Географічні засади формування територіальних громад у світлі нового адміністративно-територіального устрою України

Зміна суспільних відносин в Україні зумовлює необхідність вдосконалення територіальної організації суспільства. Це може бути здійснено тільки за умови зміни адміністративно-територіального устрою України, приведення його до норм Європейської Хартії про місцеве самоврядування (ратифікована Верховною Радою України) та європейської практики адміністративно-територіальної організації держав.

В Україні існує проект Закону «Про територіальний устрій країни», що передбачає реформування системи управління державою та територіального устрою. Метою такого реформування є надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні управління. Саме людина та задоволення її потреб, вважає віце-прем’єр Р. Безсмертний, повинні опинитися у центрі уваги влади при здійсненні адміністративно-територіальної реформи [11].

Зрозуміло, що така реформа вимагає належного всебічного наукового обґрунтування, щоб забезпечити людям високі стандарти життя, сприяти розвитку місцевого самоврядування. В цьому велика роль належить суспільним географам, які володіють повною інформацією про сучасний рівень розвитку і територіальну організацію суспільства у загальнодержавному масштабі та окремих регіонах країни.

Саме з суспільно-географічних позицій необхідне визначення принципів реалізації адміністративно-територіальної реформи, обґрунтування видів адміністративно - територіальних одиниць, їх територіальних меж тощо. Окремі аспекти цих досліджень є у наукових розробках українських вчених М. Пістуна, М. Дністрянського, О. Шаблія,

О. Топчієва. Але ігнорування думки фахівців з боку влади примушує загострювати увагу вчених на теоретичних і практичних питаннях здійснення адміністративної реформи в Україні. Зокрема, це стосується і базових одиниць територіального поділу - територіальних громад.

Такі громади, згідно з проектом Закону «Про територіальний устрій України», являтимуть собою «адміністративно-територіальну одиницю, до якої входять жителі одного або декількох поселень, яка має визначені в установленому Законом порядку межі її території і є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади та надання населенню громади визначеного рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг» [14; 7].

Важливою умовою створення громад є наявність на їх території поселень з кількістю жителів не менше 5 тис. осіб. Саме такі громади, на думку авторів Закону, зможуть забезпечити надання тих послуг, які найбільше потрібні людині (дошкільне виховання, середня освіта, охорона здоров’я, дозвілля, культура, побутові послуги, використання землі, транспорт та ін.).

Незрозуміло, однак, чим керувалися законодавці при встановленні розмірів територіальних громад, передусім вибором мінімального критерію людності. Відомо, що до складу територіальних громад входитимуть переважно села. В Україні їх нараховується понад 28,6 тисяч, в яких проживає 15,3 млн. жителів. Середня людність сільського поселення - 540 осіб.

Зважаючи на це, середньостатистична громада нараховуватиме 9-10 сіл. У регіонах України з дисперсним розселенням такі громади включатимуть ще більше поселень. Особливо це стосується поліських, східних та північно-східних областей. Зрозуміло, що населення сіл, які не виконуватимуть центральні функції, поступово залишатиме їх, переселяючись поближче до центру громади, де будуть зосереджені головні соціальні установи, що надаватимуть освітні, медичні, культурні, побутові та інші види послуг.

А якщо врахувати те, що в Україні у 88,4% сіл відбувається природне скорочення населення, у 10,1% сіл зовсім немає дітей дошкільного віку, а у 5,4% сіл немає молоді, і це в переважній більшості пункти з людністю до 100 осіб, то можна говорити про подальшу деградацію малих поселень, ще більшу депопуляцію сільського населення [6; 200].

Щоб цьому запобігти, необхідна реалізація конкретних регіональних програм із соціально - економічного розвитку сільської місцевості, оскільки зміна адміністративно - територіального устрою на низовому рівні при відсутності реального реформування сільського господарства, недостатнього розвитку малого підприємництва у сільських поселеннях призведе до чергових заяв уряду, непідкріплених реальними заходами для розвитку територій.

Середня людність сільських поселень (на 1.01. 2012 р.) майбутніх територіальних громад у регіонах України представлена в додатку В.

При реформуванні територіальних громад необхідно також враховувати «ринок» розселення та показники середньої відстані між населеними пунктами у системах розселення (ця відстань може бути обчислена за рядом показників: індекс віддаленості, відстань до найближчого сусіда, критерій сусідства та ін.).

В Україні середня відстань між сільськими населеними пунктами становить 2,8 км. Вона змінюється від 2,2 км (Тернопільська і Чернівецька області) до 10,1 км (Закарпатська область). Якщо при цьому система розселення компактна, і центр громади буде визначений як більш-менш геометричний центр, то зв’язки між поселеннями будуть оптимальними.

Але в умовах гірської чи заболоченої території, або в системах розселення, що сформувалися вздовж річок, головне село громади не завжди буде центральним відносно розміщених у ній поселень. У такому випадку відстані між ядром громади та периферійними селами ще значно збільшуватимуться, а, відповідно, транспортна доступність зменшуватиметься.

Особливо це характерно для систем розселення, в яких поселення відмежовані лісовими чи болотистими місцевостями, горбами чи горами, водоймами. Невраховування таких особливостей є суттєвим недоліком при визначенні складу територіальних громад. А якщо зважати на те, що вікова структура сільських жителів погіршується (вже 27% селян - люди пенсійного віку), то значні відстані від периферійних сіл до центру громади, які їм доведеться долати для отримання певних послуг, аж ніяк не сприятимуть поліпшенню обслуговування населення, підвищенню якості його життя.

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України, формуючись впродовж майже всього ХХ ст., враховував як історико - географічні, так і демографо-економічні та соціально - економічні аспекти розвитку території. Його недосконалість більше виявляється на середньому (районному) та вищому (обласному) рівнях. На низовому ж рівні (сільради) вже досягнуте в більшості випадків раціональне членування території, яке відзначається значною компактністю, оптимальною транспортною доступністю сіл до центру сільради.

До складу сільрад входять від 5 (Дніпропетровська обл.) до 1,6 сіл (Івано-Франківська область), а їх середня людність змінюється від 3,3 тис. осіб (АР Крим) до 1,0 тис. осіб (Чернігівська область). При формуванні сільрад враховувався значною мірою географічний фактор, передусім розселенський. Сформовані низові системи розселення із тісними міжпоселенськими зв’язками є основою сучасного низового адміністративного поділу. Центри таких систем є одночасно важливими соціально-економічними центрами, в яких населення сільрад отримує повний набір повсякденних чи періодичних послуг.

Зміна функцій сіл у процесі створення територіальних громад призведе до занепаду так званих «периферійних» сіл. Центральні поселення ще повною мірою зберігатимуть людність, або й поповнюватимуть її за рахунок вихідців з інших сіл. А решта сіл поступово занепадатимуть, як це було у період ліквідації так званих неперспективних сіл (70-і роки ХХ ст.).

Формування територіальних громад людністю 5 тис. осіб (досвід сусідньої Польщі) у країні, де відбувається депопуляція населення, особливо сільського (щорічно зменшується на 200-100 тис. осіб) призведе до ще більших природних втрат сільського населення, посилення міграційних процесів, а також до «зневоднення» сільських поселень, особливо невеликих.

У період економічної кризи, неврегульованості земельних відносин важливо здійснити економічні реформи, які забезпечили б соціально-економічний розвиток сіл, а вже потім проводити адміністративно-територіальну реформу.

Реформування системи адміністративно-територіального поділу країни на низовому рівні мало б забезпечити «створення умов для появи нових точок економічного зростання в територіях». Такими будуть центри громад, а всі інші пункти можуть занепасти [11].

В сучасних умовах необхідно наділити органи місцевого самоврядування достатніми повноваженнями та ресурсами, щоб вони забезпечили комплексний розвиток на своїх територіях і надання людям доступних та якісних послуг. А вже пізніше можна здійснювати реформування системи управління державою та її територіальний устрій.

При цьому мають бути враховані такі принципи при формуванні нових територіальних громад:

розселенський, тобто територія громад має базуватись на вже сформованих системах розселення; функції поселень при цьому мають розширюватись, а при встановленні меж громад необхідно враховувати регіональні особливості розселення;

територіальний, тобто громади мають охоплювати компактну територію, всі пункти на якій матимуть високий ступінь транспортної доступності;

демографічний, тобто враховувати тенденції відтворення населення, зміну його вікової структури, міграційні потоки;

соціально-економічний, тобто громада має здійснювати економічну діяльність в межах своєї території, яка здатна забезпечити повсякденні потреби людей; ця діяльність має базуватися на ефективному використанні місцевих ресурсів;

самоврядний, тобто представляти інтереси громад, забезпечувати їх право на самоврядування [6; 202].

Такі принципи можуть бути реалізовані тільки за умови проведення наукового обґрунтування нової адміністративно-територіальної реформи вченими різних спеціальностей, передусім тими, що володіють багатим матеріалом у галузі економіки, екістики, природокористування, демографії тощо, передусім географами.

Проект Закону України «Про територіальний устрій України» складається з 31 статті. Цей закон має визначити основи територіального устрою України, правовий статус і рівні адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок вирішення органами влади і органами місцевого самоврядування питань територіального устрою.

За задумом авторів законопроекту, територіальний устрій країни обумовлюється географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками. З основ державної політики у цій сфері відзначимо, що органам місцевого самоврядування передаються реальні владні повноваження, а органи виконавчої влади беруть на себе функції контролю над їх реалізацією - дотриманням соціальних стандартів і чинного законодавства. Роман Безсмертний переконаний, що «необхідно піти на ліквідацію районних державних адміністрацій, а обласним державним адміністраціям надати функції префектури... носіями реальної влади на місцях повинні стати виконкоми рад» [11]. Іншими словами, центр прийняття рішень переміщується зі столиці в регіони, а з регіонів - на місця, максимально наближаючись до споживача управлінських та інших послуг.

На сторінках законопроекту пропонується визначення і наступна класифікація поселень (залежно від чисельності населення і соціально-економічних характеристик): село (до 5 тис. жителів, садибна забудова), містечко (до 10 тис. жителів, наявність промислових підприємств і сфери послуг) та місто (не менше 10 тис. жителів, компактна забудова, розвинена інфраструктура). Це вже встигло викликати критику на заході країни, де переважають малонаселені пункти, тому загальна установка реформи на урбанізацію діє з точністю до навпаки: міста стають містечками, а то й селами, багато сіл не дотягують до рівня поселень.

Запропонована модель адміністративно-територіального поділу також трирівнева. Громада (не менше 5 тис. жителів) та її різновиди - місто-район (не менше 70 тис. жителів) і місто-регіон (не менше 750 тис. жителів), включаючи райони в містах (не менше 150 тис. жителів в містах з населенням не менше 450 тис. жителів); ​​об'єднання громад - район (не менше 70 тис. жителів) і регіон. Під останнім розуміються АРК, області, міста-регіони. Кількість регіонів повинна збільшитися з нинішніх 27 до 33. Однак, в першу чергу реформа «зачіпає» громади (з нині існуючих 12 тис. сільрад їх залишиться приблизно 4 тисячі), райони в містах і просто райони. Що стосується останніх, то доцент Академії муніципального управління Юрій Дуда стверджує, що райони сьогодні «хоч і економічно не зовсім доцільні, але з політичного боку - це опора держави».

Новацією є те, що, згідно із законопроектом, місто-район не входить до складу району, а місто-регіон, відповідно, - до складу регіону, в межах яких вони знаходяться. На думку Ігоря Коліушка, міста-регіони - це чи не єдине проблемне місце законопроекту: «Логічно, що необхідно законодавчо відзначити специфіку великих міст, як-то: Львів, Одеса, Дніпропетровськ чи, наприклад, Запоріжжя. Але, одночасно, не можна повністю виривати їх з адміністративно-політичного життя регіонів, як це передбачено в законопроекті» [20].

Серед серйозних недоліків тексту законопроекту можна відзначити:

відсутність чітких критеріїв того чи іншого типу поселень;

визначення міста-регіону (не до кінця зрозуміло, до чого окрема згадка міст зі спеціальним статусом);

постійні посилання на невизначені обсяги послуг, що надаються на тому чи іншому рівні (необхідний закон про надання управлінських послуг);

прийняття всіх важливих рішень в даній сфері тільки лише з подачі органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів (навіть якщо з поселення виїде останній житель, саме поселення буде формально існувати, поки Кабмін не вийде з відповідним поданням до ВР);

багато питань вирішуються лише з урахуванням рішень загальних зборів та результатів консультативного опитування, в той час як кошти на їх проведення направляються з відповідних місцевих бюджетів.

Для успішного проведення в життя адміністративно-територіальної реформи необхідно врахувати декілька умов. По-перше, політична еліта повинна чітко визначитися, якою має бути в Україні форма держави (унітарною чи федеративною).

Як би там не було, мають бути кардинально переглянуті і чітко сформульовані повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Керівники виконкомів повинні позбутися ілюзій щодо своєї ролі в якості політичних фігур, керівники місцевих рад - отримати реальну підтримку населення і можливість конвертувати її в конкретні проекти без посередництва республіканського центру.

По-друге, повинна бути сформульована, нарешті, національна ідея, іншими словами, бачення України в сьогоденні і, особливо, майбутньому. Якщо це «країна історичних регіонів», кожен зі своєю неповторною долею, які не можна звести до спільного знаменника, умовно кажучи, зменшений зліпок з «великої Європи», - то необхідно шукати об'єднуючі моменти саме в належності до європейської цивілізації і перспективі входження до європейського політичного простору. У такому випадку, адміністративно-територіальна реформа набуде характеру відновлення історичних регіонів, наприклад Малоросії, Слобожанщини, Тавриди, Галичини, спаяних однією цілком прагматичною метою.

І, нарешті, по- третє, успіх адміністративно-територіальної реформи буде не в останню чергу залежатиме від того, наскільки її автори зможуть врахувати сформовані транскордонні зв'язки тих чи інших регіонів. Не розірвати їх, а, навпаки, створити нові можливості для активізації ділових і особистих контактів. Сформувати відповідний імідж нової України в прилеглих регіонах інших держав і державах в цілому. Залучити до вирішення власне українських проблем інтелектуалів і бізнесменів Росії та Польщі, Словаччини та Румунії, Угорщини і Молдови, Литви та Білорусі, які мають відповідний досвід [19].