Модель политико-управленческого цикла

Ранее уже шел разговор о динамическом измерении принятия политических решений, что теперь требует специальной интерпретации политико-управленческого процесса с точки зрения его функционирования и изменения в пространственно-временном континууме. Модель, ориентированная на подобного рода интерпретацию, была разработана в англо-американской политологии, получив, правда, при этом различные названия: «процессуальной» (policy process), «стадиальной» (stagist), «круговой» (circular), «циклической» (policy cycle) или даже «жизненного цикла» (policy life cycle)". В течение 1970-80-х годов именно концепция политического цикла считалась базовой и доминирующей моделью в трактовке принятия государственных решений76. Да и на рубеже XX и XXI веков сохранилось еще немало сторонников данной модели, о чем подробнее будет упомянуто отдельно. Основная идея концептуальной модели политико-управленческого цикла сводится к тому, что собственно принятие политических решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). Генезис данного концепта восходит к двум основным источникам. Во-первых, это системный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, которая была разработана Дэвидом Истоном в 1950-60-е годы. Именно Д. Истон ввел в оборот политической науки знаменитый таксон «вход—выход». Согласно его подходу функционирование политической системы (или политический процесс) сводится к четырем основным фазам: 1) «входа» (input), когда социальная среда воздействует на политическую систему посредством выдвижения требований и

"См., например: The Policy Cycle / Ed. by J. May and A. Wildavsky. Beverly Hills, 1978.

74 См.: Kelly R., Palumbo 0. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics / Ed. by M. Hawksworm and M. Kogan. P. 651.

оказания поддержки со стороны граждан; 2) «конверсии», когда ЦПР перерабатывают эту информацию в проекты решений; 3) «выхода» (output), когда государственные органы осуще- ствпяют решения и действия; 4) «обратной связи» (feedback), когда результаты и эффекты государственной политики воздействуют на состояние социальной среды, которая должна находиться в определенном равновесии (гомеостазе) с управляющим центром, то есть самой политической системой. Благодаря теории политической системы были сформированы важные предпосылки для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, поскольку стадии управленческого процесса (policy process) должны каким-то образом коррелировать с обозначенными выше фазами политического процесса (political process). К примеру, построение повестки дня соответствует «входу», формулирование и выбор альтернатив — «конверсии», утверждение и осуществление решений — «выходу», а контроль и оценка результатов — «петле обратной связи». С другой стороны, на формирование стадиальной модели известное влияние оказали идеи «рационалистической эвристики», которые выдвинули Дж. Дьюи и Г. Саймон, также как и концепция бихевиоралистского управления Г. Лассуэлла. Первые предложили в 1910-40-е годы две трехфазовые модели «решения проблем» (problem solving): вначале «определение проблемы — формирование альтернатив — выбор наилучшей альтернативы» (Дж. Дьюи), а затем «разведка — проектирование (дизайн) — выбор» (Г. Саймон). Г. Лассуэллом в работе «Процесс решения: семь категорий функционального анализа» (1956) была описана бихевиоралистская модель процесса политического управления, включившая уже целую семерку фаз: разведку, продвижение, предписание, обращение, приложение, завершение и оценку. Таким образом, к последней трети XX века сформировались основные «онтологические» (теория макрополитического процесса) и «эпистемологические» (концепции эвристического «решения проблем» политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки возникновения процессуальной модели принятия государственных решений. В итоге оба вида предпосылок повлияли на формирование концепции политико-управленческого цикла, инкорпорировав в понятийный аппарат теории принятия решений терминологию как системно-функционального («вход», «выход», «результат» и др.), так и когнитивно-эвристического («определение проблемы», «формирование альтернатив», «оценка последствий» н др.) подходов. При этом циклическая модель получила широкое применение как в фундаментальных исследованиях публичной политики (Дж. Андерсон, Р. Роуз и Др.), так и в прикладном политическом анализе (У. Данн, Б. Хогвуд, Л. Ганн и др.). В итоге, кроме циклической модели принятия решений политиками и администраторами (Дж. Андерсон), появляются вполне релевантные этим схемам модели этапов работы аналитиков (У. Данн), где, к примеру, фазе исполнения решения чиновниками соответствует этап проведения аналитического мониторинга осуществления той или иной государственной программы. Каковы же логика и принципы построения модели стадиального управленческого цикла? Во-первых, это интерпретация принятия государственных решений как более или менее целостного и последовательно разбиваемого на отдельные согласованные между собой стадии процесса, динамически функционирующего и развивающегося в социально-политическом пространстве и времени. Во-вторых, данный цикл носит «круговой» характер, поскольку последние предшествующие его витку фазы обеспечивают «обратное воздействие» и готовят предпосылки для витка последующего. В-третьих, должно присутствовать некое соответствие стадий «управляющего» процесса фазам процесса «управляемого», то есть политического процесса. И в-четвертых, циклическая модель опирается на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности с помощью логически сопряженных процедур и операций. В отношении последнего налицо определенная общность и заимствование идей со стороны авторов циклической модели из концепции «ограниченной рациональности».

В рамках общей стадиальной теории было разработано множество ее разновидностей, отличающихся друг от друга по числу и содержанию фаз, способам их сопряжения, а также по характеру связей между отдельными этапами. Число фаз поли- тико-управленческого цикла у разных авторов колеблется от пяти (Дж. Андерсон) до восемнадцати (И. Дрор), хотя чаще всего речь идет о разбивке отдельных этапов на более дробные периоды. Приведем вначапе несколько наиболее ранних вариантов конструирования циклических моделей конца 1970 — начала 1980-х годов. Во-первых, это модель английского политолога Уильяма Дженкинса, который в своей работе «Политический анализ: Политическая и организационная перспективы» (1978) выделил семь фаз политико-управленческого цикла: 1) инициацию решения; 2) анализ информации; 3) заключение; 4) решение; 5) его осуществление; 6) оценка результатов; 7) завершение цикла. Во-вторых, близкую к предыдущей еще одну версию предложили двое других английских ученых — Б. Хогвуд и Л. Ганн в весьма известном (в западном научном мире) труде «Политический анализ для реального мира» (1984), выделив на этот раз уже девять этапов принятия решений: 1) решение о том, что надо принимать решение; 2) решение, как надо принимать решение; 3) определение вопроса; 4) прогнозирование; 5) формулировка целей и приоритетов; 6) анализ альтернатив; 7) осуществление политики, ее мониторинг и контроль; 8) оценка и обзор; 9) утверждение результатов, преемственность и завершение цикла76. Из этих достаточно ранних попыток построить циклическую модель видно стремление соединить «эвристическую компоненту», отражающую субъективную деятельность политика (например, инициацию и завершение), с некими «объективными компонентами», которые приходится с трудом преодолевать, несмотря на все желания ЛПР (как, например, это обстоит с фазой осуществления, или внедрения в жизнь, любого решения, что соответствует «выходу» функционирующей политической системы).

В более современных пубпикациях по модепированию политико-управленческого цикла число основных фаз стабилизировалось и сократилось, будучи редуцировано до пяти или шести этапов. В качестве одного из наиболее популярных вариантов построения модели политико-управленческого цикла выступает уже упомянутая «пятичленка», то есть пятифазовая конструкция, разработанная американскими политологами Джеймсом Андерсоном и Уильямом Данном еще в 1970-80-е годы и активно продвигаемая ими и по сей день. К чему же сводится содержание основных стадий в рамках этой весьма расхожей сегодня базовой модели? Во-первых, это построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем. Во-вторых, это разработка адекватных и допустимых альтернатив решения, отражающих проекты возможных действий. В-третьих, это выбор оптимального варианта и официальное утверждение политического решения, которое придает ему легитимную силу. В-четвертых, это осуществление (или реализация) решения в политической практике, связанное в основном с работой административно-исполнительного аппарата. И в завершение, в-пятых, это оценка полученных результатов со стороны правительства для определения последствий и эффективности принятых и исполненных публичных решений. После того как результаты публичной политики оказывают воздействие на социальную среду, «круговорот» цикла выходит на новый виток, и все повторяется заново. Кроме этого, У. Данном разработана еще одна циклическая модель, на этот раз стадий работы уже не самого политика, принимающего решения, а сопровождающего ЛПР аналитика. Они полностью релевантны уже описанным выше стадиям ППР и содержат доминирующие на том или ином этапе функции аналитической деятельности: 1) структурирование проблемы; 2) прогнозирование будущего ее состояния; 3) выработку рекомендаций к решению; 4) проведение мониторинга его исполнения; 5) экспертизу результатов данного решения. Довольно оригинальная версия циклической концепции была разработана И. Дрором, получив название «оптимапьной модели». И. Дрор начинает с критики упрощенных, по его мнению, нормативных моделей политико-управленческого цикла, сводящихся к цепочке рационально определенных и логически последовательных стадий продвижения того или иного публичного решения, как будто все происходит на некой конвейерной ленте. На самом же деле, при моделировании цикла необходимо принять в расчет три обстоятельства: во-первых, существование экстрарациональных компонентов принятия решений; во-вторых, комплексный и итеративный характер самого управленческого цикла, при котором редко бывает прямая последовательность шагов, поскольку в основном приходится возвращаться в пройденное уже звено механизма, на предыдущую фазу, для той или иной корректировки курса, и, в-третьих, следует учитывать роль прямых и обратных коммуникаций между практически всеми фазами цикла, которые связаны между собой не только «последовательно», но и «параллельно». Свою собственную «оптимальную модель» израильский попитолог выстраивает с учетом всех трех приведенных выше обстоятельств.

В первую очередь И. Дрор вводит в каждую фазу своей циклической модели так называемые рациональные и экстрарациональные компоненты. Первые связаны с традиционными для политического анализа методами сбора и обработки информации, с использованием научных знаний, критериев эффективности и экономической обоснованности государственных решений. Вторую группу компонентов реже можно встретить в существующих моделях ППР, несмотря на то что они требуют к себе гораздо большего внимания. К числу экстрарациональных компонентов И. Дрор причисляет морально-психологические мотивы, связанные с интуицией и воображением, ценностными ориентирами и эмоциональным восприятием, что порой оказывает доминирующее влияние на характер и содержание самого процесса принятия решений. Израильский политолог при этом замечает, что экстрарациональные компоненты «должны играть значительную, существенную и позитивную роль в оптимальном варианте принятия политических решений, правда, скорее как дополнение к сильно продвинутым рациональным компонентам, но не заменяя их при этом». Отсюда он делает вывод о том, что в структуру оптимальной модели ППР должны быть инкорпорированы как рациональные, так и экстрарациональные компоненты, соотношение удельных весов которых зависит от содержания конкретных фаз политико-управленчес- кого цикла и характера различных проблемных ситуаций. В перспективе И. Дрор надеется на расширение объема и улучшение качества социально-гуманитарных и естественно-научных знаний, поскольку это даст возможность повысить роль рациональных компонентов принятия публичных решений. Другим обстоятельством является комплексный характер механизма и итеративный характер процесса принятия решений. Решение вырабатывается и осуществляется не в одном и едином пункте и в строгой последовательности четких шагов, а, как правило, продвигается параллельно на нескольких уровнях, да к тому же время от времени возвращается для итеративной корректировки в уже вроде бы пройденные точки. Возьмем, к примеру, ситуацию с секвестром бюджетного решения Госдумой РФ в 1998 году, когда пришлось пересматривать и в правительстве, и в парламентских комитетах основные параметры доходной и расходной частей уже принятого думой и подписанного президентом бюджета. Кроме того, сама институциональная система госуправления имеет иерархический и многоуровневый характер, и поэтому различные подразделения государственного аппарата (планирующее и анализирующее бюджетный и макроэкономический процесс Минэкономики и исполняющее отраслевые задачи Министерство по налогам и сборам) могут одновременно оказаться на различных фазах цикла, на первый взгляд, единого и целостного федерального бюджетного решения.

И наконец, третье и последнее обстоятельство вытекает из предыдущего. В «оптимальную модель» должен быть заложен инновационный механизм совершенствования политического курса и реформирования самой системы принятия государственных решений, опирающийся на принцип обратных связей и открытых коммуникаций, которые связывают воедино все фазы цикла. Система принятия решений в ходе политико-управленческого процесса должна проходить своего рода «обучение на собственном опыте» и вносить необходимые изменения в собственный институциональный дизайн. Таким образом, политико-управленческий цикл получает не замкнутую и консервативную конфигурацию, а носит открытый (для разнообразных коммуникаций) и инновационный (для улучшения самой системы) характер. В итоге И. Дрором конструируется весьма замысловатая и многоплановая модель политико-управленческого цикла, состоящая из трех крупных стадий, которые в свою очередь включают 18 фаз и 36 субфаз. Начнем со стадий. Израильский политолог выделяет, во-первых, так называемую «метастадию принятия решений» (metapolicymaking), говоря его словами, связанную с принятием предрешения по поводу принятия базового решения; во-вторых, основную стадию принятия решений (policymaking stage), содержащую интеллектуальную работу по проектированию и утверждению того ипи иного акта, и, в-тре- тьих, «постстадию принятия решений» (post-policymaking stage), на которой происходит осуществление решения, оценка его

11 Принятие ПР результатов и последствий. В целом же политико-управленческий процесс (по И. Дрору) выглядит следующим образом:

1. Метастадия включает:

а) формирование ценностей;

б) описание реальности;

в) постановку проблемы;

г) определение и подготовку ресурсов;

д) настройку и регулировку системы принятия решений;

е) взаимное расположение проблем, ценностей и ресурсов;

ж) формулирование политико-управленческой стратегии.

2. Основная стадия включает:

з) распределение ресурсов по отдельным фазам;

и) утверждение операциональных целей в порядке приоритетности;

к) разработку совокупности альтернативных вариантов решения, включая «привлекательные»; л) подготовку прогнозных оценок выгод и затрат от различных альтернатив; м) оценку выгод и затрат от «наиболее приемлемых» альтернатив и окончательный выбор «наилучшей» из них.

3. Постстадия включает:

н) мотивацию исполнения решения; о) осуществление политики; п) оценку результата исполнения решения; р) фазу коммуникаций и обратных связей, соединяющую все перечисленные ранее фазы и стоящую несколько особняком. Кроме всего прочего, И. Дрор выделяет внутри каждой из восемнадцати фаз по две субфазы, содержащие рациональные и экстрарациональные компоненты, взаимодействующие между собой на каждом этапе этого довольно долгого пути. Автор этой хитроумной схемы признается, что ряд фаз, выделяемых в его «оптимальной модели», существуют самостоятельно лишь в абстрактной конструкции, тогда как в реальном управлении они дисперсно разбросаны сквозным образом по всему циклу. По сути дела, метастадия описывает в основном структуру самого механизма принятия решений, основная стадия — собственно подготовку и утверждение решения, а постстадия — соответственно, реализацию решения, оценку его результатов и последствий. В целом же ^оптимальная модель» И. Дрора, разрабатывавшаяся им в 1960-80-е годы, внесла существенный вклад в развитие стадиально-циклического подхода. У. Парсонс отмечает, что «реальная сила анализа, предпринятого Дрором, состоит вовсе не в прескриптивной составляющей его модели, а в концептуальном потенциале, позволяющем описывать политико-управленческий процесс».

Модель стадиального управленческого цикла после определенного периода популярности, который она переживала в 1970-80-е годы, в последнее десятилетие была подвергнута довольно резкой критике. Американский политолог Р. Накамура назвал ее даже примером «ученической политико-управленчес- кой науки» (textbook policy science) за искусственный схематизм и отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера. Оппонентами циклической модели был выдвинут ряд серьезных критических замечаний в ее адрес. Их можно свести к следующим пяти положениям:

1) данная модель носит искусственный рационально-эвристический характер, отличаясь от реального политико-управлен- ческого процесса, и поэтому эмпирически не может быть строго верифицируема; 2) циклическая модель не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

3) стадиальный подход ориентирует лишь на последовательное и поступательное движение решения «сверху — вниз», практически не учитывая «низовои» уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

4) понятие «политико-управленческого цикла» (в том его смысле, который в основном и используется сегодня) игнорирует многоуровневый характер государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

5) указанная модель не обеспечивает адекватного и интегрального описания управленческой аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в базовой модели управленческого цикла главным образом к последней его фазе — оценке результатов решений.

Таким образом, концепция политико-управленческого цикла, несмотря на все свои преимущества, имеет немало пробелов и слабостей.

Для того чтобы преодолеть слабости стадиапьно-цикл и ческой модели, ряд политологов разработали альтернативные версии процессов принятия политических решений. Мы остановимся лишь на кратком обзоре трех подобных моделей-альтернатив: «попитико-управпенческих потоков» (policy streams) Джона Кин- гдона, «коалиций поддержки» (advocacy coalitions) Попа Саба- тьера и, наконец, модели «раундов» (rounds model) Гиирта Тей- смана. Вначале рассмотрим наиболее раннюю «потоковую» версию Дж. Кингдона, которая была им предложена в монографии «Повестки, альтернативы и публичные политики» (1984). Он начинает с разбора принципов уже упоминавшейся концепции «мусорной корзины», соглашаясь с общей идеей о разновременности формирования проблем и организационных возможностей их преодоления, что в общем-то противоречит модели поступательно-циклического созревания вопросов и поэтапного их разрешения. Дж. Кингдон считает, что в рамках политико-управленческого процесса действуют «параллельно» (а не «последовательно», как в «стадиальной» модели) три отдельных потока: «поток проблем» (problem stream), «поток решений» (policy stream) и «политический поток» (political stream). Рассмотрим их по отдельности. Для эмпирического обоснования своей модели Дж. Кинг- дон проделал эмпирическое исспедоваиие разработки и принятия государственных решений в сфере управления транспортом и здравоохранением в 1976-79 годах, которое опиралось на информацию, полученную в результате проведенных в рамках проекта 247 интервью с отраслевыми администраторами, политиками и активистами, а также 23 «кейс-стади» в избранных областях публичной политики. В итоге он пришел к выводу, что в отдельных областях политики существуют так называемые «потоки проблем», которые состоят из совокупности вопросов, отобранных ЛПР, в то же время налицо огромное количество проблем, которые политики и администраторы считают нужным игнорировать. С точки зрения Дж. Кингдона, функционируют три основных механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания ЛПР: во-первых, «индикаторы», которые служат для оценки ранга и характера проблем (здесь важны официальные доклады и оценки, оказывающие влияние на установки и позиции ЛПР); во-вторых, «события», с помощью которых внимание ЛПР фокусируется на тех или иных проблемах, как, например, это бывает с такими чрезвычайными событиями, как стихийные бедствия или транспортные катастрофы; в-третьих, «обратные связи», посредством которых для ЛПР доставляется информация о текущей обстановке и фиксируются затруднения при достижении целей или же появление непредвиденных последствий от принятых решений.

Затем Дж. Кингдон переходит к другому потоку — «потоку решений», который он между депом обозначает метафорой «прото-супа», в котором «варятся идеи-ингредиенты» тех или иных государственных решений. В этом «супе» одни идеи решений каким-то образом всплывают на самый верх политической повестки, в то время как другие уходят на ее дно. В политической среде (в оболочке которой варится этот «суп» из возможных компонентов решений) действуют «политические предприниматели» (policy entrepreneurs), «желающие инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочитаемых ими решений»83. Но идея решения, предложенного «политическими предпринимателями» для всего сообщества, должна отвечать трем основным критериям, а именно она должна быть технически обоснованной, соответствовать доминирущим ценностям и предусматривать ожидаемые ограничения, в рамках которых данное решение будет работать. В итоге «брожения супа», то есть борьбы между разпичными «антрепренерами от политики», создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня. Рассмотрим теперь последний из потоков, выделенных Дж. Кингдоном, то есть «политический поток», который в свою очередь распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (законодательные органы, политические партии и группы давления); правительство (изменения в персонале и юриспруденции) и, кроме того, способы достижения консенсуса (торг, отступные и лр.). В критические моменты принятия политических решений все три указанных потока соединяются воедино. Дж. Кингдон проводит здесь аналогию с запуском космических аппаратов с Земли к другим небесным телам, когда открывается на время «окно возможностей», связанное с одновременным наличием готового аппарата, положением Земли и точных расчетов траектории полета. В тот момент когда в социальном пространстве и времени одновременно открываются «окна возможностей» у «потоков» проблем, решений и политик, происходит их соединение в единый процесс, что в итоге создает высокую вероятность попадания сформулированного вопроса в обойму политической повестки дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Таким образом, конкуренция между различными «параллельными» потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической последовательности во времени тех или иных четко фиксированных ступеней принятия политических решений.

Несколько иную логику альтернативного построения динамической модели процесса принятия публично-государственных решений предложил американский политолог Пол Сабатьер, разработавший концепцию «коалиций поддержки»66. Он выступил с довольно резкой и аргументированной критикой стадиально-циклического подхода, отметив прежде всего, что само отделение работы по построению повестки дня от иных этапов процесса принятия публичных решений выглядит нереалистичным с точки зрения реальной практики, также как и несостоятельным с позиций строгой теории. В отличие от Дж. Кингдона, считавшего, что проблемно-политические потоки развиваются «параллельно», соединяясь в открывающемся время от времени «окне возможностей», П. Сабатьер утверждает, что попити- ческий анализ, предполагающий постоянную обработку информации и использование знаний, сам по себе выступает в качестве составной части «политического потока» (то есть процесса взаимодействия политических организаций как между собой, так и с гражданским обществом). Для построения концептуальной модели, которая была бы способна выступить альтернативой стадиальной концепции и при этом могла адекватно отобразить комплексную природу политико-управленческого процесса, американский политолог предлагает синтезировать ряд идей, позаимствовав их нз различных теорий. Например, согласно его мнению, необходимо соединить такие разнородные идеи: идею «сетей» в описании ролей агентов ППР на различных этапах цикла; идею «воронки причинности» в описании роли социально- экономических факторов; идею «сквозной роли» аналитической работы на всем протяжении процесса принятия решений; идею мифов и верований, ценностей и взглядов элитных и других социально-политических групп в механизме публичной политики. В итоге им строится синтетическая концепция политико-управленческого процесса, в которой преодолевается ряд недостатков стадиально-циклической модели.

Итак, к чему же сводится основное содержание модели «коалиций поддержки», которая приобрела в последнее десятилетие довольно широкую популярность в западной политологии? П. Сабатьер пытается объединить в общей модели политико- управленческого процесса довольно разнородные компоненты: акторные (сеть участников процесса в отдельной сфере госуправления); факторные (воздействие социальных, экономических и прочих факторов внешней среды); нормативно-институцио- нальные (ограничения политических институтов и норм); когнитивные (верования, мнения и ценности) и системные (влияние правительственной системы и других отраслевых государственных подсистем) и пр. (см. схему 2).

В центре его концепции стоят принципы стабильного воспроизводства и постепенного изменения пол итико-у прав пен ческой системы в процессе подготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений. «Политико-управленческая подсистема» (policy subsystem) состоит из нескольких взаимодействующих и конкурирующих «коалиций поддержки», включающих в себя в свою очередь совокупность государственных и негосударственных акторов, которые борются за продвижение тех или иных вариантов политических решений. Эти «коалиции поддержки» отличаются друг от друга по ценностям и верованиям, целям и стратегиям, позициям и ресурсам. Кто же входит в состав этих коалиций? Кроме традиционных ЛПР

(выборных политиков и высших администраторов) П. Сабатьер вводит в число участников процесса принятия решений группы давления, аналитические центры и академические учреждения, политических журналистов, а также представителей госорганов из смежных подсистем. Особо выделяются в составе подсистем так называемые «попитико-управленческие брокеры» (policy brokers), обеспечивающие действие стабильных правип конкуренции для борющихся «коалиций поддержки». Это могут быть руководители государственных институтов, судебные и арбитражные органы, специальные комитеты и согласительные комиссии. Задача попитико-управленческих брокеров состоит в содействии проведению переговоров и консультаций между конкурирующими коалициями, в результате которых сторонами достигаются приемлемые для них соглашения и обоснованные компромиссы, что в свою очередь способствует стабильному воспроизводству политико-управленческого процесса. Каким же образом происходит объединение достаточно разнородных акторов в описываемые «коалиции поддержки»? Для консолидации последних от участников требуется, чтобы они поддерживали совместные цели и определенные «верования», служащие неким цементирующим коалицию началом. Итак, «коалиция поддержки» — это группа акторов, продвигающих решение и имеющих сходные базовые ценности, общее понимание причинных механизмов и восприятие тех ипи иных проблем.

Чтобы компенсировать отсутствие рассмотрения во многих динамических моделях ППР когнитивных и аксиологических ориентиров, П. Сабатьер разрабатывает специальные концепты «политических верований» и «политико-ориентированного обучения». Он начинает с того, что выстраивает иерархическую структуру «верований», на которую опирается та или иная политико-управленческая коалиция. Во-первых, в центре структуры находится «глубинное ядро верований», состоящее из фундаментальных ценностей и устойчивых норм, которые применяются ЛПР во всех попитико-управленческих подсистемах (например, базовые рыночные и демократические принципы).

Во-вторых, в качестве следующего уровня данной иерархии выступает так называемый «политико-управленческий круг», состоящий из механизмов и стратегий, которые направлены на достижение глубинных и фундаментальных ценностных ориентиров (к примеру, стратегические задачи и правила ведения избирательной кампании). И в-третьих, на периферии данной концентрической структуры находится последний ее уровень или слой, именуемый «вторичными аспектами», к числу которых относятся «верования», выработанные в ходе собственного опыта практического продвижения тех или иных инструментальных решений и применения пособов получения информации, что требуется для достижения на этот раз уже политико-управленческих задач и что, как правило, менее всего разделяется участниками коалиции. Что же касается обобщения собственного опыта во «вторичных верованиях», то П. Сабатьером вводится понятие «попитико-ориентированного обучения», под которым подразумевается процесс изменения некоторых установок и стереотипов в результате их сопоставления с полученным практическим опытом. Этот процесс обучения оказывает корректирующее влияние прежде всего на некоторые поверхностные уровни «системы верований», которая выглядит как своего рода матрешка. К примеру, обучение на опыте может касаться решений по налоговой политике, когда требуется внесение корректировки в ставку местного налога, уточнение налогооблагаемой базы ипи порядка сбора налога. И все же учет когнитивных ориентиров акторов не исчерпывает содержания концепции «коалиций поддержки». Именно «некогнитивные факторы» часто служат источником стабильности ипи изменений в политико-управленческом процессе. П. Сабать- ер выделяет две группы подобных факторов: «относительно стабильные параметры», обеспечивающие воспроизводство политико-управленческого процесса, и «внешние системные события», работающие в обратном направлении и вызывающие перемены в принятии решений. К первой группе относятся следующие факторы: характер регулируемого объекта (сферы общественных бпаг); конфигурация распределения природных ресурсов в стране; социальная структура; фундаментальные социокультурные ценности и базовые конституционные нормы. Во вторую группу входят изменения в макроэкономике, социальной жизни, общественном мнении, правящей страной группировке и перемены в «смежных» политико-управленческих подсистемах, связанные с принятыми там публичными решениями и их последствиями. Обе зти группы факторов стабильности и изменений взаимодействуют между собой, оказывая влияние на аккумуляцию ресурсов и мобилизацию ограничений у действующих в данной подсистеме игроков, разбитых на коалиции. Акторы в свою очередь анализируют и оценивают данные факторы сквозь призму «систем верований», сложившихся внутри «коалиций поддержки», вырабатывают стратегический курс, альтернативные проекты решений, мобилизуют свои ресурсы и инструменты в конкурентной борьбе с противостоящими проектами иных коалиций и добиваются реализации выгодного им варианта государственного решения (или программы). Замыкается этот круг через механизм «обратной связи», как и в циклической модели, и таким образом политико-управленческий процесс выходит на новый виток спирали. Несмотря на все достоинства подобного довольно изощренного построения и явную популярность среди западных политологов, модель «коалиций поддержки» была (как и все прочие) подвергнута критическому анализу. Уэйн Парсонс, сам придерживающийся конкурирующего стадиального подхода, выделяет несколько крупных недостатков модели «коалиций поддержки». Во-первых, модель была построена на основе обобщения эмпирического материала о принятии государственных решений в социокультурном и политико-институциональном контексте США. В тех демократических странах, где процесс принятия решений более централизован и закрыт для торга, где существуют исторические традиции этатизма (Франция, Италия и др.) или корпоративизма (Австрия, Швеция, Германия и др.), данная крайне плюралистичная по характеру концепция будет работать слабо. Во-вторых, в концепции П. Сабатьера идет постоянное смешение реальных и виртуальных компонентов процесса ППР, поскольку почти везде теряется граница между материальными его механизмами, факторами внешней среды и когнитивными стереотипами их восприятия со стороны акторов, составляющих «коалицию поддержки». В-третьих, примерно такая же путаница происходит в отношениях между прескрип- тивными ^дескриптивными компонентами заявленной модели. Далеко не всегда ясно, когда и где в концептуальных рамках автором задается вопрос: «Что такое процесс принятия политических решений?», а когда ставится другой: «Какой должна стать система принятия политических решений?». И в-четвертых, ставя в центр анализа значение верований и ценностей, автор модели практически уходит в сторону от выяснения серьезных вопросов, касающихся роли социальных интересов и властных ресурсов в разработке и осуществлении публично-государственной политики. Таким образом, если все подытожить, то концепция «коалиций поддержки», с одной стороны, вносит существенный вклад как в синтезирование различных теоретико-методологических подходов к интерпретации процесса принятия политических решений, так и в более гибкое «параллельное» понимание соотношения различных его фаз. С другой стороны, модель П. Сабатьера сама страдает некоторыми недостатками и определенной неполнотой, упуская из виду такие важные компоненты механизма принятия решений, как интересы и их формулы, организационные формы и процедуры и др. Последняя по счету из рассматриваемых в этой главе концепций политико-управленческого процесса — «модель раундов» Гиирта Тейсмана разработана совсем недавно. Нидерландский политолог анализирует силу и слабость уже известных нам «фазовой» и «потоковой» моделей, а затем переходит к концептуализации своей собственной «модели раундов». Г. Тей- сман исходит из идеи, перекликающейся с уже рассмотренной выше мыслью Г. Алписона, о необходимости многомерного анализа принятия политических решений сквозь призму различных моделей, которые он называет «папками» (folders) в отличие от линз (lences) Г. Аллисона. Г. Тейсман приходит к заключению, что все эти три модели должны взаимодополнять друг друга, что и пытается доказать в своем исследовании, посвященном изучению принятия решений законодательными и исполнительными органами Нидерландов в отношении строительства железнодорожной супермагистрапи между Роттердамом и Германией в 1990-е годы.

К чему же сводится содержание «модели раундов», дополняющей уже известные нам концепции политико-управпенчес- кого процесса? Г. Тейсман дает ей следующую авторскую характеристику: «В противоположность „фазовой" модели исследователь, стоящий на подобной позиции, исходит из того, что проблемы и их решения связаны не только с одним-един- ственным актором (лицом, принимающим решения), и поэтому они происходят в какой-то четко фиксированный момент их утверждения. Множество акторов вовлечены в принятие решений и привносят свои собственные представления о соответствующих проблемах, возможных решениях и политических вердиктах. Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, способах решений и их динамике, также как и в целом на взаимодействии между этими элементами». При сравнении моделей «фаз» и «раундов» приходит в голову аналогия с уже рассмотренной оппозицией «ограниченной рациональности» и «инкрементализма», где принцип рационализированного холизма управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав этого же механизма. В этом «раун- довая» модель процесса принятия публичных решений в чем-то продолжает инкременталистскую традицию, поскольку исходит из предположения о комплексном характере динамики данного процесса, который образует продвигающими свои собственные варианты решений политическими акторами. Не отказываясь полностью от идеи разбиения политико-управленческого процесса на определенный этапы, Г. Тейсман утверждает, что каждый «раунд принятия решения» (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, продвигаемых различными игроками. При этом состав акторов, соотношение сил, взаимодействие между ними, а иногда и сами правила игры меняются от раунда к раунду. В центре внимания здесь находятся так называемые «ряды решений» (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное пересечение (торг, борьба и компромиссы) и образуют результат того или иного раунда, в итоге которого складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которое в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнуто известной коррекции. С этой точки зрения, нет и не может быть единого и неизменного содержания политического решения, принятого в какой-то момент один раз и навсегда. Сама практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что здесь происходит множество корректировок, адаптирующих решение к изменяющимся условиям, а то и просто замена старого решения новой его версией. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку даже после его промульгации и в процессе его исполнения могут многократно меняться и уточняться условия и ресурсы, определение проблем и задач. Всякий депутат Госдумы, к примеру, знает, что даже статус так называемой «защищенной статьи» бюджетного решения не является гарантией ее полноценного исполнения, поскольку могут и не найтись финансовые ресурсы, и поменяться политические приоритеты, и возникнуть чрезвычайные обстоятельства.

Поэтому, когда мы говорим о целостном, принятом и исполняемом государственном решении, то нередко забываем, что само содержание решения в ходе его продвижения могло многократно меняться. Отсюда Г. Тейсман заключает: «Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с „виртуальным" принятием ее одним или несколькими акторами». Эта «виртуальная» формула принятия решения очень напоминает то, что в отечественной практике называется «решением в рабочем порядке», «протокольным решением» или же «рабочими договоренностями» и «согласительным решением». Таким образом, согласно выводам разобранной концепции всякое публичное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множество «виртуальных» состояний, результирующих ту или иную комбинацию «рядов» субрешений, которые продвигаются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.