Проблема пятая. Подушевое финансирование: панацея от бед, или Спас на крови?

Уже несколько лет российское образование живет в условиях различной насыщенности экспериментов. Было бы непростительно обойти безмолвно определенные ре­алии, потянувшие за собой ожесточенные споры - благо, это не конец образованию (по аналогии с концом света).

Недостаточное финансирование, крайне низкий уровень оплаты труда учителей и преподавателей и очень слабое стипендиальное обеспечение студентов, неудержимое «старение» учебно-материальной базы, особенно для подготовки по наукоемким и высокотех­нологичным специальностям, противоречивость зако­нодательства в сфере образования, существующее не­совершенство налогового законодательства сказывается на экономической устойчивости учебных заведений. В одном случае это нарушает сложившуюся веками уни­верситетские автономию и самостоятельность, факти­чески ведя к свертыванию внебюджетной деятельности, которая за последние годы позволила ослабить напряже­ние с дефицитом бюджета и вывести систему высшего образования из режима выживания в режим развития. В другом случае это сделало общеобразовательную школу заложником отпускаемых в недостаточном количестве финансовых средств и привело к снижению стремле­ния к финансовой самостоятельности. В таких условиях на первый план выдвигается задача персонификации

финансирования, что позволит значительно повысить эффективность использования бюджетных средств и вовлечь в образование частные средства в виде добро­вольного софинансирования, обеспечит свободу выбо­ра учебных заведений и образовательных программ, увеличит доступность высшего образования. В основе данной процедуры лежит нормативное финансирование в расчете на одного учащегося, воспитанника в общем среднем и начальном профессиональном образовании; дифференцированное персонифицированное бюджет­ное финансирование студентов в системе среднего и высшего профессионального образования.

Вслед за профессиональным образованием новая система финансирования пришла и в общеобразова­тельную школу.

Самым действенным условием функционирова­ния новых моделей модернизируемого образования является поиск организационно-экономических меха­низмов развития автономии образовательных учрежде­ний, центральным в совокупности которых выступает нормативное подушевое финансирование и новая орга­низация финансовых потоков, направленных на образо­вание. Переход от постатейного финансирования к мо­дели, в основе которой лежит нормативное подушевое финансирование с перечислением всех средств непос­редственно учебным заведениям как бюджетополучате­лям и отнесение этих ассигнований к разряду защищен­ных статей бюджета требует ежегодного утверждения нормативов бюджетного финансирования на одного обучающегося (в том числе при вечерней или заочной

форме обучения) и нормативы дополнительного фи­нансирования специальных образовательных программ (на уровне соответствующего бюджета). Если первый подход позволяет более-менее рационализировать фи­нансовые потоки, внести ясность в процесс их распре­деления, то подушевое финансирование призвано под­держать самостоятельность школ.

При введении нормативного подушевого финан­сирования образовательное учреждение будет финан­сироваться двумя способами:

- обязательное распределение средств на каждое образовательное учреждение (по принципу следования средств «за учеником»);

- возможность получения образовательным уч­реждением дополнительного бюджетного финансиро­вания при внедрении инновационных программ, дости­жении высокого уровня качества образования на кон­курсной основе.

В основе нормативного подушевого финансиро­вания лежит принцип «Средства следуют за учеником», когда региональные и муниципальные управления и сами школы получат право влиять на систему оплаты труда работников образования. При этом школам пре­доставляется право самостоятельно определять доли средств, выделяемых на материально-техническое обеспечение образовательного процесса и на заработ­ную плату работников учреждения; решать вопрос о соотношении базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда, о надбавках и доплатах к должностным окладам; устанавливать штатное расписание - опреде-

лять состав и количество работников; разрабатывать и утверждать школьный компонент государственного об­разовательного стандарта общего образования, образо­вательную программу и учебный план.

Предполагаемые механизмы финансирования и оплаты труда должны создать условия для повышения заработной платы работников и руководителей образова­тельных учреждений, помогут оптимизировать учебную нагрузку. Они призваны стимулировать заинтересован­ность работников образования в предоставлении уча­щимся равных условий получения образования и долж­ны положительно сказаться на социальной ситуации.

Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

- на уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ - муниципальный бюджет);

- на уровне внутрибюджетных отношений (му­ниципальный бюджет - смета расходов образователь­ного учреждения);

- на уровне образовательного учреждения.
Задача выравнивания финансирования на одного

учащегося решается поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномо­ментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования. На адап­тационном периоде апробировалось новое понятие «региональный расчетный подушевой норматив», под которым понимается минимально допустимый объ-

ем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образова­тельным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.

Региональный расчетный подушевой норматив должен покрывать расходы на оплату труда работни­ков образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате; расходы, непос­редственно связанные с обеспечением образовательно­го процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части рас­ходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью); иные хозяйственные нужды и другие расходы, связан­ные с обеспечением образовательного процесса (обу­чение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образо­вательных учреждений, командировочные расходы и др.). В расходы, учитываемые при расчете региональ­ного расчетного подушевого норматива, не включаются расходы на оплату коммунальных услуг, на обновление и содержание основных фондов (приобретение обо­рудования, мебели, капитальный и текущий ремонт), приобретение мягкого инвентаря, транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной подде­ржки учащихся (питание, государственное обеспечение

детей-сирот) и работников (льготы по коммунальным услугам), иные расходы социального характера.

Важным является то, что величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному приме­нению при формировании регионального и местного бюджетов.

Определены уровни подушевого финансирования, что позволяет объединить действия разных субъектов: первый уровень - определение регионального расчет­ного подушевого норматива бюджетного финансиро­вания общего образования (межбюджетный уровень); второй уровень - определение механизма использова­ния регионального расчетного подушевого финансиро­вания при бюджетном финансировании муниципаль­ных образовательных (внутрибюджетный уровень): третий уровень - реализация принципа нормативного подушевого финансирования на уровне образователь­ного учреждения.

Сказанное выше - теория, которая, как известно, суха, а «древо жизни пышно расцветает». Нас больше всего интересуют проблемы, которые следуют за введе­нием новой формы хозяйствования.

Первая проблема - снижение финансирования школ при переходе на нормативно-подушевое финансирование.

В печати уже несколько лет звучат утверждения аналитиков о том, что сущностное устройство системы образования предполагает в качестве основного фигу-

ранта образовательного процесса не столько ученика, сколько детско-взрослое сообщество. Это оправдывает­ся коллективным характером образовательной деятель­ности, представлением о том, что учебная деятельность ученика невозможна вне развития педагогической де­ятельности учителя. Следовательно, и финансирование должно быть не подушевое, а поколлективнее. Все эти размышления наводят на мысль о том, что нормативное финансирование - сложная организация хозяйственно-экономической жизни, однако в той или иной степени необходимая, но - учитывающая реалии современной школы и образования.

Вторая проблема. Закрытие малочисленных и ма­локомплектных сельских школ.

Решение проблемы сельской малочисленной шко­лы является ключевым элементом образовательной по­литики как на федеральном, так и на региональном уров­нях на ближайшие годы. За многие годы последователь­но следовавших друг за другом реформ так и не удалось решить основные проблемы малокомплектных школ. Считаем необходимым еще раз назвать эти проблемы:

- малочисленный педагогический и ученический коллектив порождает замкнутый круг, поэтому в этих школах малопродуктивен поиск новых идей, постепен­но сужается сфера коммуникативных отношений;

- небольшая по объему специальная нагрузка ведет к многопрофильности сельского учителя. Как известно, это в дальнейшем сказывается на качестве обучения;

- отсутствие параллельных классов ведет к увели­чению нагрузки на каждого ученика и так называемой

гиперопеке. Сложности с комплектованием классов, в которых наблюдается весьма разнородный состав роди­тельского и ученического контингента;

- при постатейном финансировании, которое было ориентировано на сохранение всех типов школ, малокомплектные находились на грани не бедности, а нищеты. Отсутствовали и отсутствуют современные технические средства обучения, к ним позже всех при­шли информатизация, Интернет и др. Оставляет желать лучшего оформление школы и состояние инвентаря;

- остается очень большой зависимость малокомп­лектных школ от сельского уклада жизни, что отрывает и учителей, и учеников на сельский труд, являющийся основой для выживания. В связи с малокомплектнос-тью самой деревни велико давление на школу и на уче­нический контингент деревенских стереотипов, пред­ставлений о жизни;

- в отдельных случаях неполная комплектация
недавно построенных современных школ ведет к не­
рентабельной практике отопления лишних квадратов,
снабжения водой и др.;

- нарастающий межъязыковой барьер, который
обусловлен не столько практикой использования одно­
го языка (родного), а появлением на селе беженцев, пе­
реселенцев и др.

- трудности в организации научно-методической
работы в школе.

Таким образом, несмотря на свою прогрессив­ность, нормативное финансирование, хотя и выступает как один из путей оптимизации системы образования,

вызовет сокращение кадров и может привести к потере малокомплектных школ на селе.

Реструктуризация сети школ приведет к возвра­ту кустовой системы с центрами, куда будут привозить детей на учебу. Однако при больших расстояниях, при плохих дорогах эта проблема имеет свои специфичес­кие сложности. В реструктуризации сети образователь­ных учреждений первоочередная задача заключается в обеспечении одинаковости условий города и села на соответствие современным требованиям. Использо­вание новых технологий и современных технических средств обучения должно позволить строить более эф­фективные сетевые образовательные программы, поз­воляющие получать качественное образование незави­симо от места жительства.

Третья проблема проявляется в негативной реак­ции общественности на оптимизацию сети школ.

Опасность в том, что исчезновение школ в любом селе и деревне приведет к замиранию социальных про­цессов. Школа-это культурный центр, который застав­ляет людей подтягиваться под определенные нормати­вы, традиции, устои. Уже своим видом и содержанием школа облагораживает людей. В этом смысле сегодня школа выполняет роль храма, у которого сто лет назад человек не мог позволить себе, к примеру, скверносло­вить. И сегодня, несмотря на так называемую свободу, около школы люди ведут себя с определенной оглядкой. Несложно представить, что произойдет, если к новому храму отношение будет вольное. Белла Ахмадулина говорила, глядя на уничтожающиеся храмы: «Слева и

справа: краса и краса. Дым-сирота над деревней вьется. Склад неимущества - храм без креста. Знаю я, знаю, как это зовется». Не хотелось бы еще раз наступить на те же грабли...

Нужно помнить, что во многом благодаря школам в нашем обществе (несмотря на серьезное расшатыва­ние его устоев) пока еще держится стержень нравствен­ности, и мы обязаны его сохранить.

Проблема четвертая. Сокращение педагогичес­ких работников, учебно-вспомогательного и админист­ративного персонала в связи с введением НСОТ (новой системы оплаты труда). Несмотря на некоторую отдален­ность влияния данной проблемы, видимо, необходимо начать работу по ее преодолению. Один из признанных путей в решении проблемы - общественное участие в модернизации образования. Органы общественного уп­равления образованием при муниципалитетах должны принимать активное участие в распределении стимули­рующей части оплаты труда, что в свою очередь связано с обязательным участием в оценке качества образова­ния. Механизмы реализации данного направления могут быть различными и включать передачу существенных полномочий органам общественного управления в сис­теме образования; масштабную подготовку обществен­ных управляющих; разработку и принятие нормативной базы, регулирующих деятельность органов обществен­ного управления образованием.

Как известно, четыре принципа должны лежать в основе организации образования. Первый принцип связан с необходимостью научиться всем жить вместе,

развивая при этом знания о других людях, их истории, традициях, об образе мышления. Второй принцип связан с необходимостью научиться приобретать знания. Тре­тий принцип - научиться работать. Четвертый принцип связан с проблемой научиться жить в новых условиях.

Сможет ли новая система финансирования обра­зования реально обеспечить данные принципы?

Но и образование не стоит на месте. Ожидает­ся, что произойдет индивидуализация образования. Сегодня мы пытаемся привести ученика и студента к знанию коллективными способами, но еще 15 лет на­зад в Законе об образовании была прописана статья о предоставлении индивидуальных траекторий образова­ния обучающемуся, о которых мы уже говорили. Это особая форма организации образовательного процесса, когда происходит совместное с учеником восхождение к знаниям по его программе, по программе, учитыва­ющей его индивидуальные особенности, индивидуаль­ные темпы учебного продвижения. Сегодня мы стоим на пороге реализации этого принципа, более того этот процесс уже начался в связи с введением профильного образования. Профиль в образовании - как раз одно из практических проявлений, когда ученик приобретает свои индивидуальные маршруты образования.

Таким образом, новые формы финансирования требуют глубокой и постоянной проработки направле­ний своего использования. Тогда это не будет своеоб­разным Спасом на крови...

Проблема шестая. Воспитание в образовании: