Требование целостности федеративной системы государственной власти

Основные характеристики целостности системы государственной власти выражаются в общем статусе Российской Федерации.

Общие положения статуса Российской Федерации закрепляются в гл.1 Конституции РФ как основы конституционного строя. К ним относятся суверенитет Российской Федерации, общая территория, формы институционно-территориального и организационно-функционального устройства, властные ресурсы и средства (экономические, финансовые, природные, организационно-правовые и т.д.), основные свободы, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, демократические принципы государственности (ее правовая и социальная природа, признание соблюдение и защита прав человека, светскость, идеологическое и политическое многообразие и др.).

Общие нормативные положения определяют содержание наиболее устойчивых связей и взаимодействий государственной системы с личностью и гражданским обществом. Поэтому их следует рассматривать как фундаментальные системообразующие конституционные
параметры статуса Российской Федерации.

Наряду с общесистемными выделяются основные положения статуса структурных образований государственно-властной системы – федеративного государства (центра) и субъектов РФ.

Единственный в своем роде статус федеративного государства (центра) составляет ядро общего статуса Российской Федерации. По конституционно-правовой природе он является интегрирующим. Исходя из этого, устанавливаются его основные характеристики. В их числе –требования к организации и деятельности федеральных органов власти, предметно определенные функции, разделенная организационно-функциональная структура, государственно-властные полномочия и др. Интегрирующая роль федерального центра в системе государственной власти выражается главным образом в обеспечении конституционного правопорядка.

Федеративное государство (центр) выполняет свои функции самостоятельно в системной связи и взаимодействии с субъектами РФ. В силу этого федеральный уровень государственной власти ограничен властью субъектов РФ. Последние, в свою очередь, связаны в своей деятельности интегральными властными функциями федерального центра и участвуют в осуществлении общефедеральных дел в порядке, предусмотренном Конституцией РФ, законами и внутригосударственными договорами.

Статус субъектов РФ закрепляется в конституционной (уставной), конституционно-правовой и правовой формах в соответствии с основами конституционного строя: верховенство Конституции РФ и федеральных законов, признание прав и свобод человека и гражданина и права на самоопределение, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, непреложность общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вместе с тем в статусе субъектов РФ выражается присущее
регионам социально-экономическое и политическое своеобразие, а в республиках и автономиях – также этнонациональные и культурно-исторические различия, проявляющиеся, в частности, в особенностях языка, традициях, обычаях, верованиях и т.п. В соответствии с этим статус субъектов РФ рассматривается как внутритерриториальный (полицентричный – по числу субъектов данного вида), имея в виду, что статус федеративного государства (центра) является единым общетерриториальным.

"Вертикальные" отношения в федеративной системе государственной власти характеризуются иерархическим положением федеративного государства (центра) и субъектов РФ. Баланс этой взаимосвязи основан на конституционном разграничении предметов ведения данных образований и полномочий соответствующих органов власти.

Конституционные предметы ведения определяют в совокупности основное содержание государственно-властных отношений и как таковые представляют собой один из основных элементов общего статуса Российской Федерации. В то же время их разграничение есть одно из выражений иерархичности структуры федеративной системы государственной власти в целом.

В Российской Федерации разграничение предметов ведения закрепляется конституционно. В ст.71, 72 и 73 Конституции РФ выделяются три категории предметов ведения: 1) федеральные, 2) совместные (федеративное государство – субъекты РФ) и 3) региональные. Наряду с этим следует различать, на наш взгляд, межрегиональную сферу
ведения как особую разновидность совместного ведения.

Например, границы между субъектами РФ есть сфера совместного ведения пограничных государственных образований. Эти границы могут быть изменены по взаимному согласию соответствующих субъектов Федерации (ч.3 ст.67 Конституции РФ), если их соглашение будет утверждено Советом Федерации (п."а" ч.1 ст.102 Конституции РФ). Предметы ведения определяют содержание основных конституционных отношений, характеризующих общность сфер государственно-властной деятельности. Поэтому предметное содержание общегосударственных функций должно иметь достаточную степень конституционной определенности. Вместе с тем данное требование имеет
неадекватное нормативное выражение.

В Конституции РФ исчерпывающим образом закрепляются федеральные (ст.71) и совместные (ст.72) вопросы ведения, а предметы
ведения субъектов РФ определяются по остаточному принципу (ст.73). В то же время общегосударственные функции Федерации, как единого государства, конституционно не закреплены.

Согласно Конституции РФ федеративное государство (центр) обладает в силу принципа фрактальности многими общефедеральными компетенциями. Тогда как субъекты РФ самостоятельно принимают решения и осуществляют соответствующие действия по всем тем вопросам, которые Конституцией РФ не отнесены к федеральным прерогативам либо не урегулированы федеральными законами в сфере
совместного ведения (ст.73 и ч.2-6 ст.76). Если же по вопросам федеральной и совместной компетенции приняты федеральные законы, то субъекты РФ обязаны руководствоваться последними (ч.5 ст.76).

В юридической литературе предлагается иной подход решения вопроса разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – конкретизировать прерогативы власти субъектов РФ, а предметы ведения федеративного государства определять "по остатку". Однако убедительных аргументов, кроме ссылок на соответствующую зарубежную практику, не приводится.

Вместе с тем известно, что в странах мира применяются различные модели предметного распределения государственно-властных функций в федеративной системе, включая и вышеназванные. Поэтому необходимо иное обоснование предлагаемой конституционной новеллы. И оно должно быть связано, прежде всего, с обеспечением устойчивости системы государственной власти в конкретной стране.

Изначально государственно-властный баланс определяется основаниями возникновения федеративной системы. Если Федерация возникает на основе договора – в форме объединения самостоятельных государств или государственных образований, то в этом случае должны быть определены общие цели, задачи и соответствующие сферы ведения вновь создаваемого федеративного государства. Без установления этих элементов статуса новое государство было бы недееспособным.

Акт объединения носит ограничительный для учредителей характер. Так, закрепляя в договорной форме сферу новой структуры власти (в этом случае – федеральной), он одномоментно устанавливает пределы власти участников договора в рамках учреждаемой Федерации. Но при всем этом учредители нередко сохраняют свой внутритерриториальный суверенитет. Данное положение нередко отражается в соответствующих конституционных нормах.

В теории вопрос о договорной Федерации впервые был поставлен американскими федералистами[63] и разрешен при учреждении первой Федерации демократического типа – Соединенных Штатов Америки (ст.8, 9 и др. Конституции США)[64].

В том же случае, когда федеративное государство образуется путем конституционной трансформации единого государства (например, империи), то оно ограничивает свой внутренний суверенитет, передавая часть вопросов государственной компетенции в ведение субъектов Федерации.

В таких конституционных Федерациях с необходимостью конкретизируется предметный состав власти вновь учреждаемых внутритерриториальных государственных образований, а сфера компетенции федеральной власти определяется по остаточному принципу. При этом в подобных федеративных государственных системах суверенитет субъектов Федерации, как правило, не признается.

Россия является конституционной Федерацией. Она самоконституировалась как самостоятельное государство вследствие денонсации Союзного договора 1922 г. в соответствии с Декларацией "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 г. Вместе с тем специфичным для России является то, что принятию ныне действующей Конституции РФ предшествовало заключение 31 марта 1992 г. Федера­тивного договора, который был взят за основу конституционного разграничения предметов ведения в федеративной системе. Последнее обстоятельство дало основание ряду авторов утверждать, что Россия является Федерацией не конституционной, а конституционно-договорной.

Не вступая в дискуссию по данному вопросу, следует подчеркнуть, что Федеративный договор – это конституционно-правовая реальность и не учитывать его роль в конституировании Российской Федерации было бы не правильно.

Более того, Конституция РФ однозначно определяет роль Федеративного договора в системе федерального законодательства в ч.3 ст.11 Конституции РФ. Этот договор поставлен в один ряд с Конституцией РФ как акт, в соответствии с которым осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов РФ.

Принимая во внимание то, что наряду с Конституцией РФ в качестве конституционных основ статуса Федерации закрепляется и соответствующий Федеративный договор, представляются оправданными конституционные нормы, в основном совпадающие с положениями Федеративного договора. Данные нормы изначально закрепили разделение государственно-властной деятельности в федеративной системе по конституционно определенным предметам ведения (ст. 71,72 и 73 Конституции РФ).