Полномочия по формированию государственных органов, назначению должностных лиц. 10 page

- конституции (уставы), законы и нормативные акты субъектов РФ, например Устав Ставропольского края от 12 октября 1994 г. N 6-кз, Закон Свердловской области от 29 апреля 2003 г. N 10-ОЗ "Избирательный кодекс Свердловской области";

- постановления Конституционного Суда РФ, в том числе Постановление от 30 октября 2003 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова";

- акты избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии РФ, например Постановление Центризбиркома РФ от 28 июня 1995 г. N 7/46-II "О регламенте Центральной избирательной комиссии РФ";

- муниципальные нормативно-правовые акты, например Устав города Ставрополя, утвержденный решением Ставропольской городской Думы от 25 мая 2008 г. N 81 (зарег. в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 28 апреля 2008 г. N Ru263090002008002), Устав города-курорта Кисловодска от 30 июня 2005 г. N 79-25 (зарег. в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 10 ноября 2005 г. N Ru263050002005001).

§ 3. Понятие избирательной системы

Под избирательной системой государства понимаются действующие в стране избирательное право и совокупность общественных отношений, связанных с выборами в органы публичной власти. Понятие избирательной системы включает: способ организации избирательной территории; принцип организации избирательных округов; порядок выдвижения кандидатов на выборные должности; характер голосования; методы установления результатов голосования, т.е. систему определения результатов голосования, порядок определения результатов выборов, подсчет поданных и признанных действительными или недействительным голосов избирателей, выявление победителей на выборах; легитимацию выборов.

Термин "избирательная система" употребляется в двух значениях: широком и узком. В широком смысле под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов непосредственно гражданами Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, иных федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации и местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ, законодательством РФ и ее субъектов, а также актами местного самоуправления. В узком смысле избирательная система - это способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных (при косвенных выборах) на это лиц. Есть и другое, "узкое" понимание избирательной системы - как совокупности правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов.

Многовековой историей развития представительной демократии выработано два базовых типа избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная, элементы которых так или иначе проявляются в многообразных моделях избирательных систем в различных странах.

Мажоритарная избирательная система - это система формирования выборных органов власти на основе персонального (индивидуального) представительства, в которой избранным считается кандидат, набравший предусмотренное законом большинство голосов. Она основана на системе персонального представительства во власти и применяется в одномандатных и многомандатных округах, имеет собственные разновидности (относительного, абсолютного, квалифицированного большинства).

При всех достоинствах (к их числу относят наличие непосредственных связей между кандидатом/депутатом и избирателями, возможность приоритетного представительства в парламенте наиболее крупных политических партий/сил, создающих стабильные однопартийные правительства, и как следствие, отсутствие политической раздробленности в органах представительной власти и т.д.) мажоритарная система имеет очевидный недостаток - "победитель получает все", а граждане, голосовавшие за других кандидатов, не представлены в законодательных органах власти. Попытки преодолеть недостаток мажоритарной избирательной системы привели к ее модификации (в некоторых странах используются система передаваемого голоса, система с одним непередаваемым голосом, система на основе кумулятивного голосования).

Пропорциональная избирательная система - это система формирования выборных органов власти на основе партийного представительства, при которой депутатские места (мандаты) в представительном органе власти распределяются в соответствии с числом набранных партиями голосов в процентном выражении. В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип партийного представительства. Партии выдвигают ранжированные ими списки кандидатов, за которые и предлагается проголосовать избирателю. Места в представительном органе власти, которые получила политическая партия (избирательный блок), занимают кандидаты из партийного списка в соответствии с установленным партией приоритетом. Данная система обеспечивает адекватное представительство политических интересов в выборных органах власти. При ее использовании, в отличие от мажоритарной системы, потери голосов избирателей минимальны и связаны чаще всего с избирательным порогом (избирательным барьером) - минимальным количеством голосов, которое должна набрать на выборах партия, чтобы получить право участвовать в распределении мандатов в избираемом органе. Избирательный барьер устанавливается для того, чтобы отсечь избирательный "шум" (ошибки избирателей во время голосования за кандидатов, не имеющих своего электората) и ограничить доступ в представительные органы власти мелких, зачастую маргинальных и невлиятельных партий. Набранные такими партиями голоса распределяются пропорционально между партиями-победительницами.

Главная проблема при такой системе заключается в том, что если делить мандаты строго пропорционально числу поданных голосов, то число мандатов практически всегда будет получаться дробным. Поэтому были разработаны методы избирательной квоты (избирательный метр, избирательное частное) - наименьшего числа голосов, необходимого для избрания одного кандидата. Определяется она различно. Томас Хэр (Hare) в 1855 г. предложил квоту, определяемую по простейшей формуле: x/y, где x - число голосов, а y - число мандатов. После того как квота определена, число голосов, собранное каждой партией, делится на эту квоту, и полученные от деления целые числа показывают, сколько мандатов партии положено. Однако у этой формулы есть заметный недостаток, который состоит в том, что часто образуются большие остатки голосов и остается много нераспределенных мандатов. В то же время очевидно, что число мандатов, которые могут доставаться каждой партии, должно быть целым. Поэтому квоту Хэра начали совершенствовать главным образом путем прибавления к знаменателю по одной, две, три и т.д. единицы, позволяющие распределять целые числа мандатов так, чтобы это распределение было в той или иной степени близко к идеальной пропорции. В российскую избирательную практику внедрены методы д'Ондта и Империали, но каждый из этих методов имеет свои достоинства и недостатки искажения пропорциональности при распределении мандатов.

Основной недостаток пропорциональной избирательной системы заключается в том, что избиратель не имеет возможности влиять на персональный состав выборного органа власти. С целью преодоления этого недостатка в некоторых странах пропорциональная избирательная система предполагает преференциальное голосование. При таком голосовании избиратель не только голосует за тот или иной партийный список, но и имеет возможность с помощью определения своих предпочтений (рейтингового или ординального голосования) изменять приоритетность партийного списка.

Еще один существенный недостаток в данной системе связан с относительной независимостью партийных депутатов от регионов и невозможностью в этой связи выражать региональные интересы во власти. Данный недостаток попытался преодолеть российский законодатель, предусмотрев разбивку федерального списка кандидатов от партии на региональные группы, соответствующие части территории субъекта Федерации. При этом в федеральном списке кандидатов от партии должна быть предусмотрена и общефедеральная часть.

Попытки максимально использовать достоинства базовых избирательных систем и нивелировать их недостатки приводят к возникновению смешанных избирательных систем. Смешанная избирательная система - это система формирования представительных органов власти, при которой часть депутатов избирается на персональной основе по мажоритарным округам, а другая часть - на партийной основе по пропорциональному принципу представительства. Суть смешанной избирательной системы заключается в том, что часть депутатов в один и тот же представительный орган власти избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной системе. Предполагается при этом создание мажоритарных избирательных округов (чаще всего одномандатных, реже - многомандатных) и избирательных округов (при пропорциональной системе с многомандатными округами) или единого общенационального многомандатного избирательного округа для голосования по партийным спискам кандидатов. Соответственно, избиратель получает право одновременно проголосовать за кандидата (кандидатов), баллотирующегося в мажоритарном округе на персональной основе, и за политическую партию (список кандидатов от политической партии). В реальности при осуществлении процедуры голосования избиратель получает минимум два бюллетеня: один - для голосования за конкретного кандидата по мажоритарному округу, другой - для голосования за партию. Такая система в Российской Федерации применялась на выборах в Государственную Думу первого - четвертого созывов (1993, 1995, 1999, 2003 гг.), применяется в субъектах Федерации при избрании законодательных собраний и т.д.

Смешанные избирательные системы принято различать по характеру взаимосвязи используемых в них элементов мажоритарной и пропорциональной систем. По этому основанию выделяются два вида смешанных систем: смешанная несвязанная система выборов, при которой распределение мандатов по мажоритарной системе никак не зависит от результатов выборов по пропорциональной системе; смешанная связанная избирательная система, при которой распределение мест по мажоритарной системе зависит от результатов выборов по пропорциональной системе. В этом случае кандидаты в мажоритарных округах выдвигаются политическими партиями, участвующими в выборах по пропорциональной системе. Мандаты, полученные партиями в мажоритарных округах, распределяются в зависимости от результатов выборов по пропорциональной системе. Так, в Германии на выборах в бундестаг основным является голосование за земельные списки партий. Однако немецкие избиратели голосуют и за кандидатов по мажоритарным округам. Политическая партия, набравшая голосов больше предусмотренного законом количества, получает право на представительство своих кандидатов, победивших в мажоритарных округах ("переходные мандаты").

§ 4. Избирательный процесс и его стадии

Избирательный процесс является технологической инфраструктурой и формой реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов, обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и процедур. Несмотря на неоднократно предпринимаемые в научной литературе попытки сформулировать понятие "избирательный процесс", четкого и однозначного определения этого политико-правового явления до сих пор не выработано, что нередко приводит исследователей к самым разнообразным оценкам образующих избирательный процесс признаков <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См.: Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток, 2001. С. 273 - 274; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Вешнякова. М., 2993. С. 280 - 287; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2001. Т. 2. С. 88; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 331; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 17 - 18.

Избирательный процесс выступает самостоятельной юридической формой определенного комплекса государственно-правовых отношений, замыкающихся на обслуживании подготовки и проведения выборов. В федеральном законодательстве не содержится определение избирательного процесса, однако во многих региональных законодательных актах ранее встречались характеристики данного термина. Так, в утратившем силу Избирательном кодексе Тюменской области (в ред. от 1 апреля 2002 г. N 12) (п. 12 ст. 2) устанавливалось, что избирательный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации и настоящим Кодексом последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, избирательных объединений, избирательных блоков по подготовке и проведению выборов.

С учетом вышесказанного определять избирательный процесс целесообразнее как строго регламентированный действующим законодательством, последовательно осуществляемый комплекс избирательных действий и процедур, выделенных во времени и направленных на обеспечение целостности и законности подготовки и проведения выборов в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также выборных должностных лиц.

"Избирательный процесс" как политико-правовой термин используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного развертывания в виде последовательности перехода от одной стадии к другой.

Понятие "избирательный процесс" ассоциируется с понятием "избирательная кампания", но не тождественно ему, поскольку избирательный процесс охватывает ряд обязательных элементов, стадий, избирательных действий и процедур, предопределяемых временными рамками (начала и окончания) в виде последовательности перехода от одной стадии к другой, направленных на итоги выборов. Избирательный процесс как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий организации и проведения выборов, обеспечивающих целостность и легитимность итогов голосования и результатов выборов.

Избирательная кампания представляет собой особый вид политического управления в ходе избирательного процесса и заканчивается со сдачей итогового финансового отчета избирательной комиссии, организующей выборы. В качестве субъекта управления в ней выступает команда (партийная организация, группа единомышленников, политические консультанты) во главе с кандидатом, а объектом являются потенциальные избиратели. Цель управления определяется теми задачами, которые ставит перед собой кандидат.

Стадии (этапы) избирательного процесса - это правовые институты, являющиеся последовательными структурными элементами избирательного процесса. В рамках большинства стадий закрепляются как требования (критерии) для совершения избирательных действий, так и определенные организационно-правовые гарантии в виде обязательных и факультативных избирательных процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц. В научной и юридической литературе встречаются от четырех до 13 классификаций состава стадий, их деление носит сугубо условный характер. Их последовательно-временная увязка происходит с календарным планом конкретной избирательной кампании. Стадиям соответствуют: назначение выборов; формирование организационно-технической основы выборов (образование избирательных округов, образование избирательных участков, создание и организация работы системы избирательных комиссий, составление списков избирателей); выдвижение и регистрация кандидатов; агитация при проведении выборов; голосование и подведение итогов выборов; опубликование итогов выборов. При подведении итогов выборов возможно появление факультативной стадии (повторного голосования и пересчета голосов). При этом на протяжении всего избирательного процесса действуют общие (условные) стадии финансового обеспечения выборов и защиты прав и законных интересов субъектов избирательных правоотношений.

Назначение выборов - начальная стадия избирательного процесса, когда уполномоченный на то орган государства в установленные законом сроки и порядке провозглашает дату проведения выборов. Так, выборы депутатов Государственной Думы назначает своим указом Президент РФ, решение должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. При досрочном роспуске Государственной Думы Президент РФ одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Такое решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы.

В свою очередь, выборы Президента РФ назначает Совет Федерации, решение о назначении должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который они были избраны. В случае досрочного прекращения полномочий Президента РФ Совет Федерации Федерального Собрания РФ не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения назначает досрочные выборы Президента РФ. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Днем голосования является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ.

Законодательством закрепляются еще два правила назначения выборов <1>. Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные законом сроки, выборы назначаются в порядке, установленном профильным законом соответствующей избирательной комиссией (например, выборы в федеральные органы государственной власти назначает ЦИК РФ). Если соответствующая избирательная комиссия не назначит (или таковой нет) в установленные сроки выборы, соответствующий суд общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд вправе возложить на избирательную комиссию соответственно уровню выборов обязанность сформировать временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии, а при отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица - также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избирательной комиссией.

--------------------------------

<1> См.: ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 7 мая 2013 г.).

Формирование организационно-технической основы выборов - составление списков избирателей, создание и организация работы системы избирательных комиссий, образование избирательных округов, образование избирательных участков.

Составление списка избирателей - составление документа, содержащего в алфавитном или ином порядке перечень граждан, обладающих активным избирательным правом и проживающих (постоянно, преимущественно) на территории избирательного участка. Список избирателей, участников референдума составляется соответствующей комиссией, в том числе с использованием ГАС "Выборы" <1>, отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума на основании сведений, предоставляемых по установленной форме уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом. В списки избирателей включаются граждане, достигшие возраста 18 лет, а на выборах в органы местного самоуправления могут включаться и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся данные выборы. Глава местной администрации обязан по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года вносить уточнения в списки зарегистрированных избирателей и не позднее чем за 40 дней до дня выборов направлять все сведения об избирателях в соответствующую избирательную комиссию. Соответствующая комиссия составляет и передает по акту первый экземпляр списка избирателей, подписанный председателем, секретарем и заверенный печатью этой комиссии, конкретной участковой комиссии, не позднее чем за 20 дней до дня голосования.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 172.

Создание и организация работы системы избирательных комиссий. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума: Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) комиссии; участковые комиссии. Эти комиссии (кроме окружных и участковых) являются постоянно действующими избирательными государственными или муниципальными органами соответствующего уровня. Обязательно также наличие участковых (в случае законодательного установления - окружных) избирательных комиссий, создаваемых в периоды избирательных кампаний и кампаний референдума. На участковые комиссии возлагается основная работа по организации голосования и подсчета голосов избирателей (участников референдума).

Образование избирательных округов и избирательных участков. Избирательный округ - это территориальная единица (территория), от которой непосредственно гражданами избираются депутаты, а также выборные должностные лица. Для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый федеральный избирательный округ; для проведения референдума определяется округ референдума. Одномандатный (униноминальный) - округ, от которого по мажоритарной системе избирается один депутат; многомандатный - округ, от которого избираются несколько депутатов; единый (федеральный) избирательный округ в Российской Федерации - избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы (вся страна).

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются сроком на 10 лет на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, муниципальных образований или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой соответствующей избирательной комиссии.

Избирательный участок - образуемая в границах избирательного округа территориальная единица, предназначенная для регистрации избирателей, проведения голосования и подсчета голосов, главами муниципальных образований по согласованию с избирательными комиссиями сроком на пять лет с учетом местных и иных условий, исходя из необходимости создания максимальных удобств избирателям, участникам референдума. Максимальная численность избирателей на каждом избирательном участке не должна превышать 3 тыс. человек. При образовании избирательных участков должны быть соблюдены границы административно-территориального деления в субъекте РФ, не должны пересекаться границы избирательных округов. В местах временного пребывания избирателей, участников референдума (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях избирательные участки, участки референдума могут образовываться соответствующей комиссией на установленный ею срок не позднее чем за 30 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за три дня до дня голосования. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума. В воинских частях избирательные участки, участки референдума могут образовываться командирами воинских частей в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены законом. Избирательные участки для граждан РФ, пребывающих на территории иностранного государства, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их проживания. Списки избирательных участков с указанием их границ, адресов и номеров телефонов, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 20 дней до дня голосования на выборах.

Выдвижение и регистрации кандидата (списка кандидатов) - это стадия, содержанием которой охватывается совокупность процедур, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), а также сбор подписей избирателей в поддержку инициативы выдвижения кандидата (списка кандидатов) в случаях, предусмотренных законом. Граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов в соответствии с законом.

Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением. Самовыдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может предусматриваться законом субъекта РФ.

Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением, имеющими такое право на выборах соответствующего уровня.

Кандидат не может быть выдвинут или дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам или более чем одному инициатору выдвижения. О выдвижении кандидата (кандидатов), в том числе в составе списка кандидатов, избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке.

Регистрация кандидата (списка кандидатов) - это предусмотренная законом процедура, связанная с проверкой организующей выборы избирательной комиссией соответствия фактического порядка и представленной документации, в том числе и подписных листов, при условии обязательного сбора подписей для регистрации кандидата (списка кандидатов), предусмотренного избирательным законодательством. Законодательством устанавливаются сроки регистрации кандидатов: например, все документы для регистрации кандидата в Президенты РФ представляются кандидатом или уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата, в ЦИК РФ одновременно не ранее чем за 80 дней и не позднее чем за 45 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени, а все документы для регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ представляются в ЦИК РФ одновременно не ранее чем за 75 дней и не позднее чем за 45 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени. Соответствующая избирательная комиссия в течение установленного срока (10 дней при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и пять дней при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления) обязана проверить соответствие порядка выдвижения закону и принять решение о регистрации либо об отказе в регистрации. Решение комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации может быть обжаловано в соответствующий суд. В частности, решение Центральной избирательной комиссии может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, а окружной избирательной комиссии - в суд субъекта РФ (краевой, областной, верховный суд республики и т.д.). Жалоба должна быть рассмотрена в течение трех дней.

Зарегистрированному кандидату выдается удостоверение о регистрации с указанием даты и времени. Данные о зарегистрированном кандидате (списке кандидатов) в течение 48 часов после регистрации сообщаются средствам массовой информации.