Глава X. Юрисдикция в международном праве 4 page

--------------------------------

<1> Морозов Г.И. Международные организации: некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 120 - 122.

Негативное отношение в советской доктрине к понятию и содержанию наднациональности во многом мотивировалось тем, что любые наднациональные механизмы ограничивают суверенные права государства, кроме того, антагонистические настроения в отношении капиталистических стран во многом объяснялись условиями холодной войны.

Смягчение международной напряженности, изменение геополитической ситуации и тенденции глобализации явились причиной пересмотра взглядов российских ученых на возможность наднационального правового регулирования. Так, Е.А. Шибаева писала: "Реальности международной жизни таковы, что только одно увеличение количества действующих международных органов само по себе не в состоянии обеспечить решение глобальных проблем. Для этого нужны не только количественные, но и качественные изменения. Необходим качественный прорыв в характере международно-правового регулирования, связанного с глобальными проблемами. Такой прорыв мы видим в придании международным организациям универсального характера элементов наднациональности или, другими словами, в создании или преобразовании уже существующих органов, юрисдикционная компетенция которых включала бы их право принимать решения обязательного характера по всем (а не только внутриорганизационным) вопросам международного сотрудничества, действующих на территории государства-члена без трансформации" <1>. Таким образом, Е.А. Шибаева связывала наднациональность прежде всего с возможностью принятия обязательных для государств-членов решений органами организации во внешнем аспекте, имеющими прямое действие на их территории.

--------------------------------

<1> Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 83.

Сегодня в отечественной доктрине отсутствует устоявшееся определение наднациональности. А.С. Фещенко, один из первых российских ученых, занимавшийся данной проблемой, определяет наднациональность как "совокупность полномочий (юридически закрепленных или подразумеваемых), которыми государства наделяют определенный международный орган для целенаправленного регулирования их взаимоотношений, причем эти полномочия имеют приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции стран-членов, включая возможность принятия обязательных для них решений" <1>. М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова считают, что основной характеристикой наднациональности является приоритет компетенции международной организации по отношению к компетенции ее членов в определенных областях, ранее относившихся к сфере осуществления их суверенных прав и добровольно переданных международной организации <2>. Испанский юрист М. Медина вкладывает в содержание наднациональности способность организации разрабатывать общие нормы и частные решения, обязательные для подданных государств-членов <3>. А.Э. Толстухин выделяет четыре основных признака наднациональности: 1) наднациональная власть является иерархически более высокой по сравнению с государственной властью; 2) власть эта должна быть независимой от государств-членов; 3) волеизъявление наднациональной организации должно иметь нормативную силу и прямое действие на территории государств-членов; 4) институты организации должны иметь возможность самостоятельно расширять пределы своей компетенции <4>. И наконец, в одном из последних исследований надгосударственность определяется как правовое качество международной организации, позволяющее ей, в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой, принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства <5>.

--------------------------------

<1> Фещенко А.С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций // Советский ежегодник международного права, 1987. М., 1988. С. 170.

<2> См.: Костенко М.Л., Лавренова Н.В. К вопросу о наднациональности и особенностях права ЕС // Европейская интеграция: правовые проблемы. М., 1992. С. 44.

<3> Medina M. Las organizaciones internacionales. Madrid, 1976. P. 236.

<4> См.: Толстухин А.Э. О наднациональном характере Европейского союза // Московский журнал международного права. 1997. N 4. С. 16 - 17.

<5> См.: Моисеев А.А. Суверенитет государства в международном праве: Учебное пособие. М., 2009. С. 362.

Несмотря на некоторую противоречивость приведенных определений, ряд элементов наднациональности выделяется всеми авторами, и один из них касается возможности органов организации принимать юридически обязательные для государств решения, иначе говоря, осуществлять предписывающую юрисдикцию.

Создание норм международного права самими субъектами - это одно из проявлений международной правосубъектности, один из неотъемлемых элементов международно-правового статуса и международной организации <1>. Польский профессор К. Скубишевский отмечал, что участие международных организаций в правотворческой деятельности колеблется от вспомогательных функций при формировании норм государствами до выработки самой организацией обязательных правил, в том числе таких, которые носят характер правовых норм <2>. Иными словами, осуществляется такая деятельность в двух основных направлениях: 1) когда нормы создаются организацией при участии других субъектов международного права (государств или организаций); и 2) когда организация сама определяет правила поведения в качестве нормы права. При этом собственно нормотворческая деятельность международной организации будет в тех случаях, когда в результате ее непосредственного волеизъявления рождается нормативный акт, т.е. акт, содержащий нормы права <3>.

--------------------------------

<1> См.: Усенко Е.Т. Совет экономической взаимопомощи - субъект международного права // Советский ежегодник международного права, 1979. М., 1980. С. 34 - 35.

<2> Skubiszewski K. Uchwaly prawotorcze organizacji miedzynarodowych. Poznan, 1965. S. 11.

<3> См.: Малинин С.А. О правотворческой деятельности межгосударственных организаций // Советский ежегодник международного права, 1971. М., 1973. С. 177.

В 60 - 80-е годы прошлого века, после появления на международной арене большого количества специализированных учреждений ООН, в доктрине международного права возникли споры по поводу юридической природы принимаемых ими нормативных актов - регламентов и актов, носящих иное название (стандарты, рекомендации, технические правила и т.д.). Анализируя процесс принятия решений в рамках ИКАО, ВМО, ВОЗ, МОТ, других организаций, многие зарубежные юристы обозначали эту деятельность как "наднациональную" или "квазизаконодательную" <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шибаева И.А. Международно-правовые формы организации и деятельности специализированных учреждений ООН // Советский ежегодник международного права, 1964 - 1965. М., 1966. С. 103.

В то же время отечественные ученые настаивали на согласительной природе этих норм: "Акты, разрабатываемые и принимаемые в рамках ММПО, имеют различный характер, общим для них является то, что такие конвенции и регламенты представляют собой разновидности многосторонних международных договоров" <1>.

--------------------------------

<1> Шибаева Е.А. Специализированные учреждения ООН. М., 1966. С. 105.

Современный подход к рассматриваемой проблеме изложил в своей работе В.Л. Толстых. Он выделил три основных момента, которые, на его взгляд, не позволяют рассматривать регламенты международных организаций в качестве международных договоров. Во-первых, это порядок принятия регламента, который отличается от процесса заключения международного договора. Во-вторых, В.Л. Толстых пишет, что "если регламент является договором между организацией и отдельным государством, то он должен создавать обязательства только между данными субъектами, однако регламенты создают не столько обязательства такого рода, сколько обязательства между государствами". И в-третьих, в качестве особого рода актов он выделил регламенты, принимаемые в рамках Европейского союза <1>.

--------------------------------

<1> См.: Толстых В.Л. Курс международного права: Учебник. М., 2009. С. 189 - 190.

Неоднозначно оценивается в доктрине также правовая природа актов, принимаемых главными органами ООН - Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности. Например, Г. Лаутерпахт писал, что широкие полномочия, предоставленные Совету Безопасности в области борьбы с ситуациями, создающими угрозу международному миру и безопасности, приближаются в некотором отношении к законодательным полномочиям <1>, а известный французский юрист К. Кольяр отмечал, что, принимая решение в соответствии с положениями гл. VII Устава ООН, Совет Безопасности действует как правительственный орган, как своего рода сверхправительство, которое ответственно за поддержание международного порядка и располагает настоящими полицейскими силами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Оппенгейм Г. Международное право. Т. I. Полутом 1. С. 390.

<2> См.: Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., 1972. С. 295 - 296.

Позиции и тех и других ученых совершенно обоснованны. Действительно, акты, принимаемые большинством международных организаций, носят согласительный характер, поскольку нормы, содержащиеся в них, проистекают из участия государства в конкретном международном договоре. Вступая в то или иное международное объединение, государство должно впоследствии согласовывать практику с обязательствами, взятыми на себя по уставу такой организации. Государства обязаны выполнять принятые в рамках организации акты хотя бы для того, чтобы не лишать смысла цели и задачи организации и само вступление в нее.

С другой стороны, современные реалии диктуют свои условия, а именно для эффективного и четкого реагирования на ситуации, происходящие в эпоху глобализации, организация должна иметь возможность принимать обязательные решения, руководствуясь объективной необходимостью и интересами большинства членов. Другое дело, что принятие таких решений не должно выходить за рамки предметной компетенции организации, и в этой связи справедлива позиция С.В. Черниченко, который отмечает, что, если нарушения прав человека являются следствием международного преступления, связаны с угрозой миру, нарушением мира, актом агрессии, геноцидом, компетенция ООН не должна быть ограничена п. 7 ст. 2 Устава ООН, поскольку в этом случае возникает вопрос о применении мер, предусмотренных гл. VII Устава, и речь идет о делах, которые выходят за рамки внутренней компетенции государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черниченко С.В. Права человека и принцип невмешательства в Уставе Организации Объединенных Наций (некоторые аспекты проблемы) // Советский ежегодник международного права, 1964 - 1965. М., 1966. С. 178 - 179.

Деятельность любой международной организации проявляется в процессе функционирования ее основных и вспомогательных органов, и одним из признаков наднационального характера органа международной организации, по мнению А.Я. Капустина, является его участие в реализации основных функций этой организации <1>.

--------------------------------

<1> Капустин А.Я. Концепция международной организации: современные тенденции и противоречивые толкования // Международное публичное и частное право: проблемы и перспективы: Liberamicorum в честь профессора Л.Н. Галенской / Под ред. С.В. Бахина. СПб., 2007. С. 107.

Еще в 70-е годы прошлого века известный польский ученый В. Моравецкий классифицировал функции международных организаций на регулирующие, контрольные и оперативные. При этом регулирующие функции заключаются "в установлении норм и образцов морального, политического или юридического характера, призванных соответствующим образом формировать поведение участников международных общений", а контрольные функции, по мнению ученого, заключаются в "установлении фактического состояния и его сопоставлении с содержанием норм и образцов с целью приведения в соответствие с ними поведения участников международных отношений" <1>. Исходя из выводов, сделанных нами выше, получается, что осуществление оперативных и контрольных функций международной организации напрямую связано с реализацией ее правоприменительной юрисдикции.

--------------------------------

<1> См.: Моравецкий В. Функции международной организации // Пер. с польск. / Под ред. Г.И. Морозова. М., 1976. С. 91.

При этом правоприменительная юрисдикция международной организации в соответствии с классификацией юрисдикции, приведенной выше, может быть разграничена на исполнительную, судебную и принудительную.

Исполнительная юрисдикция международной организации проявляется в процессе оперативного руководства действиями государств-участников. Например, И.И. Яковлев, доказывая наднациональный характер Международного органа по морскому дну, писал, что его полномочия не ограничены принятием рекомендаций для государств-членов, а предусматривают принятие обязательных для государств норм, правил и процедур деятельности в Районе, а также включают широкие, ранее неизвестные для международных межправительственных организаций оперативные функции: от непосредственного участия через международные предприятия в осуществлении такой деятельности до заключения контрактов с государствами и выдачи государствам разрешений на производство металлов по таким контрактам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Яковлев И.И. Международный орган по морскому дну. М., 1986. С. 65.

Признаки наднациональности очень четко прослеживаются в процессе осуществления судебной юрисдикции международной организации. Реализуется такая юрисдикция чаще всего путем включения в институциональную структуру организации судебного органа, призванного разрешать споры, возникшие в процессе функционирования. Статус судов может варьироваться: по мнению И.С. Марусина, такие суды могут быть либо главным органом, т.е. одним из руководящих органов по определению учредительного договора организации, либо вспомогательным органом, созданным в процессе функционирования ее самой, либо основным органом, для осуществления функций которого и была создана эта организация <1>. От себя добавим, что международный судебный орган может быть также относительно автономным образованием, созданным в соответствии с международным договором для разрешения споров.

--------------------------------

<1> См.: Марусин И.С. Международные судебные учреждения, стороной разбирательства в которых вправе выступать физические лица: новые тенденции развития и совершенствования их деятельности: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 2008. С. 9.

Наконец, особое значение имеет принудительная юрисдикция международной организации. Появление возможности применения механизма принуждения к государству-правонарушителю, как правило, связывают с принятием Устава ООН. М.А. Королев пишет, что создание системы ООН привнесло в международное право ранее неизвестные ему начала, а именно было введено самодовлеющее понятие международного мира и безопасности, всеобщего мира; ООН в лице Совета Безопасности приобрела право отправления ряда полномочий принудительного характера, в том числе и в отношении государств-нечленов; для реализации принципов, закрепленных в Уставе, ООН вправе воспользоваться подразумеваемой компетенцией <1>. Также есть мнение, что при помощи применения принудительных мер ООН реализует свою собственную правосубъектность в отношениях с государствами-членами <2>. Выделяя элементы наднациональности в деятельности ООН, А.С. Фещенко замечает, что компетенция ООН в специально оговоренных вопросах (поддержание мира) имеет приоритетный характер по отношению к соответствующей компетенции государств-членов, что выражается прежде всего в возможности принятия обязательных решений и принудительных мер. И это не противоречит принципу суверенного равенства государств <3>.

--------------------------------

<1> См.: Королев М.А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. N 2. С. 11 - 13.

<2> См.: Скакунов Э.И., Чехарин Ю.Е. Принуждение в международном праве // Советский ежегодник международного права, 1987. М., 1988. С. 89.

<3> Фещенко А.С. Указ. соч. С. 164.

Справедливо мнение, что наднациональность в деятельности международных организаций должна проявляться прежде всего в тех сферах международного общения, которые затрагивают интересы всего человечества и где международные проблемы могут представлять угрозу для всей цивилизации. Е.А. Шибаева для решения таких проблем предлагает создавать в рамках организаций органы, предметная компетенция которых будет содержать только вопросы, связанные с глобальными угрозами, а их юрисдикционная компетенция будет предусматривать право принятия по этим вопросам решений обязательного характера, имеющих на территории государства-члена без трансформации ту же юридическую силу, что и национальный закон. Таким образом, на территории одного и того же государства будет осуществляться действие как национальной, так и международной юрисдикции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных организаций универсального характера // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 83.

Сегодня элементы наднациональности, в том числе в механизме принятия решений, в полной мере присущи только одному международному объединению - Европейскому союзу. Однако они все в большей степени проявляются также в рамках деятельности многих других международных организаций, прежде всего экономических. Более того, есть мнение, что практически все наиболее крупные и авторитетные международные экономические организации в той или иной степени являются наднациональными и степень их наднациональности в настоящее время настолько высока, что некоторые из них утратили черты международных организаций и представляют собой интеграционные объединения с признаками федерализма <1>.

--------------------------------

<1> См.: Попов М.С. Правовой статус международных экономических организаций: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14 - 15.

Качество надгосударственности в деятельности международных организаций развивается в тех сферах межгосударственного сотрудничества, где международные проблемы могут представлять угрозу для всей цивилизации или региона в целом, которые затрагивают интересы всего человечества или имеют всеобъемлющий региональный характер и требуют для своего решения объединенных усилий государств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Моисеев А.А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве (в контексте глобализации): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 34.

Оценивая перспективы, можно предположить, что в XXI в. количество надгосударственных структур существенно возрастет. Интеграционные процессы, развивающиеся в Европе, захватили и другие регионы земного шара, где усиленными темпами создаются единые экономические и валютные пространства. Однако думается, что сближение в области экономики постепенно дополнится интеграцией и в других сферах, в развитии которых сегодня крайне заинтересовано мировое сообщество. Проблемы экологии и здравоохранения, возможное совместное освоение космического пространства, обеспечение безопасности и противодействие международному терроризму являются теми направлениями, где в будущем возможно внедрение формулы надгосударственности. В свою очередь, наднациональность есть проявление юрисдикционной компетенции международных организаций, и по мере углубления сотрудничества государств в рамках наднациональных структур международная юрисдикция постепенно будет приобретать приоритетное значение в решении глобальных проблем современности.

§ 5. Место юрисдикции

в современной системе международного права

Для того чтобы определить место юрисдикции в международно-правовой системе, в первую очередь необходимо рассмотреть некоторые общие положения: как построены сама правовая система и система международного права; что представляет собой отрасль права вообще и международного права в частности; какие объективные признаки положены в основу разграничения отраслей и институтов в международном праве <1>.

--------------------------------

<1> См. гл. III настоящего учебника.

Рассмотрим место юрисдикции в системе международного права.

Следует признать, что в современных работах российских ученых-международников теоретические и практические вопросы юрисдикции исследованы неполно. Более того, учебники по международному публичному праву (отражающие с точки зрения отечественных авторов основные характеристики его системы), как правило, не предусматривают положения о понятии юрисдикции и механизмах ее реализации.

В этом смысле зарубежные коллеги оказались далеко впереди, поскольку основные теоретические исследования международно-правовых вопросов юрисдикции проведены за пределами нашей страны, а учебные курсы международного права, преподаваемые за рубежом на юридических факультетах, чаще всего содержат специальный раздел, посвященный вопросам юрисдикции <1>.

--------------------------------

<1> Например, курс по международному праву: Schachter O. International Law in Theory and Practice. Dordrecht; Boston; London, 1997. P. 250 - 272.

На наш взгляд, юрисдикция, с точки зрения места в системе международного права может рассматриваться с двух основных позиций.

Первое, это возможность рассмотрения юрисдикции в качестве отрасли международного публичного права. Например, Д.И. Фельдман, не признавая категорического деления отраслей, тем не менее подразделял их на общие, объединяющие институты международного права, которые обслуживают всю систему международных отношений (право международных договоров) и специальные, регулирующие более или менее узкий (специальный) спектр международных отношений (международное космическое право). При этом он отмечал, что "грани между отраслями международного права очень подвижны и сама динамичность современного международного права создает известные трудности в деле выявления реально существующих отраслей" <1>.

--------------------------------

<1> Фельдман Д.И. Указ. соч. С. 49.

Согласно такой классификации постановка вопроса об отнесении юрисдикции к числу общих отраслей международного права является вполне логичной. Учитывая, что многие ученые отождествляют юрисдикцию с правоприменительной деятельностью, а также то, что в последнее время в доктрине часто говорится о разграничении международного права на право материальное и процессуальное, можно рассматривать совокупность норм, регулирующих ее реализацию в качестве международного процессуального права. Как отмечает в своем учебнике по международному праву В.М. Шумилов, в состав международного процессуального права включаются международно-правовые принципы и нормы, регулирующие порядок реализации материальных норм международного права. К ним он относит: а) правоприменение норм государствами и международными организациями; б) международное правосудие и арбитражное производство; в) порядок применения санкций <1>. Получается, что в этом смысле юрисдикция отождествляется только с правоприменением, это сужает ее сущность и содержание.

--------------------------------

<1> См.: Шумилов В.М. Международное право: Учебник. М., 2007. С. 397.

Более широкое определение международного процессуального права приводится К.А. Бекяшевым: "Это совокупность принципов и норм, регулирующих порядок осуществления прав и обязанностей субъектов международного публичного права" <1>. Но и в этом случае во внимание берется лишь правоприменительный аспект юрисдикции, так как ученый вкладывает в содержание МПП только два компонента: а) нормы, регламентирующие деятельность международных юрисдикционных органов по защите прав и интересов субъектов международного права, и б) нормы, регламентирующие взаимодействие международных и национальных органов, которые обеспечивают выполнение материальных норм международного права.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Учебник / Отв. ред. К.А. Бекяшев. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 943.

Комментируя возможность рассмотрения юрисдикции в качестве отрасли международного процессуального права, хотелось бы выразить свое мнение о том, что мы в целом с осторожностью относимся к разграничению международного публичного права на отрасли материального и процессуального права. Скажем так: нам ближе классическая точка зрения на понятие отрасли международного права, согласно которой она представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих однородные по своей сути отношения субъектов, и характеризуется прежде всего особым предметом правового регулирования. В случае же отнесения юрисдикции к отрасли международного процессуального права этот важный системообразующий фактор не берется во внимание, что идет вразрез с канонами общей теории права. Объединение процессуальных норм, регулирующих отношения в различных сферах международной жизни, в отдельную отрасль, пусть даже крупную, не соответствует, по нашему мнению, сложившимся взглядам на критерии формирования отрасли в международном праве и его систематизацию. Кроме того, это может повлечь за собой и некоторые проблемы практического свойства: отсутствие единого подхода уже сейчас сказывается при составлении системы учебного курса различными коллективами авторов и не способствует повышению качества восприятия основ международного права студентами юридических вузов. В свете обозначенных причин считаем, что рассмотрение юрисдикции в качестве отрасли международного права является не вполне объективным.

Более логичной, на наш взгляд, выглядит формула "юрисдикция - базовый субинститут (супраинститут) международного права".

Однако в системе международного права присутствуют и нормативные комплексы, или институты, иного рода, нормы которых пронизывают все или ряд отраслей. Существование таких сквозных институтов (супраинститутов, или субинститутов) - важная составляющая характеристика целостной иерархической системы международного права. К сожалению, в российской международно-правовой доктрине общим критериям их выделения и систематизации уделено крайне мало внимания. Профессор Е.Т. Усенко писал, что в международном праве "институт - это многоплановое явление, все многообразие которого теорией еще далеко не исследовано". Общесистемные институты наряду с основными принципами международного права представляют собой нормативное выражение специфики международного права: они выполняют функцию "несущей конструкции" структуры международного права, его "ядра", вокруг которого формируются отрасли международного права <1>. При этом Г.И. Тункин отмечал, что грани между отраслями и сквозными институтами очень тонки. В качестве примера ученый приводил становление и развитие режима международно-правовой ответственности <2>, в процессе которого комплекс норм, регулирующий механизмы ее возложения и реализации в системе международного права, трансформировался из субинститута в общесистемную отрасль. Что повлияло на данный процесс? Ответ на данный вопрос содержится в работе И.И. Лукашука, который пишет: "Многие авторы рассматривают международную ответственность как институт. Удивляться этому не приходится. До последнего времени количество норм, относящихся к международной ответственности, было невелико, они не отличались особой четкостью, не были объединены в единую систему" <3>. Исходя из этого, можно сделать вывод о выделении автором такого признака, как разрозненность и отсутствие элемента системности в комплексе норм, применяемого для характеристики общесистемного института.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Усенко Е.Т. Система современного международного права // Курс международного права: В 7 т. / Отв. ред. Р.А. Мюллерсон, Г.И. Тункин. М., 1989. Т. 1. С. 263 - 264.

<2> См.: Международное право: Учебник / Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994. С. 72.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.И. Лукашука "Право международной ответственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Международное публичное и частное право", 2002, N 2.

<3> Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 65 - 66.

Профессор Г.В. Игнатенко относит к общесистемным институтам нормы о международном правотворчестве, нормы о международной правосубъектности, нормы о международном правоприменении и нормы о международно-правовой ответственности. Он называет их общеправовыми нормативными комплексами и выводит еще один признак субинститута - четкое определенное функциональное назначение <1>.