Конституционно-правовые формы взаимодействия Российской Федерации и субъектов РФ по вертикали

Взаимодействие по вертикали в структуре федеративной системы государственной власти определяется конституционным принципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов на общегосударственной территории (ч.2 ст.4 Конституции РФ). Одной из гарантий верховенства федеральных законов является закрепление исключительных и иных полномочий федеральной законодательной власти в конституционно-определенных предметах ведения (ч.1 и 2 ст.76 Конституции РФ), а также конституционное признание приоритета федеральных законов над законами и иными правовыми актами субъектов РФ (ч.5 ст.76 Конституции РФ).

Верховенство федеральных законов гарантируется судебной властью в России и прежде всего - Конституционным Судом РФ. Кроме того, на территории Российской Федерации и на территории субъектов РФ согласно Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам образуются и осуществляют свою деятельность федеральные суды – арбитражные суды и суды общей юрисдикции. В систему последних входят мировые судьи. Тем самым в Российской Федерации устанавливается единая судебная система, элементами которой являются Конституционный Суд РФ, подсистема судов общей юрисдикции и арбитражные суды.

Гарантией верховенства федеральных законов является также установление зависимости исполнительной власти субъектов РФ от федеральной исполнительной власти в осуществлении соответствующих федеральных законов.

Так, Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч.4 ст.78). В соответствии с этими конституционно установленными прерогативами издаются общеобязательные подзаконные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ (ст.90 и 115 Конституции РФ). Эти акты осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ч.2 ст.77 Конституции РФ).

Последнее обстоятельство предопределило конституционное положение, согласно которому исполнительные органы власти могут по соглашению с федеральными органами наделяться определенными полномочиями федеральной исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.2 ст.78 Конституции России).

Конституционные нормы ч.2 ст.77 и ч.4 ст.78 конкретизированы в № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"[65] и в № 184-ФЗ. В соответствии с абз.3 ч.1 ст.13 № 2-ФКЗ Правительство РФ обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации и контролирует деятельность ее органов.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять свои полномочия на территории субъектов РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы и соответствующих должностных лиц (ч.1 ст.78 Конституции РФ, ст.12 № 2-ФКЗ О Правительстве Российской Федерации. Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные ведомства осуществляют руководство деятельностью своих территориальных органов, направляют и проверяют их работу.

Особые конституционные полномочия в отношении субъектов РФ принадлежат Президенту РФ. Президент РФ:

1) назначает согласно п."к" ст.83 Конституции РФ своих полномочных представителей в федеральных округах, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849[66].

В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе полномочный представитель является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, он входит в состав Администрации Президента РФ на правах заместителя главы Администрации. Полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства на территории субъектов РФ в составе конкретного федерального округа.

Основными задачами представителя Президента РФ являются:

– организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства;

– контроль за исполнением решений федеральных органов государственной власти;

– обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ и представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе.

В целях решения возложенных задач полномочный представитель Президента РФ обеспечивает:

– координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, организует их взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ, разрабатывает совместно с межрегиональными (региональными) ассоциациями экономического взаимодействия программы развития территорий;

– организует контроль за исполнением федерального законодательства и программ;

– согласовывает проекты решений федеральных органов власти, затрагивающих интересы субъектов РФ в пределах округа;

– принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

– анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов исполнительных органов власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам,
международным обязательствам или нарушения прав и свобод;

2) вправе использовать в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции РФ согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между последними. При недостижении согласованного решения Президент РФ может передать дело на рассмотрение соответствующего суда.

3) может приостанавливать согласно ч.2 ст.85 Конституции РФ действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ при нарушении ими Конституции РФ, федеральных законов, международных обязательств и т.д. Эти случаи в государственно-правовой практике встречались и чаще всего разрешались тем, что глава субъекта РФ (или глава исполнительной власти субъекта РФ) отменял свое решение по требованию Президента РФ. Но, если возникало разногласие, то дело передавалось в суд;

4) В соответствии с ч.4 ст.78 Конституции РФ вправе пресекать не только грубые нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятежи, создание незаконных вооруженных формирований), но и любые другие уклонения от исполнения федеральных правовых актов, принятых в пределах компетенции федеральной власти[67]. В Конституции РФ это право закреплено в общем виде, конкретные же формы воздействия определяются в федеральных законах;

5) представляет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ кандидатуру (из числа граждан РФ) на должность высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ для принятия решения о наделении гражданина РФ соответствующими полномочиями (ч.1 ст.18 №184-ФЗ (с изм. на 4 июля 2003 г. № 99-ФЗ).

В случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не принял в соответствии с № 184-ФЗ решения о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ или не принял решение о ее отклонении, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период, предусмотренный данным законом (абз.4, 5 ч.4.1 ст.9, абз.7 ч.2 ст.18);

6) отрешает от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение обязанностей этим лицом (руководителем), а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом (п."г" ч.1 ст.19 № 184-ФЗ);

7) назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ (ч.9 ст.19 № 184-ФЗ) в случаях досрочного прекращения этим лицом (руководителем) своих обязанностей, в т.ч. в случаях: а) отрешения его от должности Президентом РФ; б) отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти; в) самороспуска законодательного (представительного) органа;

8) может возложить на органы исполнительной власти субъектов РФ осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Возложение этих полномочий осуществляется Президентом РФ путем принятия нормативного правового акта (ст.26.5 № 184-ФЗ);

9) вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (абз.8 ч.4.1 ст.9 № 184-ФЗ):

а) в случае, если соответствующим судом установлено, что данным органом государственной власти приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам (абз.3.1 и абз.3.3 ч.4 ст.9 № 184-ФЗ);

б) в случае, если после представления Президентом РФ в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа государственной власти) субъекта РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принял решение об ее отклонении либо не принял решение об ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ (абз.4 ч.4.1 ст.9 № 184-ФЗ).

Решение Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа (абз.5 ч.4.1 ст.9 № 184-ФЗ);

10) Согласно № 184-ФЗ:

а) Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (ч.3 ст.27);

б) в случае возникновения разногласий при реализации положений ч.3 ст.27 Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч.4 ст.27);

в) Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.1 ст.29).

В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов, указанных в ч.1 ст.29, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.

Наряду с этим взаимодействие во властной "вертикали" осуществляется при изменении границ между субъектами РФ. Согласно п."а" ч.1 ст.102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится утверждение изменения этих границ. Данное решение принимается Советом Федерации в форме постановления (ч.2 ст.102).

Кроме того, Федеральное Собрание РФ вправе путем принятия федеральных законов возлагать на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации (ст.26.5 № 184-ФЗ).

№ 184-ФЗ предусматривает право осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

1) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с Федеральным законом (п."а" ч.1 ст.26.9 № 184-ФЗ);

2) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году (п."б" ч.1 ст.26.9 № 184-ФЗ);

3) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом (п."в" ч.1 ст.26.9 № 184-ФЗ).

В случае, указанном в п."а" ч.1 ст.26.9 № 184-ФЗ, решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания.

В случае, указанном в п."б" ч.1 ст.26.9 № 184-ФЗ, в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В целях восстановления платежеспособности субъекта РФ временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным
кодексом РФ:

1) принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта РФ;

2) подготавливает проект закона субъекта РФ о внесении изменений и дополнений в закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на
текущий год, а также проект бюджета субъекта РФ на очередной год;

3) представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ – в Правительство РФ;

4) обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта РФ;

5) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.

В случае, указанном в п."в" ч.1 ст.26.9 № 184-ФЗ, решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

В свою очередь субъекты РФ в установленных конституционно-правовых формах принимают участие в решении вопросов федеральной, в том числе совместной компетенции. К ним относятся:

- закрепление федеральным законом полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам их совместного ведения с Российской Федерацией, которые осуществляются за счет средств бюджета субъекта РФ (ст.26.3 № 184-ФЗ).

– внесение и одобрение поправок к Конституции РФ (ст.134 и 136); осуществление права законодательной инициативы в лице законодательных (представительных) органов государственной власти (ч.1 ст.104 Конституции РФ); участие в федеральном законодательном процессе, в том числе внесение предложений и замечаний к рассматриваемым "нижней" палатой Федерального Собрания проектам федеральных законов по вопросам ведения, предусмотренным ст.72 Конституции РФ (ст.26.4 № 99-ФЗ);

– деятельность представителей субъектов РФ в Совете Федерации Федерального Собрания. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (ч.2 ст.95 Конституции РФ). Данное конституционное положение конкретизировано № 113-ФЗ от 5 августа 2000 г. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[68].

В соответствии с принципом народного представительства Конституционным Судом РФ определена выборная основа легализации высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов власти) субъектов РФ, кассирующих своих представителей в "верхнюю" палату федерального парламента[69]. Поэтому признается правомерным назначение выборным высшим должностным лицом представителя в Совете Федерации. Вместе с тем № 184-ФЗ, принятый согласно ст.77 (ч.1) Конституции РФ, изменил порядок легализации высшего должностного лица субъекта РФ.

В настоящее время данное должностное лицо, как отмечалось, назначается, а не избирается непосредственно гражданами. В данной ситуации изменяется и характер статуса представителя от исполнительной власти в Совете Федерации. Данный представитель назначается должностным лицом, избранным не прямым голосованием граждан, а наделенным полномочиями законодательным органом.

Указанный порядок не отвечает представительной природе федеральной законодательной власти. Поэтому в настоящее время приняты меры по исправлению сложившегося положения. В № 113-ФЗ внесены поправки от 23.02.2011 г. № 16-ФЗ и от 5.10.2011 г. № 264-ФЗ, согласно которым представитель в Совет Федерации может назначаться только из числа депутатов Государственной Думы, избранных по региональным спискам кандидатов, а также из депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ и депутатов представительного органа местного самоуправления.

- участие субъектов РФ в работе федеральных органов власти через консультативные (совещательные) институты. В качестве таковых выступают:

1) Государственный совет РФ. Правовой статус этого органа определяется Положением о Государственном совете РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602.

Согласно положению Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим Президенту РФ в реализации полномочий главы государства. В его состав входят председатель, им является Президент РФ, и члены Госсовета – высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, по должности, а также по решению Президента РФ в состав могут включаться лица, замещавшие должности высших должностных лиц субъектов РФ два или более срока подряд.

Основными задачами Государственного совета РФ являются: содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особо важное государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма; обсуждение вопросов исполнения органами власти Конституции РФ и законодательных актов; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти и др.;

2) совещания глав высших исполнительных органов власти субъектов РФ при Правительстве РФ;

3) представительство межрегиональных ассоциаций в федеральных органах государственной власти, закрепленное в ч.1 ст.7 Федерального закона от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации"[70].

- участие в соответствии с законодательством в формировании судебных и правоохранительных органов Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, а также в согласовании назначения на должность прокуроров субъектов РФ и др.

- наделение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации правом организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами (п."д.1" ч.7 ст.18 № 184-ФЗ). Это положение конкретизируется постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"[71].

Согласно указанному постановлению в целях организации взаимодействия высшее должностное лицо может проводить совещания и может создавать консультативно совещательные органы с участием представителей территориальных органов (п.5). В свою очередь руководители территориальных органов могут приглашать высших должностных лиц для участия в работе совещаний, комиссий, групп (п.9).

Данный анализ может быть продолжен на основе законодательных актов и практики государственного строительства. И работа в этом направлении ведется. Заметим, что приведенные положения прямо отражены в конституционных нормах, в ряде ключевых законодательных актов и нуждаются в дальнейшем развитии.