Статья 12. Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года после вступления России

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года после вступления России в Совет Европы) составляет одну из основ любого демократического строя. "Принцип местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, по возможности, в Конституции государства". Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из основ конституционного строя, одного из основополагающих принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве. Принцип местного самоуправления наряду с другими конституционными принципами определяет демократизм системы управления обществом и государством.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти на местах (органов местного самоуправления). Конституция, признавая местное самоуправление в качестве необходимого элемента конституционной системы власти в государстве и обеспечивая его организационную обособленность и самостоятельность, устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, органы местного самоуправления не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы не вправе образовывать органы местного самоуправления, назначать их должностных лиц, отменять их решения (отмена данных решений возможна в судебном порядке). Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также и тем, что служащие органов местного самоуправления относятся законом к категории муниципальных служащих, а не государственных служащих, экономической основой деятельности местного самоуправления является не государственная, а муниципальная собственность и т.д.

Вместе с тем закрепляемый статьей 12 принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией и тесно взаимодействуют друг с другом (см.: комментарий к статье 3). Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть, как указал в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации, может быть и муниципальной*(1).

Признание Конституцией Российской Федерации организационного обособления местного самоуправления в системе публичной власти предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед населением. Пределы самостоятельности местного самоуправления, объем компетенции органов местного самоуправления определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.

Конституция Российской Федерации, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления (см.: комментарий к статье 132), самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления (см.: комментарий к статье 131), судебной защиты прав местного самоуправления (см.: комментарий к статье 133) и др. Права местного самоуправления, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не могут быть ограничены. Субъекты Российской Федерации, определяя на основе федерального законодательства правовую основу организации и деятельности местного самоуправления на своей территории, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления.

Таким образом, признание Конституцией Российской Федерации местного самоуправления одной из основ конституционного строя, необходимым элементом организации и осуществления власти в государстве, а также закрепление принципа организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий является важнейшей конституционной гарантией его развития в нашей стране.