Бюрократические системы

Проводившаяся в начале 1990-х годов дискуссия о сущности и судьбах административно-командной системы, господствовавшей в бывшем СССР в течение ряда десятилетий и охватывавшей все уровни управления — от общегосударственного до отдельного предприятия, стимулировала всесторонние исследования и кри­тический анализ бюрократической организации управления. Этого настоятельно требует необходимость эффективного управления хозяйствующими субъектами в постприватизационный период, когда на основе ликвидации централизованной системы осуществ­ляются реформирование организаций, их реструктуризация и пе­реход к рыночным формам ведения хозяйства. Децентрализация, распределение прав и ответственности, эффективные и действен­ные организационные связи, координация и реализация решений, адаптация структур к рынку практически повсеместно все еще остаются неупорядоченными и нерешенными проблемами. Более того, невнимание к ним, отсутствие прогрессивных и адекватных рынку форм организации ведут к резкому снижению эффектив­ности деятельности, углублению экономического кризиса.

В течение многих десятилетий в крупных компаниях и боль­ших организациях различного типа широко распространились бюрократические системы управления. Вначале их применение было организационным новшеством, поскольку внедрялась раци­ональная организация труда, управление и процесс принятия ре­шений стали профессией. Они создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые позволяли различным специалистам всех звеньев организации координировать свою ра­боту. Бюрократическая система использовала весь интеллектуаль­ный потенциал организации.

Макс Вебер, положивший начало систематическому изучению бюрократии, установил, что она является одновременно и наибо­лее эффективной системой, и угрозой для основных элементов свободы. Обратив внимание на упорядоченность и потенциальную эффективность бюрократических систем, Вебер отмечал, что бю­рократическая форма организации с точки зрения точности, по­стоянства, строгости и надежности работы превосходит все дру­гие формы административной организации. В течение XX века

большие бюрократические организации создали системы, способ­ные эффективно управлять потоками инвестиций, разделением труда и крупномасштабным индустриальным производством. Ис­пользование их организационного потенциала обусловливает раз­витие промышленности, связи и коммуникаций, взаимодействий всех видов, ориентации на потребителя. Были созданы организа­ции, достаточные для того, чтобы обеспечивать лидерство в са­мых разных областях.

Тем не менее со временем роль и действенность бюрократичес­кой организации снижаются. В условиях революционных измене­ний в технике и технологии производства, расширения объема, разнообразия и неустойчивости потребительского рынка, роста неопределенности при увеличении масштабов инвестиций возмож­ности использования бюрократических систем существенно сокра­щаются, возникают все новые трудности в обеспечении эффектив­ного управления. Не случайно во многих случаях с бюрократией связывались негативные последствия деятельности больших орга­низаций (чрезмерная «канцелярщина», бесполезная деятельность, процедурные задержки, волокита, неэффективные организацион­ные связи, разбухание штатов и т.п.). Особенно много нареканий вызывали доводившаяся до абсурда централизация в принятии ре­шений по мелким вопросам, подавление инициативы и свободы творчества работников, многоступенчатая и бездумная соподчинен-ность, неоправданное командование некомпетентных руководите­лей, присвоение ими абсолютного «права на правоту».

С сарказмом писал о такой бюрократии известный английский ученый в области управления Сирил Н. Паркинсон — автор зна­менитых «законов Паркинсона». «Поскольку всякая работа, и в особенности бумажная, — отмечал он, — растяжима во времени, становится очевидно, что от ее объема никак (или почти никак) не зависит количество людей, привлекаемых к ее выполнению». Или такой постулат о двух основных силах бюрократии: 1) чинов­ник заинтересован в умножении подчиненных, но не соперников; 2) чиновники обеспечивают работой друг друга. А вот рекомен­дуемая формула для определения штатов любого административ­ного учреждения:

2К>" + I

Х=,

п

где X— число новых сотрудников, набираемых каждый год; К— число чиновников, которые ради повышения по служ­бе набирают себе подчиненных;

m — количество человекочасов, потраченных на улаживание

дел в учреждении; / — интервал между поступлением на службу и уходом на

пенсию; п — количество дееспособных подразделений.

«Повсюду можно встретить учреждения (административные, коммерческие и научные), — писал Паркинсон, — где высшее ру­ководство изнемогает от безделья, начальники помельче проявля­ют активность лишь во взаимных интригах, а рядовые сотрудники тоскуют или сплетничают. Притязания — самые скромные. До­стижения — вообще никаких». Эту болезнь он назвал админист­ративным параличом, или «некозавизмом». И утверждал при этом, что такой своего рода синдром осложненной неполноценности встречается гораздо чаще, чем может показаться, и распознать его намного легче, чем вылечить*.

Среди ученых существует согласие по поводу шести характе­ристик бюрократии, описанных первоначально Максом Вебером: 1) иерархическая командная цепочка; 2) специализация должно­стных обязанностей; 3) единая политика в области прав и обязан­ностей; 4) стандартизованные операции на каждом участке рабо­ты; 5) карьера, основанная на профессиональной компетенции; 6) без­личностные взаимоотношения. К данным характеристикам можно добавить то, что координация деятельности осуществляется на высших уровнях организации. Рассмотрим подробнее каждую из указанных характеристик.

Иерархическая командная цепочка. Бюрократическая организа­ция имеет структуру пирамиды с высшим руководителем в верх­ней точке, который распределяет весь объем работы организации и делегирует ответственность за каждую часть общей задачи сво­им заместителям. Последние, в свою очередь, делегируют ответ­ственность на более низкие уровни управления по цепочке команд, которая доходит до каждого работника. В ряде крупных компаний в прошлом насчитывалось десять и более уровней управления между управляющим высшего ранга и рабочим.

Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наве­дения порядка в больших подразделениях на предприятиях. Це­почка команд разрешала потенциальные конфликты, четко рас­пределяя обязанности, полномочия и ответственность за возмож­ное решение. Каждому руководителю и его заместителям в цепочке команд были предоставлены все полномочия для реше­ния задач или осуществления отдельной функции, а также ответ-

| Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. — М.: Гранд, 1998. С. 7—8, 17, 89.

ственность за ее исполнение. Это значительно упрощало задачу ру­ководителя и давало уверенность в выполнении команды.

Недостатки добюрократической автократии. Автократические организации без четкой цепочки команд исчерпали возможности развития при численности персонала около 100 человек. Многие предприниматели взяли на себя роль единоличного руководите­ля, который осуществляет контроль над растущей организацией как ремесленник с многочисленными помощниками. Вместо того чтобы создать эффективную командную цепочку, он пытается быть сразу везде, принимая решения по всей организации, не ре­шаясь передать это группе помощников.

- Такие предприниматели могут объяснить подъемы и спады своей деятельности изменениями на рынке, но на самом деле они страдают от недостатков добюрократической формы автократии. Предприниматель может быть руководителем с неограниченны­ми правами до того момента, когда он будет в состоянии управ­лять тем объемом деятельности, который может контролировать­ся одним вездесущим руководителем. Некоторые предпринима­тели, ограничившие себя ролью ремесленника, назначают своих заместителей, но, постоянно отменяя их приказы, лишаются до­верия к командной цепочке, которую они образовали. На деле заместители лишаются предоставленных им полномочий.

Делегирование и предоставление полномочий. Предпринимате­ли, у которых дело пошло успешно, обычно внедряют структуру, работающую по принципу командной цепочки. Полномочия де­легируются подчиненным, и тем самым усиливается интеллекту­альный потенциал организации. Деятельность может расширять­ся, когда среднему звену руководителей даны ограниченные, но достаточные полномочия принимать необходимые решения и ре­гулировать производственный процесс. Постбюрократические предприниматели успешно развивают деятельность, работая с де­централизованной командой и горизонтальной схемой управле­ния, сменившей командную цепочку. Тем не менее новшества бюрократии, включая передачу некоторых прав распоряжения собственностью нижним звеньям иерархии управления, были ис­точником роста производства и, соответственно, организаций в ранний период создания бюрократических систем.

Специализация должностных обязанностей. Бюрократия стала эффективной благодаря специализации труда. На самом деле орга­низационная структура бюрократии создана на основе деления всех задач на серии четко определенных должностных обязанно­стей или функций. Каждой функции придается ответственность за выполнение определенной задачи и предоставляется необходи-

мый инструментарий управления. Руководитель издает и распре­деляет задания таким образом, что все его составляющие являют­ся частями общей задачи организации: специализированный ин­женерный персонал изучает причины падения эффективности на всех этапах производственного процесса, конструирует оборудо­вание и моделирует процессы, которые обеспечивали бы рост производительности труда; определяются обязанности тех, кто за­нят реализацией продукции, финансистов, специалистов по труду и др. Специализация ведет к более эффективным путям выпол­нения каждой части общей задачи организации.

До внедрения специализации в бюрократические организации каждый ремесленник учился всему, что касалось его деятельнос­ти, и выполнял весь объем работы от начала и до конца. Ремес­ленное производство часто может быть плодотворным и иметь художественные достоинства, но в период промышленной рево­люции оно стало тормозом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как организации переходили от ремес­ленничества к разделению труда, жесткая иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных традиций, каждое новшество становилось частью действующих нормативов и процессов организации.

Единые нормы и' правила. Бюрократия управляется с помощью единых зафиксированных норм и правил, которые устанавлива­ются руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или некоммерческой. Эти нормы предусмат­ривают права и обязанности работников и руководителей. Самые основные нормативы относятся к вопросу об определении прав, полномочий и ответственности. В бюрократической организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и име­ет право отдавать им распоряжения, которым они должны беспре­кословно подчиняться. Основная обязанность работника заклю­чается не в том, чтобы делать то, что правильно или необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям непосредствен­ного руководителя. Установленные нормативы бюрократии гаран­тируют оплату труда работникам до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко и получение пенсии за выслугу лет. Фиксиро­ванные права и обязанности устанавливают определенные рамки процессов управления и в известной мере ограничивают возмож­ное своеволие руководителя.

Стандартизированность процедур, определяющих каждый вид работы. Единые нормы и процессы являются основой стандарти­зации действий, их последовательности и этапов. Они предва-

рительно изучаются исполнителями, являются обязательными и пред­определяют строгий порядок и подотчетность в организации.

Профессиональная карьера. Бюрократическая организация со­здает условия для профессионального роста работников, продви­жения на более высокие уровни командной цепочки. Повышение в должности дает одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации. Повышение достигается путем совершенствования навыков в какой-то области деятельности и способности выполнять предусмотренный объем работ. Профес­сиональная карьера основывается на своеобразном контракте меж­ду работником и организацией: работник посвящает свою деятель­ность организации в обмен на гарантированную работу, нередко пожизненную, стабильную или повышенную оплату труда, пен­сию и возможность повышения по служебной лестнице.

До бюрократии фаворитизм и семейственность разрушали эф­фективность организации. Бюрократия придерживается полити­ки повышения сотрудников по службе на основе их квалифика­ционного роста. Это позволяет организации нанимать, обучать и удерживать на работе высококвалифицированных,сп£диалистов. Стремление работников к повышению в должности и гарантиро-ванность профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы при условии сильной мотива­ции к долгосрочной лояльности организации. Однако возможно­сти большей части работников не могут быть реализованы в бю­рократической системе, поскольку основной показатель успеха — это продвижение по иерархической лестнице; по мере движения вверх пирамида власти сужается, и только некоторые сотрудники могут занять вышестоящие должности.

Безличностные отношения. В бюрократической системе суще­ствуют взаимоотношения не человека с человеком, а роли с ро­лью. Организационная структура и должностные инструкции предписывают то, что ожидается от каждого индивидуума. Работ­ник, исполняющий какие-то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это, в сущности говоря, породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций.

Координация осуществляется сверху вниз. В бюрократической системе работники не приучаются к координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы между определенными исполнителями таким образом, чтобы в резуль­тате получить выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию ра-

бот между подразделениями, которым нет необходимости контак­тировать друг с другом в оперативном порядке. Связь осуществля­ется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчинять­ся только одному руководителю. Если это правило нарушается, руководитель теряет авторитет. Координирование работы сверху успешно работало в ранний период промышленной революции, когда возникла необходимость включить в производство огром­ное количество работников, не имеющих технической квалифи­кации. В настоящее время строго бюрократические системы ока­зались малоэффективными или вовсе недееспособными.

В табл. 10.1 в систематизированном виде показаны коренные изменения в организационных системах, характеризующие как причины неэффективности бюрократических организаций в со­временных условиях, так и основные черты организаций, прихо­дящих им на смену.

Современное производство и его инфраструктура не нуждаются в бюрократических организациях. Нарастает потребность в мо­бильных и интеллектуальных организациях, деятельность которых соответствует революционным изменениям в самом характере работ, происшедшим за последние десятилетия (рис. 10.1). Рас­смотрим более детально каждое из указанных направлений.

Таблица 10.1