Глава X. Юрисдикция в международном праве 3 page

--------------------------------

<1> Kelsen H. Teoria General del Estado. Madrid, 1934. P. 183.

<2> Kelsen H. Principles of International Law. New York, 1952. P. 208.

Из современных отечественных ученых теории компетенции поддерживается С.В. Черниченко, который также видит в суверенитете чисто юридическую категорию: "Суверенитет государства - понятие исключительно правовое, какое бы толкование ни придавали этому термину вообще" <1>. Теория компетенции неоднократно критиковалась в работах отечественных ученых С.В. Молодцова, Ю.Г. Барсегова, Н.А. Ушакова, Б.М. Клименко и др. Действительно, если обратиться к сущности данной теории, получается, что суверенитет государства отождествляется с его юрисдикцией, что объективно ограничивает содержание суверенитета.

--------------------------------

<1> Черниченко С.В. Государство как личность, субъект международного права и носитель суверенитета // Российский ежегодник международного права, 1993 - 1994. СПб., 1995. С. 21.

И еще одна теория, которая подробно раскрывается в работе Б.М. Клименко, - теория международной собственности. Сторонники этой теории (Ф.Ф. Мартенс, В.А. Уляницкий, Л.А. Камаровский, С. Бустаманте, Л. Оппенгейм, Х. Лаутерпахт) считали, что территория государства является не внутригосударственной, а международной собственностью государства. Государство не только осуществляет территориальное верховенство, но и обладает способностью распоряжаться территорией как собственностью на международной арене <1>.

--------------------------------

<1> См.: Клименко Б.М. Государственная территория. М., 1974. С. 36 - 37.

Современный подход к содержанию и правовой природе суверенитета и как его составляющей - территориального верховенства государства наиболее полно изложен в работах Н.А. Ушакова, Б.М. Клименко, С.В. Черниченко, Е.Т. Усенко, С.Н. Бабурина и ряда других ученых. Территориальное верховенство государства определяется как "высшая власть по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории, исключающая деятельность публичной власти другого государства" <1>, или как "осуществление государством суверенной власти над всеми лицами и организациями в пределах своей территории (imperium) и верховное публично-правовое владение этой территорией (dominimum) " <2>, или как "компетенция государства в отношении его территории" <3>.

--------------------------------

<1> Клименко Б.М., Порк А.А. Территория и граница СССР. М., 1985. С. 20.

<2> Тимченко Л.Д. Международное право. Харьков, 1999. С. 285.

<3> Бабурин С.Н. Территория государства (правовые проблемы): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 8.

Соотношение территориального верховенства государства и его юрисдикции несколько десятилетий тому назад охарактеризовал видный советский ученый, профессор Б.М. Клименко, и именно его позиция наиболее близка сегодня большинству российских международников. Суть ее заключается в том, что верховенство государства как высшая власть в пределах его территории включает в себя и юрисдикцию этого государства, т.е. "права его судебных и административных органов в соответствии со своей компетенцией рассматривать и разрешать все дела на данной территории" <1>.

--------------------------------

<1> Курс международного права: В 7 т. / Отв. ред. Р.А. Мюллерсон, Г.И. Тункин. М., 1990. Т. 3. С. 12.

Хрестоматийным примером, характеризующим соотношение территориального суверенитета и юрисдикции государства, считается решение Постоянной палаты международного правосудия по судну "Лотос": "Основным ограничением, налагаемым международным правом на государство, является запрещение - за исключением случаев, когда имеется специальная норма, разрешающая подобные действия, - осуществлять любые проявления своей власти на территории другого государства. В этом смысле юрисдикция государства, несомненно, территориальна; она не может осуществляться за пределами его территории, кроме как на основании разрешающей нормы, вытекающей из обычного международного права или какого-либо договора" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Хименес де Аречага Эдуардо. Современное международное право / Пер. Ю.И. Папченко; под ред. Г.И. Тункина. М., 1983. С. 272.

Однако, продолжает Б.М. Клименко, "понятие территориального верховенства гораздо шире понятия юрисдикции, поскольку оно выражает всю полноту государственной власти во всех ее конституционных формах, и, кроме того, в то время как полная и исключительная власть государства ограничена пределами его территории, юрисдикция государства распространяется за его пределы" <1>.

--------------------------------

<1> Курс международного права: В 7 т. / Отв. ред. Р.А. Мюллерсон, Г.И. Тункин. Т. 3. Основные институты международного права. С. 12.

Согласно действующему международному праву юрисдикция государства распространяется на расположенные вне пределов государственной территории объекты: воздушные, морские и речные суда; космические корабли, станции и другие космические объекты; искусственные острова и сооружения в море и на его дне; научные станции в Антарктике; помещения дипломатических и консульских представительств. Эти объекты продолжают сохранять правовую связь с государством, даже находясь за пределами его государственных границ, поэтому воспринимаются в ряде случаев как государственная территория (к таким объектам в международно-правовой доктрине иногда применяется термин "условная территория" <1> или "квазитерритория").

--------------------------------

<1> Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 569.

Кроме того, поскольку юрисдикция государства распространяется на его граждан, то, выезжая на время за границу, они продолжают оставаться под юрисдикцией своего государства. Л. Оппенгейм определял правомочия государства осуществлять верховную власть над своими гражданами внутри страны и вне ее как личное верховенство (imperium, политический суверенитет) <1>. Такая юрисдикция не может осуществляться в полном объеме, и за пределы территории за гражданами следует только предписательная или законодательная юрисдикция.

--------------------------------

<1> См.: Оппенгейм Л. Международное право. Гл. II. Положение государств в семье народов // http://www.humanities.edu.ru.

Многие ученые говорят о том, что территориальный суверенитет имеет позитивный и негативный аспекты; при этом "первый касается исключительной компетенции государства в отношении территории, а второй предполагает обязательство учитывать и защищать права других государств" <1>. Поэтому территориальное верховенство не исключает в ряде случаев определенных изъятий из юрисдикции государства (например, в отношении дипломатических представителей и других лиц, пользующихся международной защитой). Особо следует выделить случаи нахождения на территории иностранного государства контингента вооруженных сил другого государства, направленного с различными целями (участие в миротворческой операции, оказание гуманитарной помощи и т.д.). Международные договоры о статусе такого национального контингента, как правило, оставляют лиц, участвующих в миссии, под юрисдикцией собственного государства (Типовое соглашение о статусе сил между ООН и странами, в которых проводится операция, 1990 г.) <2>.

--------------------------------

<1> Shaw M.N. International Law. P. 333.

<2> Документ ООН A/45/594 от 9 октября 1990 г. // http://www.un.org./russian/peace/pko/doc/a45-594.html.

Таким образом, в отечественной доктрине международного права соотношение суверенитета, территориального верховенства и юрисдикции сводится к следующей формуле: юрисдикция - один из элементов территориального верховенства государства, которое, в свою очередь, является составной частью его суверенитета. Территориальное верховенство шире понятия юрисдикции, однако юрисдикция не ограничивается территориальным верховенством государства, а в ряде случаев выходит за пределы его территории.

Означает ли данная формула, что юрисдикция должна восприниматься как часть суверенитета государства? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости теоретического и практического осмысления возможности ограничения двух этих категорий.

Лучше всего соотношение суверенитета и юрисдикции государства вывести из анализа существующих концепций "абсолютного" и "ограниченного" суверенитета. В доктрине государственного и международного права они возникли, пожалуй, одновременно с самим понятием "суверенитет" (о полноте и неделимости суверенитета говорил еще Ж. Боден). Отечественная и зарубежная наука знает немало сторонников и той и другой концепции: теория "абсолютного суверенитета" государства связана с именами Т. Гоббса и Б. Спинозы <1>, Г. Гегеля, А. Лассона; об "ограниченном" суверенитете говорили Л. Оппенгейм, И.Д. Левин, В.А. Василенко.

--------------------------------

<1> См.: Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. М., 1963. С. 69.

Профессор В.А. Карташкин отмечает, что в современных международных отношениях суверенитет государств подвергается серьезным ограничениям в следующих случаях:

- когда государство добровольно принимает на себя определенные международные обязательства;

- когда оно становится участником двустороннего или многостороннего договора;

- когда государство вступает в ту или иную международную организацию, принимая на себя соответствующие обязательства;

- когда международными или региональными органами принимаются решения, имеющие обязательную силу для государств;

- когда государство признает верховенство международных норм над национальным законодательством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карташкин В.А. Соотношение принципов уважения прав человека и государственного суверенитета // Юрист-международник. 2006. N 1. С. 8.

Сегодня повышенный интерес к концепциям "абсолютного" и "ограниченного" суверенитета в современной доктрине международного права связан с двумя основными моментами. В первом случае ограничение суверенитета государства связывают с созданием и деятельностью международных организаций, обладающих элементами наднациональности. На основе учредительных договоров об их создании и в пределах своей компетенции они уполномочены, в лице своих независимых институтов, принимать юридически обязательные для государств-членов нормативно-правовые акты и обеспечивать их соблюдение. В целях реализации этого механизма государства передают часть прав, входящих в их внутреннюю компетенцию, такой международной организации, а положения о делегировании суверенных прав государства органам международной организации содержатся в конституциях этих стран <1> (добровольное ограничение суверенитета).

--------------------------------

<1> См., например, ст. 20 Конституции Дании 1953 г.: "Полномочия, предоставленные настоящей Конституцией государственным органам Королевства, могут быть в пределах, установленных законом, делегированы международным организациям, созданным по взаимному согласию с другими государствами в целях содействия развитию международного правопорядка и сотрудничества" // Конституции государств Европы: Сборник. М., 2001.

Во втором случае речь идет о возможности вооруженного вмешательства мирового сообщества по решению Совета Безопасности ООН (так называемое принудительное ограничение суверенитета).

Концепция "ограничения" государственного суверенитета, на наш взгляд, подвергается обоснованной критике в работах многих современных ученых. Да, можно говорить о том, что проблемы, стоящие перед человечеством в эпоху глобализации, служат катализатором кардинальных изменений структуры международных отношений: происходит выдвижение на передний план прав и интересов личности, усиливается роль международных организаций. И.И. Лукашук говорил даже о постепенном перерастании международного права в право международного сообщества, приоритетной функцией которого должно стать обеспечение интересов международного сообщества в целом, однако "этот приоритет не означает ущемления интересов государств" <1>.

--------------------------------

<1> Лукашук И.И. Глобализация и международное право // Международное право - International Law. 2001. Июнь. Спец. выпуск. С. 23 - 24.

Признать возможность ограничения суверенитета государства, а следовательно, и существование несуверенных государств - значит вернуться к уровню развития международного права двухсотлетней давности, когда можно было говорить о цивилизованных и нецивилизованных народах и государствах. Более того, говорить об ограничении суверенитета государства в современную эпоху кажется некорректным в контексте общепризнанного принципа суверенного равенства государств, имеющего характер нормы jus cogens, отклонение от которой ни индивидуально, ни по соглашению субъектов международного права недопустимо. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. гласит, что все государства пользуются суверенным равенством, под которым понимается в том числе юридическое равенство и право пользоваться правами, присущими полному суверенитету.

Считаем обоснованным мнение А.А. Моисеева о том, что появление утверждений об ограничении суверенитета происходит "по причине ошибочного приравнивания суверенитета, являющегося неотъемлемым и сущностным качеством государства, к суверенным правам государства, которые называются суверенными только потому, что они государственные" <1>.

--------------------------------

<1> Моисеев А.А. Критика концепции относительного государственного суверенитета // Московский журнал международного права. 2007. N 3. С. 22.

В XVI в. Ж. Боден отождествлял суверенитет с комплексом прав, проистекающих из него, и относил к ним: право законодательства; право войны и мира; право назначения высших должностных лиц; право верховной юрисдикции; право на верность и повиновение; право помилования; право чеканки монеты; право налогообложения <1>. Однако суверенитет не состоит из комплекса прав, и об этом говорил еще профессор И.Д. Левин <2>, а является их основанием, выражая и характер их осуществления.

--------------------------------

<1> См.: Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 76 - 77.

<2> См.: Левин И.Д. Суверенитет. С. 74.

Именно свойство суверенитета позволяет государству осуществлять присущие ему внутренние и внешние функции, обеспечивает его право- и дееспособность как по смыслу внутреннего права, так и с точки зрения права международного, порождает его права и обязанности. А вот содержание этих суверенных прав и обязанностей, по нашему мнению, находится в прямой зависимости от многих факторов: внутренней стабильности, отражающейся на уровне политического, экономического и социального развития государства в целом; от характера международных отношений государства, степени его интеграции в международное сообщество. Эти факторы и сказываются на объеме прав суверенного государства, который может быть в ряде случаев ограничен, и наглядный тому пример - ограничение юрисдикции.

Как известно, ограничение юрисдикции государства возможно как в пределах его территории, так и вовне. Внутренние изъятия из-под юрисдикции государства пребывания касаются лиц, обладающих иммунитетом по международному праву. Кроме того, юрисдикция государства может быть ограничена исходя из приоритета международной юрисдикции.

Например, в доктрине международного права сегодня уделяется много внимания международной юрисдикции, в том числе работе международных трибуналов ad hoc по бывшей Югославии и по Руанде и функционированию Международного уголовного суда. Трибуналы имеют особый правовой статус, вытекающий из их учреждения на основе Резолюций Совета Безопасности ООН в качестве подведомственных органов Совета. Как следствие этого, они действуют в рамках Резолюций Совета, обязательных для стран - участниц ООН. При этом статуты трибуналов исходят из приоритета юрисдикции Трибунала над национальными судами: он может официально просить национальные суды передать производство по делу в соответствии с Уставом. Иначе говоря, национальная юрисдикция может быть ограничена юрисдикцией трибуналов.

Римский статут Международного уголовного суда, который вступил в силу в 2002 г., создает иную модель уголовной юрисдикции, которая не согласуется ни с существующими моделями национальной юрисдикции, ни с существующей юрисдикцией в рамках международных трибуналов ad hoc. Речь идет о принципе дополнительности (комплементарности), который устанавливает, что юрисдикция МУС вводится в том случае, когда национальные правовые системы не могут или не желают осуществлять юрисдикцию. В качестве критерия, определяющего неспособность государства осуществить судебное преследование, отмечается полный либо существенный развал или отсутствие судебной системы, когда государство не имеет возможности вести судебную процедуру (ст. 17). Предполагает ли отсутствие возможности реализации юрисдикции ее ограничение? Полагаем, что, да. Однако это не означает, что временное отсутствие судебной системы в государстве автоматически влечет лишение его суверенности.

Что касается возможности ограничения национальной юрисдикции за пределами государственных границ, то для наглядности еще раз обратимся к уже упомянутому решению Постоянной палаты международного правосудия по судну "Лотос". В этом решении отмечается, что во всех правовых системах фундаментальным принципом является территориальный характер уголовного закона, но не менее верно и то, что все или почти все эти системы распространяют свою юрисдикцию на преступления, совершенные за пределами данного государства, причем они это делают способами, которые в разных государствах различны. Принцип территориальности уголовного закона не является, следовательно, безусловным принципом международного права и никоим образом не совпадает с территориальным суверенитетом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хименес де Аречага Эдуардо. Указ. соч. С. 272.

Профессор Э.Х. Аречага пишет: "Государство не может законным образом применять свое законодательство или осуществлять юрисдикцию, если оно никак не связано с возникшими на иностранной территории правоотношениями, которые оно намерено регулировать..." <1> Иначе говоря, если интересы государства каким-то образом затронуты или субъектом правоотношения выступает гражданин этого государства, оно может претендовать на осуществление юрисдикции (соответствующие положения об осуществлении экстратерриториальной юрисдикции содержатся во многих международных договорах). Другое дело, что в пределах своей территории государство может воспользоваться этим правом на юрисдикцию в полном объеме, а за ее пределами - в ограниченном либо не воспользоваться вовсе.

--------------------------------

<1> Документ ООН A/45/594 от 9 октября 1990 г. // http://www.un.org./russian/peace/pko/doc/a45-594.html.

Поэтому вряд ли можно согласиться с позицией Н.Б. Пастуховой, которая относит Сомали, Афганистан, Либерию, Гаити, ДРК, Анголу, Сьерра-Леоне и ряд других стран к "падающим" государствам, поскольку суверенитет их de facto ограничен в ходе миротворческих операций ООН <1>. Проведение любой миротворческой операции ООН, помимо Устава, основано на соответствующей Резолюции Совета Безопасности, многосторонних конвенциях и специальном соглашении, заключаемом между ООН и принимающим государством. В таком соглашении подтверждается международный характер Операции по поддержанию мира, а государство-участник и сама Организация берут на себя определенные обязательства. При этом государство проведения операции передает контингенту ООН лишь функцию поддержания мира, безопасности и правопорядка на отдельной части своей территории, но оно не становится при этом несуверенным.

--------------------------------

<1> См.: Пастухова Н.Б. О многообразии подходов к трактовке и пониманию суверенитета // Государство и право. 2007. N 12. С. 81.

Также нельзя утверждать, что, например, Германия, Франция или любое другое государство ЕС - это не суверенные образования, а государства с ограниченным суверенитетом, поскольку проведение их экономической и иной сферы политики, входящей в компетенцию Евросоюза, напрямую зависит от регламентов и директив Совета ЕС. Подобное высказывание в свете значения, которое имеет международное общение европейских государств, кажется как минимум некорректным.

Утверждения об ограничении государственного суверенитета проистекают также, на наш взгляд, из ошибочного отождествления государства как такового с высшими органами государственной власти, являющимися признаком государства: "Именно государство в целом как официальный представитель всего общества, а не его отдельная составная часть в виде государственной власти или любой иной его составной части, а точнее признака или свойства, наделяется суверенитетом" <1>.

--------------------------------

<1> Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. N 1. С. 192 - 193.

Одним из прав государства, обоснованных его суверенитетом, является возможность регулирования общественных отношений при помощи издания нормативных правовых актов, и добиваться их соблюдения посредством применения механизма принуждения, иначе говоря осуществлять юрисдикцию. Юрисдикция государства может быть в ряде случаев ограничена, что не дает оснований говорить об ограничении суверенитета.

§ 4. Международная юрисдикция и наднациональность:

вопросы соотношения

В современном мире все более очевидной становится тенденция роста взаимозависимости государств в различных областях, возрастает количество вопросов, которые можно решить только коллективно, а значит, в рамках международных объединений. Профессор Института межкультурных и международных связей Бременского университета М. Цюрн в этой связи отмечает, что национальному государству сегодня отводится новая роль в более широком международном аспекте, когда межправительственные институты, транснациональные НПО и наднациональные организации берут на себя ряд функций, которые прежде были свойственны национальному государству. Масштаб достижения целей государственности сместился с национального на международный уровень, будь то в рамках таких крупных регионов, как Европа, либо квазиглобальных структур типа ВТО <1>. Еще в 1950-е годы профессор М. Буркуэн писал: "В то время как функционирование международного права основывалось раньше на действиях государств, в настоящее время оно в значительной мере опирается на международные организации, такие как ООН и многочисленные специализированные учреждения, которые группируются вокруг ООН" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Цюрн М. Границы национально-государственного управления // Международные организации в процессе трансформации // International Politic. 2001. N 5. С. 52 - 55.

<2> Bourquin M. L'Humanisation du droit des gens. "Etudes en l'honneur de G. Scelle". Vol. I. Paris, 1950. P. 48.

Учитывая стремительный процесс глобализации и усиление роли международных межправительственных организаций, считаем уместным поставить вопрос о содержании и сущности юрисдикционной компетенции этих образований.

По мнению С.В. Черниченко, юрисдикцией обладает любой субъект международного права. Соглашаясь в целом с таким выводом, хотелось бы сделать оговорку: исходя из особенностей и "многоуровневости" международной правосубъектности, юрисдикция присуща только тем субъектам международного права, которые имеют возможность не только определять правила поведения и создавать нормы права, но и обеспечивать их соблюдение, поскольку практическая реализация юрисдикции нередко связана с задействованием механизма принуждения. Иначе говоря, как замечает сам С.В. Черниченко, "она характерна для тех (субъектов), кто имеет властные полномочия" <1>. Например, Г. Оппенгейм определяет юрисдикцию следующим образом: "Это термин, который описывает пределы правовой компетенции государства или иной регламентирующей власти (например, Европейского союза) на то, чтобы создавать нормы права, применять их и принуждать лиц к их исполнению" <2>. Поэтому считаем, что к субъектам международного права, обладающим таким свойством, как юрисдикция, сегодня относятся государства, государствоподобные образования и международные межправительственные организации.

--------------------------------

<1> Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. Т. II. С. 111.

<2> Цит. по: Lowe V. Jurisdiction / Ed. bay M.D. Evans. International Law. 2nd ed. Oxford, 2006. P. 337.

Если рассматривать юрисдикцию как возможность регулирования отношений между субъектами при помощи обязательных нормативно-правовых предписаний и способность обеспечивать их соблюдение, то юрисдикция международных организаций может быть рассмотрена с нескольких основных позиций.

Во-первых, каким образом организация осуществляет свою правотворческую функцию и какими юридическими свойствами обладают нормы, издаваемые институтами либо органами международных организаций в пределах ее компетенции?

Во-вторых, какими полномочиями по урегулированию взаимоотношений между государствами-участниками и текущему управлению наделены основные органы международных организаций и каков механизм обеспечения издаваемых ими нормативно-правовых актов?

И наконец, в-третьих, насколько юрисдикционная компетенция международной организации сопоставима с государственной юрисдикцией и возможно ли утверждать о приоритете международной юрисдикции?

Каждый из поставленных вопросов требует всестороннего и глубокого осмысления, однако ответы на них невозможно получить без рассмотрения признаков наднациональности в деятельности современных международных организаций.

Идея наделения универсальной международной организации элементами надгосударственности и создание в ее рамках наднационального, "всемирного" правительства активно развивалась в трудах зарубежных ученых начала и середины прошлого столетия: Г. Лаутерпахта, Г. Кельзена, И. Кунца, Д. Анцилотти, Ф. Джессепа, Г. Шварценбергера и многих других. Например, П. Ройтер утверждал, что отличительной чертой международной организации является то, что в области права она обладает своей собственной волей, отличной от воли государств-членов <1>. Г. Лаутерпахт писал, что только под защитой и через посредничество такой всеобщей организации, облеченной подавляющей и принудительной силой для создания, утверждения и применения норм международного права, последнее может преодолеть имеющиеся в нем в настоящее время несовершенства <2>. Реализация данной идеи некоторым ученым виделась в реформировании Организации Объединенных Наций и наделении ее главных органов законодательными, исполнительными и судебными полномочиями по аналогии с органами государственной власти.

--------------------------------

<1> Reuter P. International Institutions. London, 1958. P. 215.

<2> См.: Оппенгейм Л. Международное право. М., 1948. Т. I. Полутом 1. С. 340.

Эти планы и их реалистичность неоднократно подвергались сомнению и резкой критике в трудах советских ученых-международников: Г.И. Тункина, Д.Б. Левина, Л.А. Моджорян, Н.А. Ушакова, Г.И. Морозова и многих других. Например, Г.И. Тункин, один из основателей отечественной доктрины международного права, признавая в целом неуклонный рост влияния международных организаций на все сферы и области международных отношений, категорически отвергал идеи о создании всемирного государства в виде универсальной наднациональной организации. "Нет никаких оснований считать, - писал он, - что международные организации могут превратиться в подобие государственной власти и будут выполнять те же или сходные функции в создании и обеспечении соблюдения норм международного права, какие выполняют органы государственной власти в отношении национального права" <1>.

--------------------------------

<1> Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 274.

Критикуя существующую концепцию наделения международной организации собственной "волей", Г.И. Морозов вместе с тем признавал наличие волевого элемента в ММПО, отмечал его сложную структуру и дал следующее определение: "Специфический волевой элемент ММПО - сложное выражение государственных позиций членов организации" <1>.