бюджетного процесса начиная с формирования бюджета на 2007 г.

Цель реформы – повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».

Это означает:

1. Переход к среднесрочному бюджетному планированию, ориентированному на результаты (СБОР). Четкую привязку бюджетных расходов к функциям государства.

2. Разработку четких критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств (главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств).

3. Разработку четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики.

4. Расширение полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета.

5. Реальное применение методов программно-целевого планирования.

6. Создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов.

7. Переход к использованию четких правил изменения объема и структуры ассигнований из бюджета и к повышению предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

8. Приоритет внутреннего контроля, переход ответственности за принятие решений на нижние уровни.

9. Составление и утверждение бюджета должно быть переориентировано на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации.

10. Существенное расширение полномочий исполнительной власти при исполнении бюджета.

11. Переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В рамках реформы бюджетного процесса предполагается переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию.

В рамках этого планирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год будет составной частью трехлетнего финансового документа, ежегодно обновляемого и смещаемого на один год. Это обеспечит преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, и в то же время позволит вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями ее достижения.

Федеральный бюджет на 2006 год стал первым бюджетом, сформированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана (на 2006 – 2008 гг.), который, в свою очередь, станет основой для выработки бюджетной политики на новую «трехлетку». Для этого была сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

Аналогичная работа должна быть проделана и на других уровнях бюджетной системы.

Должен быть изменен формат представления бюджета. При представлении бюджета должен быть виден его вклад в достижении целей политики на всех уровнях бюджетной системы.

Основным направлением реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования.

Именно программы позволят обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Они приходят на смену сметному планированию.

Субъекты бюджетного планирования (главные распорядители бюджетных средств) должны будут ежегодно предоставлять в Правительство РФ, в МФ РФ и МЭРиТ РФ доклады о результатах и планах (основных направлениях) своей деятельности. Такие же доклады должны быть введены и на региональном и местном уровнях.

В каждой программе должна быть четко определена цель, ожидаемые результаты, источники и размер финансирования, орган публичной власти, несущий административную ответственность за ее реализацию.

Бюджетные программы будут двух типов:

1) федеральные целевые программы;

2) ведомственные целевые программы (которые будут сформированы из сметных расходов федеральных органов власти на финансирование того или иного ведомства, но с определением четкой цели, измеримых результатов, системы оценки, индикаторов их достижения и т.д.).

Принцип формирования и реализации у них будет одинаковым, а содержание и статус – разные.

Правительством определены основные различия между федеральными и ведомственными целевыми программами и общие требования, предъявляемые к ним.

Основной формой реализации программно-целевого метода бюджетного планирования должны стать ведомственные целевые программы. Они - инструмент бюджетного планирования, а федеральные целевые программы - инструмент экономической и социальной политики.

Заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ будет достигаться путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

В рамках реформы бюджетного процесса предполагается также упорядочить и сократить процедуры составления и утверждения бюджета.

Это связано с выполнением следующих обязательных требований:

1) использование технологии Единого счета бюджета;

2) закрытие всех расчетных счетов бюджетов и перевод их в Казначейство;

3) централизация бюджетных средств в ЦБ РФ;

4) обеспечение реализации единой системы казначейского обслуживания исполнения бюджета в муниципальном образовании.

В сжатом виде логика развития управления общественными финансами можно представить в виде следующей схемы:

§2. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА

Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.

Доходы бюджета подразделяются на три группы:

- налоговые доходы;

- неналоговые доходы;

- безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы составляют преобладающую часть доходов бюджета.

Налоги выполняют регулирующую, перераспределительную, фискальную, контрольную и стимулирующую функцию.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организации и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов юридически значимых действий, включая предоставление прав и выдачу разрешений (лицензий).

Налоговая система – это совокупность действующих в данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения.

К таким условиям относятся:

- принципы, формы и методы установления, изменения, отмены, уплаты налогов;

- виды налогов;

- права, обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и др. участников налоговых отношений;

- формы и методы налогового контроля;

- ответственность участников налоговых отношений;

- способы защиты прав и интересов налогоплательщиков.

Эти условия регулируются Налоговым Кодексом РФ.

В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы.

Федеральными признаются налогии сборы, которые обязательны к уплате на всей территории РФ. Устанавливаются Налоговым Кодексом РФ.

К федеральным налогам и сборам относятся: НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственные пошлины.

Региональными признаются налоги, которые установлены Налоговым Кодексом РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территории соответствующих субъектов РФ.

К региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог.

Местными признаются налоги, которые установлены Налоговым Кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

К местным налогам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц.

Все налоги и сборы в Российской Федерации предусмотрены в налоговом Кодексе РФ. Другие налоги и сборы устанавливаться не могут.

Налог считается установленным, когда по нему определены следующие элементы налогообложения:

1. Объект налогообложения – операции по продаже продукции, товаров, работ, услуг; имущество, прибыль, доход и т.д., т.е. все, с чего уплачивается налог.

2. Налогоплательщик и плательщик сборов – организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом возложена обязанность уплатить соответственно налоги и (или) сборы.

3. Налоговая база – стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения.

4. Налоговая ставка – величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы.

5. Налоговый период – календарный год или иной период времени применительно к отдельным видам налогов, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате.

6. Метод налогообложения – порядок изменения ставки налогообложения в зависимости от изменения налоговой базы (равное, пропорциональное, прогрессивное, регрессивное).

7. Порядок исчисления налога показывает, кто исчисляет налоговый оклад – сам налогоплательщик, налоговый орган, третье лицо.

8. Способы исчисления налога: по частям, нарастающим итогом.

9. Способы уплаты налога: по декларации, у источника дохода, кадастровый.

10. Порядок уплаты налога - технические приемы внесения налога с соответствующий бюджет: авансовые платежи с окончательным расчетом по окончании налогового периода или разовая уплата всей суммы налога.

11. Сроки уплаты налога – устанавливаются по каждому налогу в виде календарной даты или периода времени (год, квартал, месяц и т.д.).

Налоговым Кодексом устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать:

1) федеральные налоги, не указанные в вышеприведенном перечне;

2) освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов;

3) особый порядок определения элементов налогообложения.

К специальным налоговым режимам относятся:

1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);

2) упрощенная система налогообложения (единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения);

3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Налоговое правонарушение – виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, за которое Налоговым Кодексом РФ установлена ответственность.

К налоговым правонарушениям относятся:

1) нарушение срока постановки на учет в налоговые органы;

2) уклонение от постановки на учет;

3) нарушение срока представления сведений об открытии или закрытии счета в банке;

4) непредставление налоговой декларации;

5) грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения;

6) неуплата или неполная уплата суммы налога и др.

В случае неуплаты или не полной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительно путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщика в банках и за счет иного имущества (наличных денежных средств, ценных бумаг, валютных ценностей, ценных бумаг, валютных ценностей, непроизводственных помещений, готовой продукции и др.).

К неналоговым доходам относятся:

1) доходы от внешнеэкономической деятельности:

а) ввозные и вывозные таможенные пошлины;

б) таможенные сборы и др.

2) доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности:

а) дивиденды по акциям, находящимся в соответствующей собственности;

б) проценты по бюджетным кредитам;

в) проценты по государственным кредитам;

г) арендная плата;

д) доходы от перечисления части прибыли Центрального банка РФ;

е) доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, унитарных предприятий и др.

3) платежи при пользовании природными ресурсами:

а) плата за негативное влияние на окружающую среду;

б) платежи за пользование недрами, и др.

4) доходы от оказания платных услуги и компенсации затрат государства и органов местного самоуправления;

5) доходы от продажи материальных и нематериальных активов (унитарных предприятий и конфискованного).

6) административные платежи и сборы (например, исполнительный сбор);

7) штрафы, санкции, возмещение ущерба.

Все налоговые и неналоговые доходы имеют своих администраторов в лице Министерств, Федеральных служб и агенств и аналогичных органов на региональном и муниципальном уровнях. Например, Федеральная налоговая служба является администратором всех вышеназванных налогов и администратором неналоговых доходов под №№3, 4, 6 вышеприведенного перечня.

На уровне местных бюджетов существуют доходы, не имеющие своих администраторов, т.к. они не являются регулярными. Это средства самообложения граждан – разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Они вводятся по результатам референдума или схода граждан.

К безвозмездным перечислениям относятся добровольные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, а также межбюджетная передача средств.

§3. РАСХОДЫ БЮДЖЕТА

Расходы бюджета – это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Средства бюджетов являются общественной собственностью, т.е. собственностью граждан, проживающим на соответствующей территории. Поэтому они должны использоваться в интересах этих граждан, т.е. обеспечивать получение наибольшего объема общественных благ. В условиях ограниченности финансовых средств перед органами публичной власти стоит проблема выбора:

1) нужно уметь распознать общественные блага и выявить предпочтения граждан;

2) уметь находить оптимальные варианты обеспечения ими потребителей;

3) анализировать возможности замещения общественных благ частными;

4) уметь сопоставить бюджеты всех уровней с реальным спросом и фактическим предложением общественных благ (общенациональных, локальных, коллективных) и определение тех общественных благ, потребление которых общество в целом желало бы сделать обязательным для каждого из своих членов, т.к. для них характерны значительные позитивные экстерналии.

В этой ситуации налоги должны рассматриваться как форма, которую приобретают затраты на производство разнообразных общественных благ, поставляемых государством и местным самоуправлением своим гражданам.

Для осуществления рационального выбора необходимо:

1) формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их востребованности гражданами;

2) полное и точное определение перечня затрат по компонентам (оценка с учетом экстерналий);

3) полное и точное определение результатов, к которым приведут проводимые затраты (оценка с учетом экстерналий);

4) полное и точное определение экономических измерителей результатов, чтобы иметь возможность сопоставления их с затратами в едином масштабе и выявления наличия или отсутствия чистой отдачи (результаты – затраты > 0).

Рациональность общественных расходов определяется:

1) их экономичностью, т.е. осуществлением с наименьшими издержками;

2) их производительностью, т.е. отдачей этих расходов;

3) их результативностью, т.е. сопоставлением осуществляемых расходов и получаемых результатов конкретным целям, которым призван служить общественный сектор. Для этого нужны индикаторы достижения цели.

Экономичность, производительность и результативность общественных расходов являются различными аспектами оценки их эффективности.

В §1 данной главы уже говорилось о том, что в рамках реформирования бюджетных отношений происходит переход к среднесрочному бюджетному планированию, ориентированному на результаты (СБОР). В этих условиях помимо реформирования бюджетного процесса осуществляется реформирование бюджетного сектора (реформирование бюджетных организаций и принципов их функционирования); переход к новым формам обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедуры исполнения бюджетов всех уровней.

Общественный сектор функционирует преимущественно при посредстве некоммерческих организаций:

1) некоммерческих государственных и муниципальных учреждений;

2) некоммерческих организаций, где государство выступает соучредителем;

3) некоммерческие организации, для которых государственный заказ – основной источник дохода;

4) некоммерческие организации, получающие государственные субсидии.

Реформирование бюджетного сектора изменит соотношение между этими группами некоммерческих организаций и приведет к смене у определенной их части организационно-правовой формы.

В результате проведения реформы предполагается выявить и ликвидировать или объединить бюджетные учреждения, деятельность которых дублируется.

Бюджетным учреждениям будет предоставлена возможность выхода из бюджетного финансирования и, соответственно, изменения их организационно-правовой формы.

Некоторые из этих учреждений могут быть приватизированы. Но в качестве основных форм реорганизации предполагается их преобразование либо в специализированные государственные и муниципальные некоммерческие организации, либо в государственные и муниципальные автономные некоммерческие организации.

В целом это означает, что существующая система бюджетных учреждений будет распределена по двум секторам:

1) бюджетному сектору, который соединит в себе всю совокупность бюджетных учреждений, включенных в реестр получателей бюджетных средств, осуществляющих функции некоммерческого характера и финансируемых из бюджета на основании смет доходов и расходов;

2) внебюджетному сектору, состоящему из совокупности самостоятельных в своей экономической деятельности специализированных и автономных государственных и муниципальных некоммерческих организаций; коммерческих организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности; других субъектов экономической деятельности, оказывающих услуги, полностью или частично оплачиваемые бюджетом. При этом включение сюда государственных и муниципальных коммерческих организаций и других, находящихся в партнерских отношениях с государством субъектов хозяйствования не случайно. Их приближенность к бюджету, подотчетность за бюджетные средства очевидна: они созданы или финансируются этим бюджетом.

Приобретение нового статуса бывшими бюджетными учреждениями не означает, что они будут лишены бюджетного финансирования. Государство будет оплачивать предоставляемые ими услуги, но не будет нести по обязательствам этих организаций субсидиарной ответственности.

Общим для организаций новых организационно-правовых форм будет то, что их услуги будут полностью или частично оплачиваться бюджетом. При этом они будут самостоятельными в своей финансово-хозяйственной деятельности, в том числе – при определении штатного расписания и форм оплаты труда.