Глава 2. Возникновение и развитие права массовой информации в России

Партийное руководство как замена правового ре­гулирования. Право массовой информации относится к тем редким отраслям российского законодательства, чья дата рождения может быть названа абсолютно точно. До 12 июня 1990 г. в нашей стране не существовало какого-либо правового акта, который регулировал бы обществен­ные отношения, непосредственно связанные с организаци­ей и деятельностью СМИ. Конечно, в различных правовых актах (Конституции СССР и РСФСР, УК РСФСР, ГК РСФСР, законах о выборах и т.д.) существовали нормы, касающие­ся отдельных вопросов функционирования периодической печати, радио и телевидения, однако никакой связи между ними не было и в целом они не образовывали единого механизма правового регулирования.

Отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными нормами. Именно нормативные документы КПСС определяли порядок создания газет и журналов, на­значения главных редакторов и т.д. Даже так называемая гласность появилась вне какой-либо связи с правом, а ис­ключительно по воле бывших руководителей партии-госу­дарства. Она была дарована обществу подобно октроирован­ной конституции. Более того, сама гласность являлась не правом, а привилегией, которая предоставлялась обычно в пределах определенного периода времени, кампании, темы или даже конкретного материала. Причем привилегия эта была, как правило, персонифицирована, поскольку то, что позволялось, например, «Московским новостям», было аб­солютно запрещено, скажем, для «Московской правды».

Привилегия предоставлялась обычно в пределах опреде­ленного периода времени, кампании, темы или даже конк­ретного материала. Тот факт, что тому или иному автору было дозволено свободно изложить отклоняющуюся пози­цию в одной статье, сам по себе еще не создавал прецедента ни для данного автора, ни для других журналистов.

Для трансформации гласности как привилегии в свобо­ду массовой информации как право требовалось, как мини­мум, перейти в этой сфере от политического декларирова­ния к правовому регулированию. Однако такой переход был возможен лишь в условиях критического ослабления тоталитарного режима и таил опасность — полностью оп­равдавшуюся на практике — радикального ускорения его полного краха. Вот почему в течение многих десятилетий советское руководство решительно отвергало идею законо­дательного регулирования организации и деятельности средств массовой информации, ясно понимая органичес­кую несовместимость своего режима с любой формой поли­тической свободы.

Правда, Декрет СНК РСФСР о печати от 27 октября (9 ноября) 1917 г., носивший характер откровенной поли­тической репрессии (на основании этого акта до конца года были закрыты 92 газеты), содержал обещание: «Когда но­вый порядок упрочится, всякие административные воздей­ствия на печать будут прекращены; для нее будет установ­лена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отно­шении закону» ¹.

Однако обещанный декретом нормативный акт смог по­явиться лишь в 1990 г. Предшествующие попытки созда­ния советского закона о печати были безрезультатны. Все они нацеливались исключительно на законодательное офор­мление роли прессы как средства массовой информации и пропаганды (СМИП), а следовательно, были обречены. Со­циальная природа пропаганды такова, что она не только не нуждается, но и не поддается правовому регулированию — даже в тоталитарном государстве.

В середине 60-х годов велась подготовка довольно де­мократичного по тем временам проекта закона о печати.

Осенью 1968 г. в ходе его обсуждения на заседании Полит­бюро ЦК КПСС решающей стала реплика главного партий­ного идеолога, М.А. Суслова: «Известно, что между отме­ной цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать, если мы примем этот закон, то кто будет вводить танки к нам?».

В 1976 г. был подготовлен новый проект, не в после­днюю очередь вызванный к жизни вступлением в силу 23 марта 1976 г. Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантировавшего каждому челове­ку «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или ху­дожественных форм выражения или иными способами по своему выбору» (ст. 19). Проект был строго выдержан в духе тоталитарной идеологии. Пресса обязывалась органи­зовывать трудящихся на решение задач коммунистическо­го строительства, формировать коммунистическое отноше­ние к труду, пропагандировать марксистско-ленинские идеи, достижения советского общества. Право на издание печатной продукции предоставлялось только партийным, государственным и общественным организациям, а свобода печати сводилась исключительно к возможности для граж­дан «свободно выражать свои мнения и получать интересу­ющую их информацию по всем вопросам государственной, общественной и культурной жизни, поскольку это не про­тиворечит...».

Предусматривалось в проекте и право на информацию. При этом, правда, использовалась наиболее обтекаемая фор­мула. Органы печати наделялись лишь «правом получать», но никак не требовать информацию от государственных и общественных организаций. Буквально это означало следу­ющее: если организация желает передать редакции какие-либо сведения, то последняя может их получить. Причем только такие сведения, которые «соответствуют профилю ее издательской деятельности». Иными словами, напри­мер, «Литературная газета» должна была бы получать информацию только от писательских организаций и ис­ключительно по их желанию. Более того, в предоставлении информации могло быть отказано в «случаях, если опубли­кование запрашиваемых данных может нанести ущерб интересам государства, общества либо охраняемым законом интересам граждан» (ст. 15).

Примечательно, что в проекте ничего не говорилось о правах и обязанностях журналиста. Лишь указывалось, что «никто не должен препятствовать законной деятельно­сти корреспондента органа печати, преследовать его за та­кую деятельность, оказывать на него давление в целях искажения информации». Но, что следовало понимать под «законной деятельностью», проект не разъяснял.

Закон СССР о печати. В самом начале перестройки закон о печати неожиданно попал в план законопроектных работ на XII пятилетку. Не в последнюю очередь это было связано с теми обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ венской встречи госу­дарств-участников СБСЕ (ныне — ОБСЕ): «разрешать от­дельным лицам, учреждениям и организациям при уваже­нии прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и рас­пространять информационные материалы всякого рода».

То, что закон о печати попал в план законопроектных работ, было естественным проявлением горбачевской попыт­ки модернизации социализма. Усиленно пропагандируя идеи «демократизации», «гласности» и «повышения роли челове­ческого фактора», архитекторы перестройки демонстратив­но ослабляли тотальный контроль над СМИ в надежде на то, что прыткие журналисты покажут глупость и злоупот­ребления «старой гвардии» и тем самым, с одной стороны, расчистят дорогу новому поколению партийных функционе­ров, а с другой, — удовлетворят свои творческие амбиции в условиях, приближенных к свободе выражения мнений. Практика быстро показала всю иллюзорность этих планов.

Ошибка коренилась, помимо прочего, в недооценке того факта, что за семь советских десятилетий СМИ адаптирова­лись к роли хотя и ведомого партноменклатурой, но важно­го института политической системы, не только уверенного в собственной непогрешимости, но и убедившего в этом население. Поэтому, когда СМИ, не удовольствовавшись дозволенными границами гласности, довольно скоро пере­шли от «социалистического плюрализма мнений» к реаль­ной свободе слова, общественное сознание послушно после­довало за журналистами.

Отказавшись под влиянием иллюзий «социализма с че­ловеческим лицом» от некоторой части власти над прессой, партия-государство с каждым днем все больше и больше лишалась возможности манипулировать сознанием людей, тем самым подвергая смертельной опасности свой режим. Тот самый режим, который в постановлении Конституци­онного Суда Российской Федерации по так называемому «делу КПСС» охарактеризован как «режим неограничен­ной, опирающейся на насилие власти узкой группы комму­нистических функционеров, объединенных в Политбюро ЦК КПСС во главе с генеральным секретарем ЦК КПСС» ².

Разумеется, партия-государство стремилась не к ослаб­лению своей роли, а, скорее, к большей легитимности и цивилизованности форм ее реализации. Вот почему даже после принятия закона о печати и исключения из Конститу­ции СССР пресловутой статьи 6 о «руководящей и направля­ющей силе» ³ КПСС продолжала вмешиваться в деятель­ность даже организационно не связанных с ней СМИ. Как констатировал Конституционный Суд Российской Феде­рации в упомянутом постановлении, и после изменения статьи б Конституции СССР, «КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 г. партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную про­блемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процес­са. В 1991 г. отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций «Голос Амери­ки», «Би-Би-Си», «Свобода» ⁴.

Первоначальная версия официального проекта закона о печати сформировался в аппарате ЦК КПСС на рубеже 1986—1987 гг. Тоталитарная сущность концепции законо­проекта наиболее ярко проявилась в закреплении основ­ных задач прессы: «мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистическо­го общества», «умелая и доходчивая пропаганда марксист­ско-ленинских идей, формирование в массах коммунисти­ческого мировоззрения», «разъяснение задач и целей советского общества, миролюбивой внешней политики СССР, показ достижений советского государства и стран социалистического содружества» и пр.

По некоторым позициям проект 1987 г. оказался даже более консервативным, чем проект 1976 г. В частности, решение об отказе в регистрации нового средства массовой информации теперь предлагалось обжаловать не в суд, а в союзное или республиканское правительство. «Выпал» и судебный порядок обжалования решений о запрещении рас­пространения издания. Исчезла и декларация о недопусти­мости цензуры.

Хотя проект 1987 года впервые озаботился правовым статусом журналистов, однако рассматривал их не иначе как «бойцов идеологического фронта». За работниками прес­сы признавалось право получать необходимую информацию «с соблюдением установленного законодательством поряд­ка» и производить записи, за исключением случаев, когда это запрещено «по соображениям охраны государственной, военной или служебной тайны, прав и законных интересов граждан». В то же время на журналистов возлагались обязанности: «верно служить интересам общества», «ак­тивно участвовать в осуществлении задач, поставленных перед советскими средствами массовой информации», «осу­ществлять свою деятельность на основе строгого соблюдения требований советских законов, правил социалистического общежития и профессиональной этики», «постоянно совершенствовать свое профессиональное мастерство», «нести ответственность за достоверность публикуемой информа­ции» (ст.ст. 22—26).

Понятно, что построенный таким образом проект не мог рассчитывать на поддержку растревоженного процессами демократизации общества. Впрочем, начиная с середины июля 1988 г., альтернативу официальному проекту соста­вил инициативный авторский проект, разработанный тре­мя учеными-юристами Ю.М. Батуриным, М.А. Федотовым и В.Л. Энтиным. Концептуальная основа авторского проек­та была принципиально иной: безусловное запрещение цен­зуры, признание за гражданами и трудовыми коллектива­ми права учреждать СМИ, обеспечение профессиональной и экономической независимости редакций, детальная рег­ламентация осуществления права на информацию и стату­са журналиста, защита источников доверительной инфор­мации и т.д.

Естественно, власти сделали все, чтобы замолчать этот проект. Информационную блокаду удалось прорвать 14 ок­тября 1988 г., опубликовав проект в Таллинне в спортив­ной газете «Spordileht» на эстонском языке. Впоследствии он неоднократно перепечатывался в советских газетах и журналах.

На первом Съезде народных депутатов СССР инициатив­ный авторский проект обрел все качества законодательной инициативы. Он был в буквальном смысле слова внесен на Съезд: авторы, подобно горьковской Ниловне, пронесли через кордоны охранников и в кулуарах раздали депутатам свыше тысячи экземпляров только-только отпечатанной за свой счет брошюры с текстом проекта. Депутаты-журнали­сты — а их было свыше пятидесяти — передали проект в секретариат Съезда и с этого момента он стал документом официальной законодательной инициативы.

Летом 1989 года в Верховном Совете СССР была образо­вана рабочая группа по проекту закона о печати. Ее возгла­вил депутат Н.В. Федоров (ныне — Президент Чувашской республики). За основу был принят инициативный авторс­кий проект, цековский вариант признали «на девяносто процентов неприемлемым». Однако политически грамот­ные машинистки, работавшие в аппарате Верховного Сове­та СССР, долго еще не могли его забыть и часто — по чистой, разумеется, случайности — впечатывали отдель­ные статьи отвергнутого проекта в текст, одобренный рабо­чей группой.

На 24 ноября 1989 г. было назначено первое чтение законопроекта на совместном заседании палат союзного парламента. Однако за день до обсуждения вместо текста, одобренного рабочей группой, депутатам раздали для об­суждения и голосования внешне почти неотличимый, но анонимный документ. «Исправленный и дополненный» текст законопроекта превращал свободу печати в фикцию с помощью едва заметных юридических деталей.

Подлог был замечен депутатами. В результате недолгой, но бурной и примечательной дискуссии обсуждение зако­нопроекта было перенесено на следующий день. Отвергнув подложный вариант, Верховный Совет СССР почти едино­гласно поддержал проект рабочей группы: 376 — за, 8 — против, 13 — воздержались ⁵.

История с подложным проектом имела неожиданное продолжение. По завершении первого чтения председа­тель Верховного Совета СССР А.И. Лукьянов поставил на голосование проект постановления, предусматривающий опубликование проекта после доработки. Депутаты не со­гласились и настояли на том, что проект рабочей группы должен сначала публиковаться, а уже потом, по результа­там обсуждения общественностью, дорабатываться. Имен­но в таком виде постановление было принято. Однако под­писанным оказался именно первоначальный, отвергнутый депутатами проект постановления. В результате, напеча­танный через несколько дней в «Известиях» проект закона о печати имел так называемые «альтернативные» ⁶ вариан­ты двух самых принципиальных статей, касавшихся права гражданина учреждать средства массовой информации и независимости редакций от учредителей.

Что же представляли собой эти альтернативы, внесен­ные, как было указано в тексте, «группой народных депутатов СССР»? Во-первых, предлагалось исключить граж­дан из числа субъектов, наделяемых правом учреждать собственные СМИ, во-вторых, — закрепить за учредителя­ми и издателями СМИ право вмешиваться в работу редак­ций, требовать предварительного согласования материа­лов, запрещать их публикацию, выбрасывать из них отдельные фрагменты. Ясно, что такие альтернативы меня­ли суть всего документа с точностью «до наоборот» и пото­му встретили сильное сопротивление общественности в ходе обсуждения законопроекта.

12 июня 1990 г. Закон СССР «О печати и других сред­ствах массовой информации» был принят. Именно в этот день в Кремле свершился исторический «двойной прыжок» к свободе и демократии: в одном зале Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации, а в другом Верхов­ный Совет СССР — Закон о печати. Таким образом, россий­ский суверенитет и свобода прессы соединились в истории.

Принятие союзного Закона о печати следует принимать за отправную точку становления и развития российского законодательства о СМИ. 1 августа 1990 г. Закон о печати вступил в силу. И с этого момента все больше и больше стала проясняться убийственная для тоталитарной систе­мы сила данного правового акта. В союзном законе принци­пиальное значение имели две неприметные нормы, содер­жавшиеся в ст.ст. 4 и 7. Так, ст. 7 закрепляла: «право на учреждение средства массовой информации принадлежит Советам народных депутатов и другим государственным органам, политическим партиям, общественным организа­циям, массовым движениям, творческим союзам, коопера­тивным, религиозным, иным объединениям граждан, со­зданным в соответствии с Законом, трудовым коллективам, а также гражданам СССР, достигшим восемнадцатилетнего возраста».

Воспользовавшись этой нормой, трудовые коллективы редакций целого ряда существующих изданий заявили себя в качестве учредителей и представили свои газеты и журна­лы на регистрацию в Министерство печати и массовой ин­формации РСФСР. Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь» — его трудовой коллектив получил Сви­детельство о регистрации № 1. Его примеру последовали другие «толстые» литературные журналы: «Знамя» (№ 20), «Иностранная литература» (№ 25), «Волга» (№ 61), «Дружба народов» (№73), «Юность» (№ 112), «Новый мир» (№ 138), «Урал» (№ 225), «Звезда» (№ 383) и другие. Затем покинули своих прежних квази-учредителей газеты «Смена», «Литературная газета», «Мегаполис-Экс­пресс», журналы «Человек и закон», «Огонек» и т.д. Так начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС, ВЛКСМ и пр.

Союз писателей СССР оказался единственной организа­цией, попытавшейся восстановить свои права в отношении изданий-беглецов в судебном порядке. Называя себя «фак­тическим учредителем», СП СССР предъявил иск о призна­нии недействительными регистрации журнала «Знамя» и Свидетельства о регистрации, выданного трудовому кол­лективу редакции 29 августа 1990 г. Однако согласно п. 2 Постановления Верховного Совета СССР «О введении в дей­ствие Закона СССР «О печати и других средствах массо­вой информации»» установленные законом правила регист­рации в полной мере распространялись и на те СМИ, которые были созданы до введения в действие Закона о печати. Отсюда следовало, что Союз писателей в обоснование своего иска должен был доказать свое «учредительство» в отноше­нии журнала «Знамя».

Однако Союзу писателей не удалось доказать свои права. В своем решении от 11 декабря 1990 г. судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда кон­статировала, что «журнал «Знамя» был основан в 1931 г....Союз писателей был образован лишь в 1934 г. и, следова­тельно, учредителем журнала на момент его создания не был....Отношения Союза писателей СССР и журнала огра­ничивались только сферой творческих взаимоотношений. Поэтому Союз писателей СССР не может быть признан и фактическим учредителем журнала на момент его регист­рации». Из этого суд сделал вывод: «При таких обстоятель­ствах Министерство печати и информации РСФСР право­мерно зарегистрировало журнал «Знамя» по заявлению трудового коллектива редакции, поскольку отсутствовали указанные в ст. 11 Закона о печати и других средствах массовой информации основания к отказу в регистрации журнала». Верховный Суд РСФСР, оставив в силе отказное решение Мосгорсуда, фактически создал прецедент, кото­рый впоследствии не был поколеблен.

Обратим внимание также на норму, содержавшуюся в ст. 4 Закона о печати. Она устанавливала: «Редакция средства массовой информации является юридическим лицом, действующим на основании своего устава». С ней взаимодействовала норма ч. 1 ст. 16 «Редакционный ус­тав средства массовой информации принимается на об­щем собрании журналистского коллектива редакции боль­шинством голосов при наличии не менее двух третей ее состава и утверждается учредителем». Именно эти нормы позволили многим редакциям, существовавшим ранее лишь в качестве внутренних подразделений издательств, стать самостоятельными юридическими лицами. Естественно, вы­деляясь из состава издательств, эти редакции имели юри­дическую возможность требовать составления разделитель­ного баланса, поскольку всякое юридическое лицо должно иметь обособленное имущество. В результате многие газетно-журнальные издательства КПСС постепенно преврати­лись из фактических издательских домов в предприятия по эксплуатации зданий, сдающие помещения редакциям в аренду.

Закон РФ о СМИ. Союзный Закон о печати проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 г. ему на смену пришел Закон РФ «О средствах массовой информа­ции», ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Как и союзный, российский закон родил­ся из инициативного авторского проекта ⁷. Хотя оба текста создавались одними и теми же людьми, однако произошед­шие в стране перемены были столь разительны — развал Союза ССР, запрет КПСС, — что «республиканский вари­ант» оказался значительно радикальнее.

Если союзный закон явился документом, с одной сторо­ны, демократического романтизма, а с другой — исполнен­ным неминуемых компромиссов с защитниками старых тоталитарных порядков, то российский — результатом по­чти лишенного политического противоборства поиска оптимальных технологий правового регулирования организа­ции и деятельности СМИ.

Если союзный закон декларировал свободу печати, то российский — презюмировал ее как естественное состояние прессы, требующее недвусмысленных и разумных ограни­чений, позволяющих свободу одних гармонично сочетать со свободой всех прочих.

Если союзный закон имел многочисленные и, увы, в тех политических условиях неизбежные, пробелы и двусмыс­ленности (например, в вопросах о собственности, о статусах учредителя, редакции, издателя), то при создании россий­ского горький опыт пресловутой «войны законов» заставил пойти по пути заполнения этих пробелов, «дописывания», «нормотворчества от достигнутого», применения других методов «юридической микрохирургии».

В процессе прохождения законопроекта в Верховном Совете Российской Федерации различными субъектами пра­ва законодательной инициативы было внесено 79 попра­вок, 26 из которых были учтены. На стадии окончательно­го принятия, 19 декабря 1991 г. получили одобрение еще несколько поправок, в том числе две, резко снижающие демократический потенциал закона и представлявшие ре­альную угрозу свободе прессы. Одна из них касалась ст. 41 «Конфиденциальная информация» и обязывала редакции СМИ раскрывать источник не только по требованию суда, но также прокурора и следователя. Вторая поправка изме­няла содержание ст. 50 «Скрытая запись» с точностью «до наоборот», предлагая установить запрет на использование журналистами скрытой видео- и аудиозаписи, кино- и фо­тосъемки.

Принятые поправки вызвали возмущение в обществе и Президент Б.Н. Ельцин публично заверил, что наложит вето на принятый закон, если антидемократические по­правки не будут устранены. Совместными усилиями уда­лось добиться того, что Верховный Совет включил в повест­ку дня последнего перед новогодними каникулами заседания вопрос о пересмотре поправок. Практически без дискуссий депутаты отменили обе поправки, вернувшись к первоначальной редакции закона. Вот почему закон о СМИ, принятый 19 декабря 1991 г., датируется 27 декабря 1991 г.

[1] СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 7.

[2] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммуни­стической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года №90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционно­сти КПСС и КП РСФСР от 30 ноября 1992 года. № 9-П.: Вестник Кон­ституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 4—5. С. 54.

[3] Кстати, конституционная формула о руководящей и направляющей силе по странной случайности почти текстуально совпадает с параграфом 3 Закона германского рейха «Об обеспечении единства партии и государ­ства» от 1 декабря 1934 года, где НСДАП названа «руководящей и веду­щей силой национал-социалистского государства». См.: Нюрнбергский процесс: Сб. мат-лов в 8 т. Т. 2. С. 209.

[4] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 4—5, 1993. С. 55—56.

[5] Вторая сессия Верховного Совета СССР. Бюллетень № 41 совместно­го заседания Совета Союза и Совета Национальностей. 24 ноября 1989 г. М., 1989. С. 16, 22, 43.

[6] Вторая сессия Верховного Совета СССР. Бюллетень № 42 совместного заседания Совета Союза и Совета Национальностей. 27 ноября 1989 г. М., 1989. С. 9; Известия. 1989. 4 декабря.

[7] Ватурин Ю.М., Федотов М.А., Энтин В.Л. Закон о средствах мас­совой информации. Республиканский вариант. Инициативный авторский проект. М., 1991.