Децентралізація управління: переваги і ризики в умовах України

Одним з головних принципів і завдань адміністративно - територіальної реформи (АТР) в Україні проголошена децентралізація управління. Однак відсутні чіткі орієнтири щодо ступеня (глибини) децентралізації, відповідно сучасному і перспективному стану українського суспільства. У той же час це питання, на нашу думку є принципово важливим з точки зору як побудови ефективної системи територіальної організації влади в Україні, так і забезпечення національної безпеки держави.

Раніше децентралізацію влади розглядали переважно як властивість федеративних систем державного устрою. В останні кілька десятиліть елементи децентралізації почали активно впроваджуватись в унітарних державах для підвищення ефективності систем державного управління. Відповідно розрізняють політичну й адміністративну децентралізацію. Остання представляє інтерес в контексті АТР в Україні.

Адміністративна децентралізація - це контрольований і впорядкований процес передачі частини повноважень центру органам влади субнаціонального рівня - регіональним та (або) місцевим. У процесі адміністративної децентралізації обсяг прав нижчих органів влади розширюється в межах, визначених завданнями підвищення ефективності і гнучкості апарату управління, вдосконалення здатності державних органів і муніципальних структур вирішувати питання соціального та економічного регулювання. Адміністративна децентралізація вимагає компетентності і послідовності дій щодо перерозподілу організаційних і фінансових ресурсів між наявними рівнями управління [12; 228].

Питання децентралізації влади в Україні тісно пов'язане з розвитком місцевого самоврядування. В демократичній державі місцеве самоврядування виступає в якості головного елемента саморегуляції і самоврядування громадян. Цей інститут забезпечує наближення влади до населення: завдяки йому впроваджується гнучкий механізм управління, значно менш забюрократизований, ніж в жорстко централізованій системі. Місцеве самоврядування дає можливість усунути існуючу певну відчуженість народу від влади, є одним з механізмів істотного розширення прав і свобод кожного громадянина.

Особливого значення набуває вибір концепції місцевого самоврядування, яка реалізовуватиметься в державі. Конституція України гарантує розвиток місцевого самоврядування як «права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» [21].

Залежно від уявлень, що стосуються відносин між органами державного управління і місцевого самоврядування, світова наукова думка сформулювала кілька основних теорій самоврядування, серед яких найбільш поширені общинна і державна теорії. Общинна теорія, грунтуючись на протилежності суспільних і державних інтересів, визначає основу для повної самостійності органів самоврядування, виходячи з самостійної реалізації місцевим суспільством своїх власних суспільних інтересів, а сутність самоврядування полягає в наданні місцевому суспільству права самому завідувати своїми суспільними інтересами та в збереженні за урядовими органами права завідувати тільки державними справами.

Державна теорія визначає самоврядування службою місцевого суспільства державним інтересам. Місцеве управління діє тільки в корпоративно-територіальних інтересах, одержує суверенну компетенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, місцевих господарських і громадських справ, а органи місцевого управління в питаннях політичних, загальнодержавних діють як представники держави [9; 19].

Питання про те, яку з цих концепцій покласти в основу побудови місцевого самоврядування в Україні, дискутується вже понад десять років, однак дослідники не прийшли до спільної думки, а чинні законодавчі норми містять аргументи на користь обох концепцій.

Запропонований проект АТР грунтується на общинній теорії місцевого самоврядування і передбачає проведення глибокої децентралізації державного управління. Зокрема, проектом Закону «Про територіальний устрій України» пропонується ліквідувати районні державні адміністрації, а за обласними державними адміністраціями залишити функції нагляду. А замість цього повноваження щодо управління територіями надати виконавчим комітетам відповідних місцевих рад.

Аргументом «за» децентралізацію управління називають підвищення якості суспільних послуг та їх наближення до споживача, а також приклад розвинених децентралізованих держав. Світовий досвід регіонального управління насправді свідчить на користь децентралізованої моделі забезпечення територіального розвитку, при якій максимумі повноважень у даній сфері передається органам місцевої влади, зокрема органам місцевого самоврядування.

Разом з тим, існує чимало серйозних застережень щодо загроз, які може спричинити за собою децентралізація управління в Україні. По-перше, шляхом введення елементів децентралізації управління в унітарних державах в цілях підвищення його ефективності йдуть високорозвинені європейські країни, які мають давні традиції демократії, сформовану стійку систему державно-політичного устрою, дієву систему законодавчо-нормативного регулювання всіх сфер життєдіяльності суспільства. Про Україну на нинішньому етапі цього сказати не можна.

По-друге, підвищення ролі місцевого самоврядування в управлінні державою передбачає наявність його реального носія у вигляді свідомих, незалежних, забезпечених громадян. В Україні з її тоталітарним минулим, коли протягом багатьох десятиліть принижувалась гідність людини, та дуже низьким рівнем життя, говорити про наявність такого носія місцевої демократії занадто рано.

По-третє, Україна сьогодні характеризується складною внутрішньополітичною та соціально-економічною ситуацією. Їй потрібно вирішувати надзвичайно складні соціально-економічні проблеми, зміцнювати інституційно - правове забезпечення всіх сфер життєдіяльності, консолідувати українське суспільство, підвищувати рівень інтегрованості національної економіки. Рішення такого комплексу проблем вимагає зміцнення вертикалі державної влади та підвищення відповідальності на всіх рівнях державного управління [4; 22].

3.2 Радянська адміністративно-територіальна спадщина і спроби її подолання

Історія нинішнього адміністративно - територіального поділу країни йде корінням далеко вглиб століть. До кінця ХVIII ст. цей поділ переслідував різні цілі - фіскальні, військові та мобілізаційні, що знаходило відображення навіть у назвах адміністративно-територіальних одиниць княжого (тьма-тисяча-десяток), литовсько-польського (держава-воєводство-повіт) та козацького (полк-сотня-курінь) періодів вітчизняної історії. З втягуванням українських земель в загальноімперські процеси «адміністративної революції» кінця ХVIII ст., з відділенням цивільного правління від військового, суду і фінансів - від адміністрації, з початками ідеї поділу трьох гілок влади, на так званій «підросійській» Україні вводиться розподіл губернія-повіт -волость-село, а на «підавстрійській» - коронний край-округ-громада.

Внаслідок першої радянської адміністративно-територіальної реформи 1922-1925 рр. відбувся перехід на триступеневу (округ - район - село) систему управління українськими землями, яка в 1930 р. була трансформована в двоступеневу (район-село). А в 1932 р. система набула сучасного вигляду (область-район-село) (додаток Г, Д). За словами Михайла Ратушного, адміністративно-територіальна реформа в Україні назріла давно, оскільки існуючий поділ відбувся ще за часів до проголошення незалежності і, значною мірою, застарів: «... області, які створені не пам'ятаємо коли, в залежності від кількості комуністів на тій чи іншій території, так як це була одиниця виміру в радянський час для обкому партії». Більш того, головний ідеолог адміністративно-територіальної реформи Роман Безсмертний в ході дебатів в Івано-Франківську дозволив собі заявити навіть, що через нинішню систему організації території України не можна назвати державою, і додав: «Сьогодні ми досягли того рівня, коли те, що називається благополучним існуванням людини в конкретно взятих умовах, блокується тією системою територіального устрою, яка є в Україні. Нинішня система адміністративно - територіального устрою робить неможливим виконання того завдання, яке ми поставили перед собою, - зробити життя маленького українця благополучним» [2; 230].

Найчастіше рішення проблеми бачилося в укрупненні існуючих нині адміністративно - територіальних одиниць - сіл (хрущовські раднаргоспи), районів чи областей. У свій час пропонувалося навіть об'єднати найбільш і найменш благополучні в економічному відношенні області, незважаючи на географію. Однак значно більш реалістичним виглядав законопроект «Про генеральну схему розвитку і планування території України» (прийнятий і підписаний Президентом України 8 червня 2003 р.), який активно лобіювався «донецькими» після парламентських виборів - 2002 і з невідомої причини ними ж забутий. Автори законопроекту передбачали на місці нинішніх двадцяти чотирьох створення семи укрупнених областей плюс «священна корова» української політики 90-х рр.. XX ст. - Автономна Республіка Крим. На думку народного депутата України Михайла Ратушного, висловлену вже в ході обговорення нинішнього законопроекту, навпаки, було б доцільніше розукрупнити області: «І може це здасться революційним, я бачу при цьому умови, піднявши роль місцевого самоврядування, можна спокійно йти на ліквідацію такої одиниці, як район» [20]. Втім, саме по собі укрупнення областей, як і їх розукрупнення, а то й повна відмова від обласного поділу країни не вирішує проблеми, оскільки не дає відповідь на питання про принципи взаємин провінцій та центру.

Альтернативою обговорюваної схеми область-район може стати ідея Степана Гавриша про перехід від регіонального до земельної поділу України. На думку народного депутата, такий поділ є природним для нашої держави, відповідає його історичним і генетичним особливостям і національним інтересам. При такому поділі може бути створено від шести до десяти самодостатніх земель, які будуть мати приблизно однаковий ресурсний та соціально-економічний потенціал для власного розвитку. Ця самодостатність зменьшить їхню залежність від волюнтаризму й амбітності центру і стане гарантом стабільності в країні.

децентралізація глобальний реформування територіальний