Пояснительная записка. К проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части урегулирования порядка рассмотрения споров

к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части урегулирования порядка рассмотрения споров между гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления)

Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) разработан во исполнение подпунктов «т» и «х» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и пунктов 18 и 21 поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 24 мая 2012 г. № ДМ-П16-2906.

Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования судебного рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, и предусматривает унификацию положений гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, регулирующих порядок рассмотрения дел об обжаловании нормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений органов, наделенных публичными полномочиями, государственных и муниципальных служащих, о взыскании обязательных платежей и санкций, а также дел о защите законных прав и интересов группы лиц.

Это соответствует правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2012 г. № 5-П, согласно которой из принципа юридического равенства применительно к реализации конституционного права на судебную защиту вытекает требование, в силу которого однородные по своей юридической природе отношения должны регулироваться одинаковым образом.

Проведенный анализ показал, что в настоящее время порядок производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по-разному урегулирован гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством.

В частности, в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - ГПК РФ) отсутствует норма о возможности примирения сторон по делам, вытекающим из административных правоотношений, а также указание на возможность обжалования действий (бездействия) и решений иных органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными и иными публичными полномочиями, и обращения с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта.

Установлены также различные сроки рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, вступления в силу решений суда по делам данной категории, различен также круг субъектов, имеющих право на обращение в суд.

Вместе с тем установленное частью 1 статьи 254 ГПК РФ право на обжалование действий и решений должностных лиц в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему должностному лицу не может являться предметом правового регулирования процессуального законодательства.

Кроме того, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения частей первой, второй и четвертой статьи 251 ГПК РФ в той мере, в какой они допускают обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону и разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

В этой связи законопроектом предлагается внести ряд изменений в подраздел III ГПК РФ, выделив при этом общие вопросы, связанные с рассмотрением дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

Так, суду предоставляется право истребовать необходимые доказательства по своей инициативе или по ходатайству участников процесса у государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В случае соединения в одном заявлении различных требований суд может, не возвращая исковое заявление подавшему его лицу, разделить указанные требования и рассмотреть их в разных судебных заседаниях по правилам искового и административного судопроизводства.

Участвующим в деле лицам по аналогии с арбитражным процессуальным законодательством предоставляется возможность урегулировать спор, возникший из административных и иных публичных правоотношений, с использованием примирительных процедур.

Законопроектом предлагается установить, что основным условием возможности оспаривания нормативного правового акта в суде является его применение или возможность применения в отношении конкретного гражданина, организации.

Аналогичные положения закреплены также статьями 96 и 102 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Установление указанного условия позволит не допустить массового обращения в суды с явно необоснованными заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов и, тем самым, будет способствовать оптимизации рабочей нагрузки судей и рассмотрению указанной категории дел в разумные сроки.

Законопроектом также вносятся изменения в порядок опубликования решения суда по делу об оспаривании нормативных правовых актов, и выделяется самостоятельная норма об опубликовании указанных судебных решений.

Вводится обязанность незамедлительного опубликования решения суда официальными изданиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Поскольку Указом Президента Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. № 1505 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» предусмотрено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается в том числе первое размещение (опубликование) его полного текста на Официальном интернет-портале правовой информации, законопроектом предусматривается, что при размещении текста нормативного правового акта на Официальном интернет-портале правовой информации подлежит размещению также судебное решение по делу об оспаривании данного нормативного правового акта.

Главой 25 ГПК РФ в редакции законопроекта регулируется порядок оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрено оказание государственными органами, органами местного самоуправления, иными организациями в пределах предоставленных им полномочий по запросам заявителей услуг, которые связаны с совершением действий и принятием решений, затрагивающих права и законные интересы заявителей.

Решения и действия (бездействие) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих могут быть предметом как внесудебного, так и судебного обжалования в соответствии с главой 2¹ Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В этой связи действия, совершенные в процессе оказания государственных и муниципальных услуг, и принятые при этом решения могут также являться предметом обжалования в порядке, предусмотренном указанной главой ГПК РФ.

При рассмотрении дела об обжаловании ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, суд может по ходатайству заявителя или по собственной инициативе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.

Требует также решения проблема защиты прав и законных интересов граждан и организаций при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

В настоящее время порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, подведомственных арбитражным судам, регулируется нормами арбитражного процессуального законодательства (глава 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ).

В то же время при рассмотрении дел об административных правонарушениях суды общей юрисдикции руководствуются нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП).

При этом § 2 главы 25 АПК РФ предусматривает порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

В настоящее время в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 9 августа 2011 г. № Пр-2299 решается вопрос о проведении кодификации административного законодательства и формировании современной концепции его развития, составной частью которой должна также стать разработка новой редакции КоАП, для чего Минюстом России предложено создать Совет при Президенте Российской Федерации по развитию и кодификации административного законодательства.

С учетом этого законопроектом не предусматривается дополнение ГПК РФ главой о порядке рассмотрения судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, однако предлагается установить, что действия, совершенные при осуществлении производства по делу об административном правонарушении, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ в редакции законопроекта.

В порядке, установленном главой 25 ГПК РФ в редакции законопроекта предлагается также рассматривать дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе, общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, или уклонения от такой регистрации.

Это соответствует правовой позиции, изложенной в пунктах 5 – 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

В целях реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. № 13-П в статье 245 ГПК РФ в редакции законопроекта предлагается закрепить, что рассмотрение дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части осуществляется судами общей юрисдикции в том случае, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и иных судов.

Кроме того, в главе 25 ГПК РФ предлагается также уточнить территориальную подсудность некоторых категорий дел и состав лиц, которых суд вправе привлечь к участию в деле по своей инициативе.

Законопроектом предлагается также дополнить ГПК РФ новой главой 26³ «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций» по аналогии с соответствующей главой АПК РФ.

Статьей 2 законопроекта в целях обеспечения единообразия правового регулирования в АПК РФ предлагается внести следующие изменения:

- уточнить состав лиц, имеющих право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом;

- установить в качестве условия оспаривания нормативного правового акта его применение или возможность такого применения в отношении конкретного гражданина или организации;

- установить, что не подлежат рассмотрению в арбитражном суде дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и иных судов;

- уточнить содержание решения, принимаемого арбитражным судом по делу об оспаривании нормативного правового акта;

- предусмотреть возможность размещения решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта на Официальном интернет-портале правовой информации;

- установить состав лиц, которых арбитражный суд вправе привлекать к участию в деле для повышения эффективности рассмотрения жалоб на действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

- предусмотреть возможность обжалования в арбитражном суде заинтересованными лицами решений, принятых по результатам оказания государственных и муниципальных услуг.

Подпунктом «х» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поручено предусмотреть внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов своих участников.

Во исполнение указанного поручения статьей 3 законопроекта предлагается внести изменения в статью 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», предоставив указанным объединениям, наделенным правами юридического лица, обращаться в суд, арбитражный суд с исковым заявлением и заявлением в защиту прав и интересов своих членов и участников, а также других граждан, если это не противоречит уставным целям данного общественного объединения, а также оспаривать в суде, арбитражном суде нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающие права общественного объединения, его членов и участников и иных граждан, защиту прав которых в соответствии со своими уставными задачами уполномочено осуществлять данное общественное объединение.

Статьей 4 законопроекта предлагается наделить профессиональные союзы правом обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые права, в том числе неопределенного круга лиц.

В настоящее время Федеральным законом «О защите прав потребителей» установлено, что общественные объединения потребителей вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным регулирующим отношения в области защиты прав потребителей нормативным правовым актам Российской Федерации (абзац восьмой пункта 2 статьи 45).

Статьей 5 законопроекта предлагается наделить общественные объединения потребителей правом непосредственного обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые права и правоотношения в области защиты прав потребителей, в том числе в защиту прав неопределенного круга лиц.

Раздел ГПК РФ об исковом производстве предлагается дополнить главой 22², регулирующей порядок рассмотрения судами дел о защите прав и законных интересов группы лиц.

Право на обращение в суд в защиту прав и интересов группы лиц предоставляется гражданам и организациям (в том числе общественным) при одновременном соблюдении следующих условий: многочисленность или неопределенность числа членов группы, затрудняющая разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке; однородность предмета и основания требований членов группы; использование всеми членами группы одинакового способа защиты права; наличие общего ответчика (соответчиков); рассмотрение исков в индивидуальном порядке может привести к нарушению прав и охраняемых законом интересов других членов группы.

Указанные требования рассматриваются судом в порядке, установленном главой 22² ГПК в редакции законопроекта, если число присоединившихся к нему человек не менее двадцати.

При этом к ведению судов общей юрисдикции, рассматриваемым в порядке, установленном для защиты прав и законных интересов группы лиц, законопроектом предлагается отнести дела по спорам о защите прав потребителей, членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, членов профессиональных союзов; по спорам, возникающим в сфере жилищно-коммунального хозяйства, долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в сфере здравоохранения, образования, охраны окружающей среды, социального обеспечения, пенсионного обеспечения, рекламы.

Аналогичный правовой институт в настоящее время предусмотрен главой 28² АПК РФ.

Законопроектом предлагается дополнить перечень дел, установленный статьей 225¹¹ АПК РФ, делами по спорам, связанным с применением законодательства о тарифах, о ценных бумагах, с нарушением законодательства об охране окружающей природной среды в ходе осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В порядке, предусмотренном для рассмотрения дел о защите прав и законных интересов группы лиц, суды, арбитражные суды смогут рассматривать также дела об оспаривании нормативных правовых актов, действий и решений государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, при наличии множественности числа участвующих в деле лиц.

Принятие законопроекта позволит улучшить право на судебную защиту граждан и организаций, в том числе по спорам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, расширит права общественных объединений по защите прав и законных интересов их участников, а в некоторых случаях – неопределенного круга лиц и не повлечет за собой дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.