Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права

Конституционное право на защиту трудовых прав работников государство осуществляет посредством создания и регулирования деятельности специальных органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Систему таких органов можно классифицировать следующим образом:

1) органы, осуществляющие государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории РФ - органы федеральной инспекции труда;

2) органы, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности (наряду с органами федеральной инспекции труда) - федеральные органы исполнительной власти по надзору в установленной сфере деятельности;

3) органы, осуществляющие внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления;

4) органы, осуществляющие государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права - Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом*(125).

Основные функции, задачи и полномочия Федеральной инспекции труда устанавливаются Правительством РФ и регулируются специальным Положением*(126).

Федеральная инспекция труда - единая централизованная система государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на территории Российской Федерации. Такая система представляет собой совокупность государственных инспекций субъектов РФ в соответствии с территориальным делением государства.

Структура ФИТ. Руководит деятельностью ФИТ главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.

Руководитель Департамента государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда Минздравсоцразвития РФ является заместителем главного государственного инспектора труда РФ.

Заместители руководителя указанного Департамента являются главным государственным правовым инспектором труда РФ и главным государственным инспектором РФ по охране труда.

Начальники отделов указанного Департамента и их заместители (по правовым вопросам и по охране труда) являются главными государственными инспекторами труда.

Руководители государственных инспекций труда являются главными государственными инспекторами труда по соответствующей территории, а их заместители - заместителями главного государственного инспектора труда по соответствующей территории (по правовым вопросам и по охране труда).

Начальники отделов государственных инспекций труда и их заместители (по правовым вопросам и по охране труда) являются главными государственными инспекторами труда соответствующих государственных инспекций труда*(127).

Основными принципами деятельности ФИТ и ее должностных лиц являются: принципы уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.

Деятельность ФИТ направлена на решение следующих задач (ст. 355 ТК РФ):

1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;

2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие законов и иных нормативных правовых актов.

Одним из важнейших принципов деятельности государственных инспекторов труда является принцип независимости. В практической деятельности это означает, что государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей:

1) являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой;

2) независимы от государственных органов и должностных лиц;

3) руководствуются только Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Для выполнения поставленных задач ФИТ предоставлены широкие полномочия, реализация которых возможна только при соблюдении указанных выше принципов.

Основными полномочиями ФИТ являются:

1) осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением в организациях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Такой контроль осуществляется посредством проведения проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечения виновных к ответственности в соответствии с федеральным законом;

2) анализ обстоятельств и причин выявленных нарушений. Результатом анализа должны стать меры по и устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;

3) осуществление в соответствии с законодательством РФ рассмотрения дел об административных правонарушениях;

4) направление в установленном порядке соответствующей информации в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и в суды;

5) реализация мероприятий по координации деятельности ведомственных органов надзора и контроля и федеральных органов исполнительной власти в части обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

6) проведение предупредительного надзора за строительством новых и реконструкцией действующих объектов производственного назначения, вводом их в эксплуатацию в целях предотвращения отступлении от проектов, ухудшающих условия труда, снижающих их безопасность;

7) осуществление надзора и контроля за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;

8) обобщение практики применения, анализ причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, подготовка соответствующих предложений по их совершенствованию;

9) анализ состояния и причин производственного травматизма и разработка предложений по его профилактике, принятие участия в расследовании несчастных случаев на производстве или проведение такого расследования самостоятельно;

10) выдача заключения по проектам строительных норм и правил, других нормативных документов о соответствии их требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, рассмотрение и согласование проектов отраслевых и межотраслевых правил по охране труда;

11) участие в установленном порядке в разработке государственных стандартов по безопасности труда;

12) принятие необходимых мер по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых способов, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;

13) запрос у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездное получение от них информации, необходимой для выполнения возложенных на них задач;

14) проведение приема и рассмотрение заявлений, писем, жалоб и иных обращений работников о нарушениях их трудовых прав, принятие мер по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;

15) осуществление информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

16) информирование общественности о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проведение разъяснительной работы о трудовых правах работников;

17) подготовка и публикация ежегодных докладов о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и представление их в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ.

Для реализации указанных полномочий государственные инспектора труда должны обладать соответствующими правами. Такое положение обусловлено достаточным количеством различных форм собственности, особенностей правового регулирования деятельности отдельных предприятий и организаций. Например, в соответствии с Законом о промышленной безопасности, на опасных производственных объектах предусматривается определенный пропускной режим, исключающий несанкционированный проход посторонних лиц. Представляется, что такие ограничения не должны служить препятствием для реализации полномочий государственных инспекторов труда, а их деятельность, в то же время не должна ограничивать права и свободы, как работников, так и работодателей.

Исходя из того, что ограничение прав и свобод возможно только на основании федерального закона*(128), ТК РФ в ст. 357 устанавливает основные права государственных инспекторов труда:

1) в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности в порядке, установленном ФЗ и иными нормативными правовыми актами РФ, беспрепятственно;

2) запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;

3) изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;

4) расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;

5) предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке;

6) направлять в суды при наличии заключений государственной экспертизы условий труда требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;

7) отстранять от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знаний требований охраны труда;

8) запрещать использование и производство не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих требованиям охраны труда средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

9) выдавать разрешения на строительство, реконструкцию, техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой техники, внедрение новых технологий;

10) выдавать заключения о возможности принятия в эксплуатацию новых или реконструируемых производственных объектов;

11) привлекать к административной ответственности в порядке, установленном законодательством РФ, лиц, виновных в нарушении законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, при необходимости приглашать их в орган инспекции труда в связи с находящимися в производстве делами и материалами, а также направлять в правоохранительные органы материалы о привлечении указанных лиц к уголовной ответственности, предъявлять иски в суд;

12) выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.

Государственные инспекторы труда обладают достаточными полномочиями и в сфере разрешения трудовых споров. Так, в случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении нарушения трудового законодательства или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано работодателем в судебном порядке в течение десяти дней с момента его получения работодателем или его представителем. Представляется, что в таком случае действия государственного инспектора труда будут носить оперативный характер (в отличии от процессуальных действий судебных органов) и способствовать скорейшему разрешению трудовых споров.

Вступая в правоотношения субъектами трудового права государственные инспекторы труда наряду с правами несут обязанности, предусмотренные ст. 358 ТК РФ.

Такие обязанности можно классифицировать по трем основным группам:

1) соблюдать установленные в РФ нормы права: Конституцию РФ, трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, а также нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов и должностных лиц федеральной инспекции труда;

2) хранить охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную), ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

3) воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы.

Порядок инспектирования организаций. В порядок проведения проверок должностными лицами и органами федеральной инспекции труда можно выделить следующие элементы:

1) правовое регулирование определяется: во-первых, ратифицированными РФ конвенциями МОТ*(129) по вопросам инспекции труда. Такое положение обусловлено ст. 10 ТК РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в соответствии с Конституцией РФ являются составной частью российской правовой системы; Во-вторых, ТК РФ, иными федеральными законами, а также решениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актам;.

2) перечень организаций, подлежащих проверке и территория их месторасположения: Государственные инспекторы труда в целях осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, инспектируют любые организации на всей территории РФ независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

3) порядок уведомления: При инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля;

4) особенности проверок отдельных организаций: организации Вооруженных Сил РФ, органы безопасности, органы внутренних дел, Государственная противопожарная служба, другие правоохранительные органы, исправительные учреждения, организации атомной и оборонной промышленности и другие подлежат инспекционным проверкам с особым порядком их проведения, который предусматривает: доступ только для государственных инспекторов труда, получивших заблаговременно соответствующий допуск; проведение проверок в назначенное время; ограничение на проведение проверок во время маневров или учений, объявленных периодов напряженности, боевых действий. Особый порядок проведения инспекционных проверок устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

5) наличие соответствующего распоряжения (приказа), который предъявляется работодателю. В соответствии со ст. 7 Закона о защите прав юридических лиц такое распоряжение должно содержать: номер и дату; наименование соответствующего инспектирующего органа; фамилию, имя, отчество государственного инспектора труда, осуществляющего проверку; наименование проверяемой организации; цели, задачи и предмет проверки; правовые основания мероприятий по контролю со ссылкой на нормативные правовые акты; дата начала и окончания проверки.

Порядок обжалования. Решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы в административном и (или) в судебном порядке. Решения главного государственного инспектора труда РФ могут быть обжалованы в судебном порядке. Административный порядок обжалования предусматривает подачу жалобы соответствующему руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда РФ. Судебный порядок обжалования осуществляется в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальным законодательством РФ.

В ходе проведения проверок и руководители и государственные инспекторы могут быть привлечены к юридической ответственности. Руководители и иные должностные лица организаций, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, несут ответственность в случаях и порядке, которые установлены федеральными законами. Такая ответственность может носить уголовный, административный или дисциплинарный характер.

Особый характер носит ответственность лиц, препятствующих осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, не исполняющие предъявленные им предписания, применяющие угрозы насилия или насильственные действия по отношению к государственным инспекторам труда, членам их семей и их имуществу, несут ответственность, установленную федеральными законами. Ст. 212 ТК РФ обязывает работодателя обеспечивать беспрепятственный допуск должностных лиц органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда с целью проверки условий и охраны труда в организации, а также выполнять предписания инспектирующих должностных лиц. Необоснованное воспрепятствование выполнению функций органов надзора и контроля, неисполнение их предписаний в срок согласно ст. 17 Закона о защите прав юридических лиц служит основанием для привлечения руководителей организаций к юридической ответственности, как правило административной или дисциплинарной. Угрозы насилия или насильственные действия по отношению к должностным лицам контролирующих органов (членов их семей) может служить основанием для привлечения руководителей организаций (их представителей) к уголовной ответственности.

В свою очередь за противоправные действия или бездействие государственные инспекторы труда несут ответственность, установленную федеральными законами. Одним из таких законов выступает Закон о защите юридических лиц, согласно ч. 1 ст. 12 которого, государственные инспекторы труда в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении проверок, совершении противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ: дисциплинарную, материальную, уголовную.

Эффективность мероприятий по контролю за соблюдением трудового и иного законодательства, содержащего нормы трудового права напрямую зависит от взаимодействия органов федеральной инспекции труда с другими органами и организациями. К таким другим органам относятся: органы прокуратуры, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, профессиональные союзы (их объединения), объединения работодателей, другие организации. При этом координация деятельности органов государственного надзора и контроля и органов общественного контроля, осуществляемой профессиональными союзами (их объединениями), по вопросам соблюдения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется ФИТ.

Иные органы государственного надзора и контроля:

1) Государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности - осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере промышленной безопасности, который вправе следить за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горнорудной, горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности*(130);

2) Государственный энергетический надзор - осуществляется за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области энергетического надзора.

3) Государственный санитарно-эпидемиологический надзор - осуществляется за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия;

4) Государственный надзор за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору за ядерной и радиационной безопасностью. В этом случае лица, осуществляющие надзор за ядерной и радиационной безопасностью, обязаны доводить до сведения работников и работодателей информацию о нарушении норм ядерной и радиационной безопасности в проверяемых организациях.

Государственный надзор за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности осуществляется специальным органом, ведающим вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью в РФ.

Лица, осуществляющие надзор за ядерной и радиационной безопасностью, обязаны доводить до сведения работников и работодателей информацию о нарушении норм ядерной и радиационной безопасности в проверяемых организациях.

Правовой статус Госатомнадзора России закреплен Положением о федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002 г. N 265.

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях (за исключением регулирования санитарно-гигиенических и природоохранных аспектов радиационной безопасности, а также деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия с ядерных энергетических установок военного назначения) с целью формирования условий, при которых гарантируются защита работников объектов использования атомной энергии, населения и окружающей среды от недопустимого радиационного воздействия и предотвращение неконтролируемого распространения и использования ядерных материалов.

Основные задачи федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности закреплены в п. 4 названного Положения. П. 5 Положения к функциям Госатомнадзора России отнесены: разработка и внесение в установленном порядке проектов нормативных правовых актов по вопросам энергии в мирных и оборонных целях; анализ практики применения законодательства РФ в области использования атомной энергии и разработка предложений по его совершенствованию; выдача разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии; выдача в установленном порядке лицензии на осуществление деятельности по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, деятельности по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами, а также иных видов деятельности в области использования атомной энергии; организация проведения экспертизы безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, в том числе с привлечением независимых экспертов и т.д.

В пределах своей компетенции организует и осуществляет государственный надзор за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями законодательства РФ в части обеспечения ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; соблюдением требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии; обращением с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизацией и захоронением; обеспечением физической защищенности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ; разработкой и реализацией во взаимодействии с другими органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии планов мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии и населения в случае аварий на этих объектах и за готовностью организаций к ликвидации их последствий; выполнением требований, связанных с обеспечением безопасности, при проектировании (конструировании), изготовлении, хранении, монтаже, эксплуатации и выводе из эксплуатации оборудования и систем ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за реализацией мер по укреплению надежности и безопасности соответствующих систем и оборудования; разработкой и проведением мероприятий по предупреждению аварий на поднадзорных объектах и готовностью предприятий и организаций к ликвидации их последствий; состоянием учета и контроля ядерных материалов и изделий на их основе, а также установление порядка и формы отчетности и контроля; проведение инспекций, связанных с регулированием и надзором за безопасностью поднадзорных объектов; применение санкций при нарушениях требований правил и норм по безопасности; проверку соблюдения условий действия выданных разрешений (лицензий) вплоть до изъятия этих разрешений (лицензий) и т.д.

Согласно ч. 2 ст. 369 ТК РФ работники Госатомнадзора России, обнаружившие в ходе проверки факты нарушения норм ядерной и радиационной безопасности в проверяемых организациях, обязаны довести об этом до сведения работодателей и работников. Закрепление указанной обязанности на уровне закона продиктовано необходимостью в оперативном предотвращении негативного воздействия радиации на здоровье людей и окружающую среду.

Работники специального органа, ведающего вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью, при осуществлении надзора за ядерной и радиационной безопасностью независимы и подчиняются только закону.

Решения руководства, предписания инспекторского состава Госатомнадзора России могут быть обжалованы в суд.

Все указанные органы при исполнении обязанностей по надзору по надзору и контролю в пределах своей компетенции независимы и подчиняются только закону.