Региональное законодательство о СМИ

Вопрос о пределах компетенции субъектов Российской Федерации в сфере массовой информации далеко не так прост. Пункт «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации устанавли­вает, что «федеральные транспорт, пути сообщения, инфор­мация и связь» относятся к исключительной компетенции Российской Федерации. Что же касается региональных средств массовой информации, то здесь реализуется исклю­чительная компетенция субъектов Федерации, поскольку ст. 72 Конституции Российской Федерации не указывает «региональные информацию и связь» среди предметов со­вместной компетенции. В то же время п. «е» ст. 72 относит общие вопросы культуры к совместной компетенции Феде­рации и ее субъектов. Сюда же попадает и административное законодательство (п. «к»). Следовательно, законодательство о СМИ по необходимости распадается на три сегмента, в первом из которых реализуется исключительное ведение Федерации, во втором — совместное ведение, в третьем — исключительное ведение субъекта Федерации.

Хотя в Конституции Российской Федерации не детали­зируется, что подразумевается под категориями «федераль­ные... информация и связь», однако можно с уверенностью утверждать, что речь идет об общенациональных средствах массовой информации, регулирование деятельности кото­рых даже практически невозможно на уровне регионов. Для примера зададимся вопросом: сможет ли орган государствен­ной власти субъекта Федерации обязать федеральную теле­компанию показывать передачи эротического характера в то или иное время, да еще с учетом многочисленности часовых поясов в России? Хотя подобное предусмотрено ч. 2 ст. 37 Закона о СМИ, однако практически нереализуемо.

Не будем, однако, забывать, что п. «в» ст. 71 Конститу­ции Российской Федерации относит к исключительной компетенции Федерации «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина», а следовательно, регули­рование и защиту свободы массовой информации, закреп­ленной в ст. 29 как одно из конституционных прав челове­ка и гражданина. Следовательно субъект Федерации вправе регулировать отношения в сфере массовой информации, во-первых, только опираясь на федеральный закон, и, во-вторых, не затрагивая вопросов регулирования свободы массовой информации. В то же время региональные власти обязаны защищать свободу массовой информации, руко­водствуясь при этом нормами Федерального закона о СМИ.

В четырех субъектах Российской Федерации (республи­ки Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Ханты-Мансийский автономный округ) приняты комплексные за­коны «О средствах массовой информации». Кроме того, в нескольких десятках регионов действуют законы, касающи­еся экономической поддержки СМИ, освещения в государ­ственных и муниципальных СМИ деятельности соответству­ющих органов власти и самоуправления, распространения продукции средств массовой информации эротического ха­рактера и т.д.

Порой встречаются довольно экзотичные для российс­кой правовой системы нормативные акты. Так, с 1991 г. в Татарстане действует закон «О защите чести и достоин­ства Президента Республики Татарстан», устанавлива­ющий административную ответственность в виде штрафа и конфискации продукции СМИ за публичное оскорбление или клевету в отношении главы республики. Причем штра­фу подвергаются как физические лица, так и средства массо­вой информации (точнее было бы сказать — редакции). Оче­видно, что данный нормативный акт, мягко говоря, не вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации, гаран­тирующей каждому защиту его чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23) на началах равенства — независимо, помимо проче­го, от его должностного положения (ч. 2 ст. 19).

Региональные законы о СМИ, как правило, не только менее демократичны, чем Федеральный закон, но и зачас­тую откровенно игнорируют его. Так, Кодекс Республики Башкортостан о средствах массовой информации даже не упоминает Федеральный закон о СМИ. Кодекс открывает «лазейки» для создания органов цензуры, вводит дополни­тельные требования при регистрации СМИ, расширяет пе­речень оснований для отказа в регистрации, для признания свидетельства о регистрации недействительным, для пре­кращения деятельности СМИ и т.д., а журналистов, пред­ставляющих «внереспубликанские», т. е. зарегистрирован­ные на федеральном уровне или в других субъектах Российской Федерации средства массовой информации, при­равнивает к иностранным корреспондентам.

Создатели Кодекса не остановились перед изменением пред­мета регулирования данного нормативного акта, распростра­нив его действие на «компьютерную информацию» и создав тем самым проблему его сопряжения с другими источниками информационного права. Они расширили перечень составов злоупотребления свободой массовой информации, включив сюда «использование выражений и аудио-видеопродукции, оскорбляющих человеческое достоинство». Одновременно они забыли такую «мелочь» как использование СМИ для совершения уголовно наказуемых деяний.

Кодекс в некотором роде предопределяет создание орга­нов цензуры, устанавливая, что «недопустимость цензуры» не распространяется на «случаи, предусмотренные действу­ющим законодательством». Он вводит дополнительные тре­бования при регистрации СМИ, расширяет перечень основа­ний для отказа в регистрации, для признания свидетельства о регистрации недействительным, для прекращения дея­тельности СМИ и т.д. В то же время Кодекс существенно ограничивает самостоятельность редакций в пользу учреди­телей, ограничивает их возможности по защите своих инте­ресов, поскольку не содержит норм об условиях освобожде­ния редакций и журналистов от ответственности. По всем перечисленным и многим другим позициям Кодекс явно противоречит императивным нормам Федерального закона о СМИ. Кроме того, в нем есть противоречия с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом, законом РФ «Об авторском праве и смежных правах» и др.

В то же время Кодекс содержит интересные правовые решения ряда проблем, не затронутых федеральным зако­нодательством. Так, в нем есть статья о недопустимости монополизации СМИ. Правда, норма ст. 10 «Ни один учре­дитель не вправе иметь в собственности, владении, пользо­вании, управлении более тридцати процентов всех средств массовой информации, зарегистрированных (осуществля­ющих деятельность) в республике» вряд ли может быть признана оптимальной. Примечательна и формула, содер­жащаяся в ст. 7: «За разглашение средствами массовой информации государственной, коммерческой или иной тай­ны, охраняемой законодательством, ответственность несут лица, передавшие информацию в средства массовой инфор­мации. Редакция или ее сотрудник, получившие информацию без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о нали­чии в ней тайны, ответственности за разглашение ее не несут». О ценности упомянутых норм говорит тот факт, что они уже начали репродуцироваться в законодательстве дру­гих субъектов Российской Федерации. Так, аналогичные положения содержатся в Законе Ханты-Мансийского ав­тономного округа о СМИ.

Если же сравнить Кодекс с Законом Кабардино-Балкарс­кой Республики «О средствах массовой информации и из­дательской деятельности», то бросается в глаза близость последнего к федеральному законодательству. Правда, и здесь делаются исключения из общего правила о недопус­тимости цензуры для «случаев, специально оговоренных в законодательстве» (ст. 4). Есть и другие расхождения с Законом Российской Федерации о СМИ, однако они не носят системного и, как правило, принципиального харак­тера. Отсюда следует, что федеральное законодательство о СМИ вполне пригодно для того, чтобы составлять основу региональных законов о СМИ.

Этот вывод напрашивается и при анализе Закона Ханты-Мансийского автономного округа о СМИ. Имеющиеся здесь расхождения с Федеральным законом незначительны, но порой носят комичный характер. Так, ст. 9 предоставляет право обращаться в суд с иском о прекращении деятельности СМИ не только органам, перечисленным в Законе Российс­кой Федерации о СМИ, но также Судебной палате по инфор­мационным спорам при Президенте Российской Федерации.

Не меньшее удивление способны вызвать нормы, уста­навливающие вразрез с УК РФ административные штрафы за «разглашение в средствах массовой информации госу­дарственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны», а также за «вмешательство средств массовой ин­формации в частную жизнь человека, в том числе сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия или согласия его наследников, опубликование или предание гласности иным способом содержания личных писем и документов гражда­нина» (ст.ст. 51, 52). Очевидно, что юридическая значи­мость таких норм равна нулю. В то же время можно толь­ко приветствовать попытку регионального законодателя установить административную ответственность за введение цензуры, монополизацию СМИ, незаконный отказ в регист­рации СМИ, воспрепятствование распространению продук­ции СМИ, злоупотребление правами журналиста, оказание давления на руководство редакции и т.д. (ст.ст. 49—70).

Нельзя не признать, что как федеральное, так и регио­нальное законодательство о СМИ развиваются довольно хаотично.

Во-первых, существующая ныне практика законотвор­чества в значительной степени характеризуется бессистем­ным поточным производством пробельных и противоречи­вых нормативных актов, конъюнктурных по содержанию и не приспособленных для правоприменения. Такая практика лишь усиливает разбалансированность правовой системы, и без того переживающей трудный, хотя и естественный пери­од адаптации к относительно новой конституционной базе.

Во-вторых, известный еще с досоветского периода пра­вовой нигилизм ныне стал тотальным явлением, охватив­шим как властные структуры, так и общество в целом. Власть и подвластные в равной мере игнорируют законода­тельные установления, подчиняясь лишь праву силы, де­нег или хитрости. В такой ситуации всякие новые законы лишь увеличивают энтропию правовой системы.

В-третьих, существующие планы законопроектных ра­бот отражают подчас лишь степень личной заинтересован­ности отдельных групп депутатов. Вакуум закономерно за­полняется ведомственным нормотворчеством. В итоге растет «коэффициент юридического бюрократизма» — отношение количества подзаконных актов к числу законов. Причем, как показывает практика, именно с помощью инструкций легче всего добиться целей и результатов, совершенно про­тивоположных тем, которые закладывались буквой и ду­хом Закона о СМИ. В этой связи трудно удержаться, чтобы не вспомнить, как еще в дореформенной России предписы­валось «всем властям, не исключая и высших правитель­ственных мест, утверждать свои определения на точных словах закона, не переменяя в них, без доклада Император­скому Величеству, ни единой буквы и не допуская обманчи­вого непостоянства самопроизвольных толкований» ⁵.

[1] См.: Заключение Экспертного совета при Подкомитете Государ­ственной Думы по печатным СМИ № 1 от 5 октября 2000 года «О пра­вовом содержании ч. 3 ст. 4 Закона РФ "О средствах массовой информа­ции"».

[2] См.: Кривошеев М.И., Федунин В.Г. Интерактивное телевидение. М.: Радио и связь, 2000; Вачнадзе Г.Н. Всемирное телевидение. Новые сред­ства массовой информации - их аудитория, техника, бизнес, политика. Тбилиси; Ганатлеба, 1989.

[3] Например, ст. 119 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ гласит: «Приостановить с 1 января по 31 декабря 2001 года действие законодательных актов Рос­сийской Федерации, реализация которых не предусмотрена настоящим Федеральным законом, согласно приложению 38».

[4] Федеральный наблюдательный совет по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании был образован в 1993 г. и прекратил свое существование ровно через месяц вместе с образовавшим его Верховным Советом Российской Федерации.

[5] Цит. по: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. Chalidze Publications. NY. С. 168.