Статья 3. Правовое регулирование отношений в сфере культуры

Законопроект № 617570-5

Вносится депутатами Государственной Думы

Е.Г. Драпеко, З.М. Степановой, И.И. Гильмутдиновым

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О культуре в Российской Федерации

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования и область применения настоящего Федерального закона

1. Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией конституционных прав, свобод и обязанностей в сфере культуры, обеспечением государственных гарантий прав и свобод в сфере культуры, реализацией государственной культурной политики.

Конституция Российской Федерации устанавливает права и свободы гражданина в области культуры: в статье 44 определено, что каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Этой же статьей каждому гарантируется свобода литературного и иного творчества и провозглашается законная защита интеллектуальных прав (что обеспечивается частью четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации). Помимо прав в сфере культуры Конституция устанавливает обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Этому положению Основного закона корреспондируют устанавливающие ответственность за его несоблюдение статьи 226.1, 243, 243.1, 243.2 и 243.3 Уголовного кодекса Российской Федерации и 7.13-7.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Статья 226.1 УК РФ определяет санкции за контрабанду культурных ценностей в крупном размере (более 100 тысяч рублей) и отнесена к преступлениям против общественной безопасности. Статья 243 и следующие принадлежат к группе преступлений против здоровья населения и общественной нравственности. Статья 243 устанавливает ответственность за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия, объектов, взятых под охрану государства, или культурных ценностей; статья 243.1 – за нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия; статья 243.2 – за незаконные поиск и (или) изъятие археологических предметов из мест залегания; статья 243.3 – за уклонение исполнителя земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных или иных работ либо археологических полевых работ, осуществляемых на основании разрешения (открытого листа) от обязательной передачи государству обнаруженных при проведении таких работ предметов, имеющих особую культурную ценность, или культурных ценностей в крупном размере (стоимость которых превышает 100 тысяч рублей).

КоАП относит статьи об административных правонарушениях, связанных с культурным наследием, к группе нарушений в области охраны собственности. Так, статья 7.13 устанавливает ответственность за нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны; статья 7.14. – за организацию или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия; статья 7.14.1. – за уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения; статья 7.14.2. – за неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность; статья 7.15. – за ведение археологических разведок или раскопок без разрешения; статья 7.15.1. – за незаконный оборот археологических предметов; статья 7.16. – за незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения.

Права, установленные российской Конституцией, признаны во всем мире. Статья 27 Всеобщей декларации прав человека, принятой в 1948 Генеральной ассамблеей Организации объединенных наций, гласит:

«1. Каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами.

2. Каждый человек имеет право на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных или художественных трудов, автором которых он является.»

В 1966 году Генеральная ассамблея ООН приняла Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, обязывающий государства создать необходимые условия для реализации провозглашенных во Всеобщей декларации прав, и в частности, в статье 15 Пакта установлено:

«1. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на:

a) участие в культурной жизни;

b) пользование результатами научного прогресса и их практического применения;

c) пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых он является.

2. Меры, которые должны приниматься участвующими в настоящем Пакте государствами для полного осуществления этого права, включают те, которые необходимы для охраны, развития и распространения достижений науки и культуры.

3. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются уважать свободу, безусловно необходимую для научных исследований и творческой деятельности.

4. Участвующие в настоящем Пакте государства признают пользу, извлекаемую из поощрения и развития международных контактов и сотрудничества в научной и культурной областях.»

В международном праве культурные права образуют самостоятельную группу и исторически относятся, наряду с экономическими и социальными правами, к так называемым правам «второго поколения». Традиционно к культурным правам относят и право на образование, что точно отвечает тенденциям расширения взгляда на культуру, закрепленное в Основах государственной культурной политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 24.12.2014 № 808.

Задачей нового законопроекта является расширение гарантий реализации конституционных прав и свобод, обеспечение реальных возможностей в их реализации. Как уже было сказано, комплекс норм, стимулирующих исполнение конституционной обязанности по сохранению культурного наследия, довольно обширен. Положений же, обеспечивающих условия осуществления конституционных прав в сфере культуры, не считая системы охраны и защиты интеллектуальных прав, в действующем законодательстве явно не достаточно.

Основы законодательства Российской Федерации о культуре 1992 года ставили перед собой аналогичную задачу, однако, следует иметь в виду, что в период их разработки и принятия действовал другой основной закон другого государства. Конституция РСФСР 1978 года устанавливала «культурные» права советских граждан, однако их формулировки некоторым образом отличались от современных. Так, статья 27 Конституции РСФСР 1978 года провозглашала, что «государство заботится об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня. В РСФСР всемерно поощряется развитие профессионального искусства и народного художественного творчества.» В части конкретных прав граждан, статья 44 устанавливала право на пользование достижениями культуры. «Это право обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах; развитием и равномерным размещением культурно-просветительных учреждений на территории республики; развитием телевидения и радио, книгоиздательского дела и периодической печати, сети бесплатных библиотек; расширением культурного обмена с зарубежными государствами.» И далее в статье 45 «Гражданам РСФСР в соответствии с целями коммунистического строительства гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества. Она обеспечивается широким развертыванием научных исследований, изобретательской и рационализаторской деятельности, развитием литературы и искусства. Государство создает необходимые для этого материальные условия, оказывает поддержку добровольным обществам и творческим союзам, организует внедрение изобретений и рационализаторских предложений в народное хозяйство и другие сферы жизни. Права авторов, изобретателей и рационализаторов охраняются государством.»

Конституция РСФСР 1978 года содержала и обязанность по сохранению памятников и других культурных ценностей, объявляя ее в статье 45 «долгом и обязанностью граждан РСФСР.»

2. Настоящий Федеральный закон устанавливает основные принципы государственной культурной политики Российской Федерации, правовые, организационные, социальные и экономические основы культурной деятельности в Российской Федерации, определяет правовое положение участников культурной деятельности.

Задачи, которые законопроект ставит перед собой, чрезвычайно широки. Можно спорить, можно ли подобным актом устанавливать принципы государственной политики, ведь согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации, это функция не законодательных органов, а Президента страны (которая была реализована 24 декабря 2014 года путем принятия Указа № 808, утверждающего Основы государственной культурной политики). Но, безусловно, создание правовых основ культурной деятельности, закрепляющих организационную структуру отрасли, ее инфраструктуру, горизонтальные и вертикальные связи, включая систему управления этой сложной сферы, определяющих экономическую основу осуществления культурной деятельности, правовой статус всех ее участников и социальные гарантии наименее защищенным группам таких участников – первостепенная задача базового акта в сфере культуры. Заметим, что культура в соответствии с Основами государственной культурной политики, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808, понимается гораздо шире, чем это было определено в прежних нормативных документах, поэтому правовые основы, декларируемые в комментируемой статье, должны быть подведены под гораздо более широкий круг общественных отношений, распространяющийся в том числе и на сферу образования и самообразования, воспитания, науки, промышленности (в отношении народных промыслов и культурных (творческих) индустрий) и т.п.

Поставленные цели не являются простой декларацией, а планомерно реализуются в проекте. Можно усмотреть определенную классификацию предлагаемых норм и сгруппировать их в соответствии с заявленными целями.

Так, основные принципы и направления государственной культурной политики определены в статье 5 проекта.

Правовые основы культурной деятельности устанавливаются в статьях 3 (Правовое регулирование отношений в сфере культуры), 7 (Неотчуждаемость и гарантированность прав и свобод в сфере культуры), 8 (Приоритетность прав и свобод человека в сфере культуры по отношению к правам государства, муниципальных образований, организаций и этнических общностей) и 47 (Взаимоотношения организаций культуры с физическими и юридическими лицами).

Организационные основы культурной деятельности находят отражение в главах 3 (Полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере культуры, права органов местного самоуправления в сфере культуры) и 4 (Обязанности государства и муниципальных образований в сфере культуры).

К социальным основам культурной деятельности следует отнести нормы, закрепленные в главе 7 (Гарантии прав творческих работников и государственная политика в сфере регулирования положения творческих работников и объединений творческих работников), статьях 55 (Социальная поддержка лиц, работающих в сфере культуры) и 57 (Социальные стандарты в сфере культуры).

Экономические основы культурной деятельности устанавливаются в проекте с различных углов зрения применительно к различным субъектам и многообразным ситуациям. Можно даже утверждать, что в определенной мере каждая статья проекта несет в себе экономические обязательства субъектов культурной деятельности (включая государство и муниципальные образования) друг перед другом. Но наиболее явным образом экономические основы культурной деятельности заложены в статьях 34 (Государственные, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы в сфере культуры в Российской Федерации), 35 (Обязательность культурных аспектов программ развития), 46 (Финансовые ресурсы и имущество организации культуры), 56 (Экономическое обеспечение деятельности в сфере культуры), 58 (Финансирование организаций культуры), 59 (Финансирование культурных проектов), 61 (Государственно-частное партнерство в сфере культуры), 66 (Инвестиции в сфере культуры) и 67 (Фонды развития культуры).

Наконец, правовой статус участников культурной деятельности определен в целом ряде норм проекта. Следует обратить внимание, что проект дифференцированно подходит к правовому положению различных субъектов, не претендует на полноту их классификации, оставляя решение конкретных задач, связанных с отдельными группами субъектов на откуп более узкому законодательству (о музеях, о библиотечном деле, о кинематографии, об образовании, о народных художественных промыслах и т.п.). Основной акцент делается на правовом положении граждан, в том числе в рамках реализации конституционных прав и свобод в сфере культуры: сюда относятся статьи 9 (Свобода творчества), 10 (Право на участие в культурной жизни), 11 (Право на пользование учреждениями культуры, получение культурных благ и результатов культурной деятельности), 12 (Право на доступ к культурным ценностям), 13 (Право на культурную самобытность), 14 (Право на эстетическое воспитание и художественное образование), 15 (Право собственности в области культуры), 16 (Право создавать организации культуры), 17 (Право создавать общественные объединения в области культуры), 18 (Право на предпринимательскую и иную экономическую деятельность в сфере культуры), 19 (Право на осуществление благотворительной деятельности и меценатской деятельности в сфере культуры), 20 (Право на вывоз и ввоз культурных ценностей, результатов своей творческой деятельности), а также уже упомянутую главу 7 в отношении той части граждан, которые считают свою творческую деятельность неотъемлемой частью жизни, основным занятием и источником дохода. Конституция, а вслед за ней и проект, провозглашают равенство всех граждан в отношении культурных прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; в отношении расы, национальности и языка это равенство отчасти обеспечивается статьей 24 (Протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей).

Помимо правового положения граждан в сфере культуры, проект уточняет правовой статус некоторых других субъектов культурной деятельности. Так, деятельность юридических лиц в сфере культуры регулируется статьями 44 (Общие условия деятельности организаций культуры) и 45 (Особенности управления организацией культуры), а отдельные статьи посвящены особым видам юридических лиц, в частности, статьи 48 (Многофункциональные культурные комплексы и культурные (творческие) индустрии) и 49 (Организации исполнительских искусств). Включение таких статей в проект (об этом еще будет сказано ниже в комментарии соответствующих статей) является вынужденной мерой, поскольку данные сферы культурной деятельности не имеют собственного специального законодательства, и определенным образом нарушают структуру и логику законопроекта.

Однако, отход от декларативности, введение новелл, существенно расширяющих возможности и упрочивающих положение участников культурной деятельности в новых условиях, является несомненным достоинством проекта.

3. Настоящий Федеральный закон регулирует культурную деятельность в следующих областях:

1) выявление, учет, изучение, сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия;

2) литература, кинематография, сценическое, пластическое, цирковое, музыкальное искусство, архитектура, дизайн, фотоискусство, другие виды искусства;

3) самодеятельное (любительское) художественное творчество;

4) нематериальная культура, в том числе народное художественное творчество, фольклор, культурные традиции, языки, диалекты и говоры, обычаи и обряды, празднества, исторические топонимы, знания и навыки, связанные с культурными традициями, а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства;

5) народные художественные промыслы и ремесла,

6) культурно-досуговая деятельность;

7) музейное дело и коллекционирование;

8) архивное дело;

9) книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием печатной продукции, ее распространением и использованием;

10) телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства, средства массовой коммуникации в части создания и распространения культурных ценностей;

11) эстетическое воспитание, художественное образование;

12) научные исследования и экспертная деятельность в сфере культуры;

13) международное сотрудничество в области культуры;

14) производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для выявления, изучения, сохранения, создания, использования, освоения, распространения, популяризации культурных ценностей;

15) иная деятельность, в результате которой выявляются, изучаются, сохраняются, создаются, используются, осваиваются, распространяются, популяризируются культурные ценности.

Определение границ применения будущего закона – непростое, но крайне важное дело. С одной стороны, необходимо четко их очертить, поскольку сфера культуры не ограничивается инфраструктурой, находящейся федерального и региональных министерств культуры; библиотеки, театры, музеи, архивы, досуговые и клубные организации находятся в подчинении и иных ведомств: Министерства обороны, Министерства науки и образования и многих других. С другой стороны, сложность в определении самого понятия «культура» (о чем речь пойдет ниже), создает риск распространения норм на чрезмерный объем общественных отношений.

В отграничении сферы применения законопроект не предлагает коренных изменений по сравнению с действующей системой «культурных» норм. Сравним соответствующие положения проекта и Основ законодательства Российской Федерации о культуре 1992 года:

Обращает на себя внимание тот факт, что абсолютно новыми сферами регулирования являются культурно-досуговая и экспертная деятельность. Остальные формулировки претерпели лишь редакционные изменения.

Гораздо интереснее провести другое сравнение: каким образом соотносятся предполагаемая сфера применения законопроекта и пространство, на которой согласно Указу Президента от 24.12.2014 № 808 должна реализовываться государственная культурная политика:

Как видно из таблицы, расхождения между двумя перечнями не ограничиваются лингвистическими нюансами. Очевидно, при доработке законопроекта (в том числе перед вторым чтением), приведение правовой базы в соответствие с провозглашенными основами государственной культурной политики должно стать основной точкой приложения усилий.

Наконец, обращает на себя внимание, что круг отношений, подпадающих по действие законопроекта, встречается в его тексте дважды – в статьях 1 и 43. Чем обоснован такой ход и не создаст ли он коллизий в применении конкретных норм, сказать непросто. Однако, некоторые размышления могут придти при сравнении этих списков.

В целом, списки совпадают (не считая сферы культурного туризма и вопросов движимых культурных ценностей), особенно учитывая отсылку последнего абзаца статьи 43 к норме, установленной частью третьей первой статьи. Кроме того, различия могут объясняться и тем, что первая статья очерчивает круг применения законопроекта, а статья 43 перечисляет виды культурной деятельности (это является, например, причиной обособления кинематографии). Однако, при доработке законопроекта следует максимально сблизить эти перечни или даже рассмотреть вопрос об отказе от дублирования.

Статья 2. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона применяемые понятия означают:

1) культурная деятельность – деятельность по выявлению, изучению, сохранению, созданию, использованию, освоению, распространению, популяризации культурных ценностей и предоставлению культурных благ;

2) культурные ценности – нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, памятники истории и культуры, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты;

3) культурные блага – условия и услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами, их объединениями для удовлетворения культурных потребностей граждан, их объединений и общества в целом;

4) гарантии прав и свобод в сфере культуры – установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию прав и свобод в сфере культуры;

5) государственная культурная политика – совокупность целей, принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению и развитию культуры, а также правовых, организационных, экономических и иных средств для достижения указанных целей;

6) творческая деятельность – деятельность по созданию и (или) интерпретации культурных ценностей;

7) творческий работник – физическое лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признано в качестве творческого работника, независимо от того, связано оно или нет трудовыми соглашениями и является или нет членом какого-либо объединения творческих работников;

8) эстетическое воспитание – деятельность, направленная на творческое развитие личности, развитие способности восприятия художественных ценностей и понимания прекрасного, создание условий для самоопределения, социализации и творческого самовыражения личности на основе художественных, нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства;

9) культурные аспекты программ развития – перспективы программ в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с точки зрения воздействия результатов их реализации на сохранение и развитие культуры, а также влияния самой культуры на эти результаты;

10) культурное наследие народов Российской Федерации (далее – культурное наследие) – материальные и нематериальные культурные ценности, созданные в прошлом и представляющие ценность с исторической, социально-культурной, художественной, эстетической, археологической, архитектурной точек зрения, значимые для сохранения и развития культурной самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию;

11) особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации (далее – особо ценные объекты культурного наследия) – историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, организации культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, культуры, археологии, архитектуры, науки и искусства;

12) нематериальное культурное наследие народов Российской Федерации (далее – нематериальное культурное наследие) – обычаи, обряды, празднества, устные традиции и формы выражения, включая язык, знания и навыки, связанные с культурными традициями, а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, признанные этническими и социально-демографическими общностями в качестве части их культурного наследия и постоянно воссоздаваемые этими общностями, передаваемые от поколения к поколению, и формирующие у этих общностей чувство самобытности и преемственности;

13) национальное культурное достояние Российской Федерации – совокупность культурных ценностей, организаций культуры, творческих коллективов, имеющих общероссийское значение.

Великий мыслитель Рене Декарт (1596-1650) говорил: «Определив точно значение слов, вы избавите человечество от половины заблуждений» (в другом переводе - «Договоритесь о терминах, и половина человеческих споров исчезнет»). Основные понятия, которыми оперирует «культурное» законодательство, выполняют не только роль фундамента в понимании и реализации отношений в этой обширной сфере, но и связующих нитей, объединяющих эти отношения в единое целое.

С точки зрения юридической техники составление правового словаря является наиболее сложным делом, ведь значение многих терминов в праве отличается от их содержания в бытовом употреблении. Кроме того, юриспруденция – отнюдь не первая и основная наука, исследующая эту область человеческой деятельности и бытия: на истину в последней инстанции скорее претендуют философия, культурология, искусствоведение, социология и многие другие гуманитарные науки. При этом сталкиваются мнения представителей различных школ и подходов: считается, что только для понятия «культура» сегодня сформулировано более 365 определений, то есть при желании мы можем каждый день в году смотреть на культуру иначе, чем накануне.

Такое положение дел не может устраивать юристов вообще и законодателей в частности. Задача проекта – обеспечение единообразного регулирования отношений в сфере культуры, создание единого культурного пространства, и в этой ситуации без унифицированного толкования терминов не обойтись.

В российской практике включение в текст нормативного акта словаря используемых понятий – веяние последнего времени. Среди ученых-правоведов нет единого мнения по поводу этой стороны законодательной техники: одни вслед за Декартом считают это необходимым, другие видят в установлении четкой нормативно урегулированной терминологии помеху гибкости, эластичности воздействия на общественные отношения, возможности оперативного внесения изменений и дополнений в устаревшие нормы.

Действующее российское законодательство о культуре (о его составе смотри в комментарии к следующей статье) содержит 124 правовые дефиниции. Проект не ставит задачу составления единого словаря «культурного» нормативного массива, и по сравнению с Основами 1992 года вносит минимальные изменения, соответствующие духу времени, букве современного законодательства и новым задачам, которые ставятся перед основным нормативным актом в сфере культуры.

Гораздо более существенно отличается терминология проекта от толкования понятий, использованных в Основах государственной культурной политики, причем разница видна не только в определениях, но и в самом перечне.

Понимая все сложности, с которыми столкнулись разработчики законопроекта при составлении правового словаря, нельзя не отметить, что существенным образом ситуация с юридической «культурной» терминологией не улучшается, а учитывая споры, ведущиеся по этому поводу с момента принятия Основ законодательства Российской Федерации о культуре, - и вовсе усугубляется. Работа над комментируемым законопроектом и альтернативными инициативными проектами показала, что кардинальным решением может быть отказ от включения подобной самостоятельной статьи в проект. Например, дефиниции федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» не сконцентрированы, а распределены по тексту по мере необходимости определения конкретных понятий применительно к конкретным группам отношений. Подобная техника применена в большинстве кодексов: лишь Бюджетный кодекс Российской Федерации и Таможенный кодекс Таможенного Союза содержат отдельные статьи, определяющие термины и понятия, в них использованные; статья 8 Налогового кодекса Российской Федерации дает понятие налога и сбора, а статья 14 Уголовного кодекса Российской Федерации определяет преступление.

Статья 3. Правовое регулирование отношений в сфере культуры

1. Правовое регулирование отношений в сфере культуры основывается на положениях Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По вопросам деятельности в сфере культуры принимаются муниципальные правовые акты.

Регулирование отношений в сфере культуры обеспечивается сегодня обширнейшим правовым массивом, и проект не предлагает существенных новаций в этом смысле.

Ядром законодательного массива, обеспечивающего правовое регулирование в сфере культуры, являются Основы законодательства Российской Федерации о культуре, принятые еще в 1992 г. Основы многократно подвергались как формальному пересмотру, так и фактическому переосмыслению, в первую очередь в связи со вступлением в силу таких фундаментальных актов, как Конституция Российской Федерации, Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Трудовой и Таможенный кодексы. Однако суть Основ осталась неизменной – это правовая база сохранения и развития культуры в России.

Призванный заменить Основы законодательства Российской Федерации о культуре комментируемый законопроект лишь обрисовывает круг проблем, нуждающихся в урегулировании, определяя основные принципы, методы правового воздействия в этой деликатной сфере, отражая специфику правового регулирования в области культуры, связанную с неоднородностью культурной деятельности, ее особым характером, связанным с внутренней духовной деятельностью человека, его мировоззрением, воспитанием, с заявленной протекционистской политикой государства, а также с международными обязательствами Российской Федерации в этой сфере в связи с участием нашей страны в международных организациях и международных договорах по вопросам культуры (нормы последних являются частью российской правовой системы).

По мысли законодателя принципы, закрепленные в Основах, должны были получить развитие в самостоятельных законах или их отдельных положениях, что и было сделано с принятием следующих законов (в хронологическом порядке):

в 1993 году - закона Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей»

в 1994 году - федерального закона «О библиотечном деле»;

в 1995 году - федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»;

в 1996 году - федеральных законов «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», «О национально-культурной автономии», «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»;

в 1998 году - федеральных законов «О народных художественных промыслах», «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»;

в 2002 году - федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;

в 2004 году - федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»;

в 2005 году - федерального закона «О государственном языке Российской Федерации», базирующегося не только на принципах Основ, но и положениях Закона РСФСР «О языках народов Российской Федерации» 1991 года;

в 2014 году – федерального закона «О меценатской деятельности».

Особое регулирование в сфере культуры обеспечивает законодательство о результатах интеллектуальной деятельности. Большинство объектов культурной деятельности представляют собой продукт творчества, для которых установлен специальный правовой режим. Правовой базой в этой области является часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации (главы 69-71), призванная урегулировать правовые отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства, фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания.

В сфере культуры принят обширный массив подзаконных и ведомственных актов, среди которых особо необходимо отметить:

- постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 179 «Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации»;

- постановление Правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» от 25 марта 1999 г. № 329;

- постановление Правительства Российской Федерации от 05 июля 2001 г. № 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда».

Вопросы культуры неоднократно становились предметом нормативных актов Президента Российской Федерации, определяющих основные направления государственной политики в сфере культуры. Среди указов, имеющих особое регулирующее значение для всей сферы культуры, можно выделить следующие:

Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1607 «О государственной политике в области охраны авторского права и смежных прав»;

Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. № 1904 «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1994 г. № 1987 «О мерах государственной поддержки народных художественных промыслов»;

Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации».

Кроме того, вопросы культуры нашли отражения в президентских актах о национальной безопасности, региональной политике, информационной стабильности, архивном деле и т.д.

Еще одним уровнем правовых актов, определяющих особенности отношений в сфере культуры и векторы их развития, стали последнее время распоряжения Правительства Российской Федерации. Именно этими документами утверждены, в частности, Концепция развития образования в сфере культуры и искусства (от 25 августа 2008 г. № 1244-р) и Концепция долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации (от 10 июня 2011 г. № 1019-р).

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации (а также ст.ст. 81.1, 84.1. и 84.11 действовавшей в момент принятия Основ законодательства Российской Федерации о культуре Конституции РСФСР 1978 г. в ред. 1992 г.) общие вопросы культуры, а также охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что отношения в этих сферах регулируют не только федеральные законы, но и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, к совместному ведению относятся и иные области, как непосредственно относящиеся к сфере культуры в узковедомственном ее понимании, так и вовлекаемые в орбиту отношений при более широком взгляде на культуру, а именно:

- защита прав и свобод человека и гражданина;