Правовое регулирование и формы взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с иностранными государствами и их должностными лицами.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов. Реальная связь законов и международных договоров как составных частей российской правовой системы обусловливает значение для прокуратуры и международно-правового регулирования. Эта связь в особой мере проявляется при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также в процессе уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Неслучайно в Законе о прокуратуре к правовым основам деятельности прокуратуры отнесены не только Конституция РФ и федеральные законы, но и международные договоры РФ (ст. 3).

Реализация Генеральной прокуратурой РФ норм международного права осуществляется по двум направлениям: международно-правовое сотрудничество и правовая помощь.

Эти понятия неоднозначны. Международно-правовое сотрудничество означает целенаправленную и постоянную, совместную и согласованную, широкую по масштабам и разнообразную по формам и направлениям деятельность компетентных правоохранительных органов, затрагивающую общие интересы сотрудничающих государств и направленную на достижение единых целей в борьбе с преступностью и обеспечение эффективности деятельности прокуратуры. Сотрудничество охватывает оперативно-розыскные действия, а также те процессуальные действия, которые осуществляются без запроса, в связи с обнаружением лиц или признаков преступления, затрагивающих интересы другого государства.

В частности, о сотрудничестве можно говорить в случае задержания лица, если есть предусмотренные законодательством основания подозревать, что оно совершило на территории другой договаривающейся стороны преступление, влекущее выдачу (ст. 61 Конвенции СНГ 1993 г.).

Правовая помощь - это выполнение отдельных действий, предусмотренных соглашениями между государствами, которые призваны лишь содействовать решению отдельных вопросов, связанных с расследованием, судебным рассмотрением и исполнением наказания по отдельным уголовным делам. К тому же правовая помощь включает в себя только процессуальные действия, осуществляемые на основании просьб правоохранительных органов иностранных государств. Юридическое основание правовой помощи - поручения иностранных учреждений юстиции.

Международному сотрудничеству Генеральной прокуратурой РФ в последние годы уделяется достаточно серьезное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что только за 2006 г. были подготовлены 26 соглашений и меморандумов о сотрудничестве Генеральной прокуратуры РФ с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями. Проведена правовая экспертиза более 50 проектов международных нормативных актов.

Подписаны меморандумы о взаимопонимании между Генеральной прокуратурой РФ и Министерством юстиции Финляндской Республики, о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой РФ и Высшим государственным представительством Чешской Республики.

У некоторых соглашений есть свои особенности. В частности, Соглашения с КНР и Монголией предусматривают непосредственное сотрудничество между органами прокуратур приграничных регионов соответствующих стран. Во исполнение Соглашения между Генеральной прокуратурой РФ и Верховной народной прокуратурой КНР 15 октября 1997 г. в Хабаровске был подписан Протокол встречи руководителей прокуратур приграничных регионов РФ и КНР. Документ предписывает прокурорам приграничных регионов РФ и КНР в пределах своей компетенции развивать непосредственное сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью, раскрытия, расследования и пресечения преступлений и других правонарушений, розыска и задержания преступников, скрывающихся на их территориях, а также по другим направлениям прокурорской деятельности.

В целом оцениваем межведомственные соглашения, заключенные Генеральной прокуратурой РФ, как источники международного права. Тем не менее неясно, к какой отрасли права их следует причислять и какова их роль в регулировании международных отношений. Спорным остается вопрос относительно статуса межведомственных соглашений, заключаемых Генеральной прокуратурой РФ с Генеральными прокуратурами зарубежных государств.

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. не содержит классификации международных договоров. В п. 2 ст. 3 ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" говорится: международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межгосударственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Генеральная прокуратура РФ согласно Конституции (ст. 129) не относится к органам исполнительной власти. Вместе с тем в соответствии со ст. 2 Закона о прокуратуре она правомочна в пределах своей компетенции осуществлять прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничать с ними, заключать соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвовать в разработке международных договоров РФ. Толкование статьи может быть двояким. Во-первых, можно считать, что заключаемые Генеральной прокуратурой РФ соглашения с соответствующими органами других государств не относятся к международным договорам.

Участие в нормотворчестве и самостоятельное заключение договоров не одно и то же. Во-вторых, законодатель при принятии этой нормы подразумевал, что соглашения Генеральной прокуратуры РФ по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью относятся к международным договорам межведомственного характера. Мы придерживаемся именно второй точки зрения.

Межведомственные соглашения Генеральной прокуратуры РФ по своей сути относятся к международному уголовно-процессуальному праву, так как их нормы практически содержат процессуальные предписания. Более того, они выступают в виде субсидиарных норм, способствующих более полному выполнению взятых обязательств по межгосударственным и межправительственным договорам, регламентирующим вопросы сотрудничества и правовой помощи.

Важные функции Генеральной прокуратуры РФ заключаются в организационно-правовых мероприятиях, относящихся к правовой помощи, в том числе к выдаче лиц, совершивших преступления. Это одно из центральных направлений деятельности Генеральной прокуратуры РФ в области международного сотрудничества. За 2006 г. ею разрешено более 3000 материалов о выдаче лиц из России. В частности, принято 1064 решения о выдаче, отказано в выдаче 331 лица, в 205 случаях выдача была отсрочена, остальные материалы находятся в производстве.

Направлено в компетентные органы иностранных государств 423 требования о выдаче, из которых удовлетворено 225, в том числе странами СНГ - 206.

Правовая помощь осуществляется как на основании международных договоров, под которыми мы понимаем не только традиционные соглашения (конвенции) о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, но и универсальные и локальные конвенции, направленные на борьбу с международными преступлениями и преступлениями международного характера, регламентирующие, в частности, вопросы правовой помощи, учредительные акты международных судебных учреждений (трибуналов), а также межправительственные соглашения о сотрудничестве правоохранительных органов государств в борьбе с преступностью и соглашения о сотрудничестве и правовой помощи межведомственного характера.

Важное место в реализации правовой помощи отводится национальному законодательству. В правовой системе РФ правовая помощь по уголовным делам регулируется нормами гл. 53 УПК.

Нормы уголовно-процессуального закона призваны не подменять собой положения международных договоров РФ, а, напротив, обеспечивать исполнение следующих из договоров международных обязательств России. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые пробелы в УПК. Так, в гл. 53 "Основные положения о порядке взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями" ни одна статья не рассматривает какие-либо процессуальные действия с международными организациями. Хотя на практике такое взаимодействие осуществляется и особенно эффективно - по линии Генеральной прокуратуры РФ. Непоследователен законодатель в употреблении термина "запрос о правовой помощи". В ст. 453 УПК использован термин "запрос о правовой помощи", в ч. 3 статьи указанный документ уже назван "запрос о производстве процессуальных действий", в ст. 455 УПК он называется поручением об оказании правовой помощи. Без единообразия на практике происходит путаница, что негативно сказывается на принятии решения иностранным государством об оказании правовой помощи. Кроме того, незакрепление перечня процессуальных действий в УПК приводит на практике к тому, что в поручении указываются просьбы, которые не предусмотрены в международных договорах и, соответственно, не могут быть в принципе исполнены компетентными органами иностранных государств. Так, абсолютно незаконны просьбы взять у находящегося за рубежом лица обязательство о явке в письменном виде (ст. 112 УПК).

Действие международных договоров (соглашений) в Генеральной прокуратуре объявляется приказами и другими локальными нормативными актами, которые предписывают начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокурорам субъектов РФ, военным и природоохранным прокурорам проводить работу по выполнению ходатайств о правовой помощи в соответствии с договорами. При этом указывается, что стороны при выполнении действий в рамках правовой помощи сносятся друг с другом только через центральные органы (если в договорах не указано иное), что отражает правила договоров о правовой помощи.

К числу сравнительно новых относится проблема реагирования Генеральной прокуратуры РФ на постановления Европейского суда по правам человека в той мере, в какой это касается прокурорского надзора и других аспектов прокурорской деятельности. Один из примеров - информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 26 июля 2005 г., касающееся Постановления Европейского суда по делу "Панченко против Российской Федерации". В этом письме прокурорам субъектов Федерации во избежание в дальнейшем нарушения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней предписано изучить Постановление Суда и впредь учитывать допущенные нарушения при избрании мер пресечения в виде заключения под стражу, продлении сроков содержания под стражей, а также при разрешении в судебном заседании заявленных ходатайств об изменении меры пресечения, кассационных и надзорных жалоб по этому вопросу. Подобное письмо, охватывающее постановления Суда по трем делам, было направлено 7 декабря 2005 г.

Таким образом, Генеральная прокуратура РФ в соответствии с возложенными на нее задачами активно участвует в международном сотрудничестве и эффективно применяет нормы международных договоров, направленные на оказание взаимной правовой помощи.

Проблемы международного сотрудничества органов прокуратуры РФ в сфере выдачи лиц, осуществления уголовного преследования и оказания правовой помощи при расследовании преступлений (на примере стран-участниц СНГ)

Ежегодное увеличение объема оказания государствами - участниками СНГ взаимной правовой помощи по вопросам уголовного преследования и выдачи лиц - объективная реальность, следствие расширяющегося взаимодействия правоохранительных органов государств - участников СНГ.

Активное развитие рассматриваемого направления сотрудничества в последние годы, а также совершенствование международно-правовых норм и российского законодательства в сфере уголовного процесса объективно обусловливают насущную необходимость в совершенствовании института экстрадиции, уголовного преследования и иных форм правовой помощи по уголовным делам, как на законодательном, так и на правоприменительном уровне.

Работа органов прокуратуры Российской Федерации по данному направлению строится на основе международных договоров, в которых участвует Российская Федерация (как многосторонних - Конвенций о выдаче и передаче осужденных для отбывания наказания, так и двусторонних договоров о правовой помощи с различными государствами), Конституции Российской Федерации, положений Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, ст. 2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 50 "Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации", других приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации.

В свою очередь, в иностранные государства Россией ежегодно направляется около нескольких десятков запросов об экстрадиции лиц для привлечения к уголовной ответственности в Российской Федерации. Из указанного числа 84,5% запросов направляются в государства СНГ, а 15,5% - в страны дальнего зарубежья.

Изучение оснований отказов российской стороны в выдаче другим государствам лиц для уголовного преследования и приведения приговора в исполнение показало, что причинами отказа в выдаче являются:

наличие у запрашиваемых лиц российского гражданства - 36% от всех случаев отказа в выдаче;

осуждение лиц к лишению свободы в Российской Федерации - 29%;

расследование в отношении запрашиваемых лиц уголовных дел в Российской Федерации - 12%;

незавершенное судебное разбирательство в отношении тех же лиц в Российской Федерации - 11,5%;

ненаказуемость в уголовном порядке в России совершенного запрашиваемым лицом деяния (а также отсутствие в санкции статьи наказания в виде лишения свободы) - 10%;

другие причины (в том числе смерть запрашиваемого лица) - 1,5%.

Важнейшим направлением международно-правового сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами является взаимодействие в области осуществления уголовного преследования.

При применении государствами - участниками СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (г. Минск) в части осуществления уголовного преследования и выдачи лиц мы можем отметить следующие трудности.

Анализ практики применения положений Минской конвенции правоохранительными органами государств - участников СНГ в целом свидетельствует об отсутствии проблем, имеющих принципиальный характер и делающих невозможными или сильно затрудняющих процедуру экстрадиции и уголовного преследования. В целом компетентные органы государств Содружества дают положительную оценку положений указанной Конвенции.

Вместе с тем ряд нерешенных вопросов, в определенной степени влияющих на качество сотрудничества государств в этой области, на сегодняшний день имеется.

1. Различия в уголовно-процессуальном законодательстве государств - участников СНГ

Изучение кассационной практики Верховного Суда Российской Федерации приводит к выводу о том, что причиной отмены судами решений о выдаче является в основном неполное соблюдение условий, предусмотренных ст. 462 УПК РФ (а также соответствующими международными договорами), при которых Российская Федерация может выдать со своей территории иностранному государству иностранных граждан или лиц без гражданства для уголовного преследования или исполнения приговора.

Согласно ст. 462 УПК РФ выдача лица может быть произведена, в частности, когда иностранное государство, направившее запрос, может гарантировать, что лицо, в отношении которого направлен запрос о выдаче, будет преследоваться только за преступление, которое указано в запросе, и после окончания судебного разбирательства и отбытия наказания сможет свободно покинуть территорию данного государства, а также не будет выслано, передано, либо выдано третьему государству без согласия Российской Федерации.

В то же время в уголовно-процессуальном законодательстве ряда государств - участников СНГ в настоящее время отсутствуют нормы, обязывающие при направлении запросов о выдаче давать приведенные выше гарантии.

Кроме того, в уголовно-процессуальном законодательстве ряда государств СНГ существуют и другие различия, негативно влияющие на процесс экстрадиции. В частности, в Грузии, Украине и Молдове судьи по действующему уголовному законодательству могут принимать решения о заключении под стражу разыскиваемого лица лишь на месяц, что очевидно недостаточно для решения вопросов экстрадиции в государствах, задержавших разыскиваемых лиц.

Еще одна сложность заключается в том, что действующее уголовно-процессуальное законодательство ряда государств, например Украины, отдельно не регулирует вопросы передачи уголовного преследования от иностранных компетентных учреждений, поэтому расследование уголовных дел, которые поступили из-за границы, производится только в соответствии с национальным уголовно-процессуальным законодательством.

Вместе с тем при принятии уголовного преследования от компетентных органов государств - участников СНГ следователи иногда нарушают требования Минской конвенции от 22 января 1993 г.

Например, несмотря на наличие в уголовных делах процессуального документа о возбуждении уголовного дела, вынесенного уполномоченным органом иностранного государства, следователи правоохранительных органов выносят второе постановление о возбуждении уголовных дел и заново проводят расследование.

В ряде случаев изучение уголовных дел, поступивших в порядке передачи уголовного преследования, показывает, что правоохранительными органами иностранного государства доказательства должным образом не зафиксированы, расследование государства проведено не в полном объеме, необходимые судебные экспертизы отсутствуют и т.д.

При этом, учитывая сроки, прошедшие с момента совершения противоправных действий за рубежом, возможность получить дополнительные доказательства причастности лица к совершенному преступлению существенно уменьшается.

Практика показывает, что еще не единичны случаи наличия неточностей при переводе направляемых за рубеж материалов уголовных дел на язык запрашиваемой стороны, отсутствия перевода всех материалов дела, ненадлежащего заверения следственных материалов, в том числе гербовой печатью. По некоторым уголовным делам сроки следствия продлеваются без учета времени, необходимого для поступления этих дел в правоохранительные органы запрашиваемого государства.

2. Различия в уголовном законодательстве государств - участников СНГ, влияющие на возможность выдачи лиц запрашивающей стороне

Одни и те же деяния в некоторых странах являются уголовно наказуемыми и влекут наказания в виде лишения свободы, а по уголовному законодательству других государств СНГ эти деяния декриминализированы и не являются преступлением либо не наказываются лишением свободы. Например, анализ рассматриваемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации решений по запросам государств СНГ о выдаче показывает, что 10% отказов в удовлетворении запросов связано с ненаказуемостью в уголовном порядке в России совершенных запрашиваемым лицом деяний, а также отсутствием в санкциях соответствующих статей УК РФ наказания в виде лишения свободы.

Не менее значимой и требующей решения проблемой является существующая практика принятия рядом государств решений об отказе в выдаче лиц для привлечения к уголовной ответственности за преступления, совершенные при отягчающих обстоятельствах, которые не содержатся в законодательстве запрашиваемого государства: например, такие квалифицирующие признаки, как повторность, причинение ущерба в крупном или особо крупном размере. В обоснование причин отказа делаются ссылки на отсутствие в национальном уголовном законодательстве данных квалифицирующих признаков.

При этом проблема заключается еще и в том, что согласно ст. 56 Минской конвенции выдача лиц для привлечения к уголовной ответственности производится за такие деяния, которые по законам запрашивающей и запрашиваемой договаривающихся сторон являются наказуемыми и за совершение которых предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок не менее одного года или более тяжкое наказание. Каких-либо иных условий выдачи ст. 56 Конвенции не содержит.

Практика выдачи лиц свидетельствует о необходимости выработки единых подходов к толкованию и применению положений Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.

3. Существенной проблемой остается вопрос своевременности направления государством - инициатором розыска лица в целях его выдачи для уголовного преследования.

Несвоевременность предоставления запрашивающим выдачу государством необходимых документов снижает эффективность межгосударственного (федерального) уголовного розыска, заставляет тратить время и ресурсы для организации повторного розыска, который, как правило, нерезультативен.

В связи с этим увеличивается количество повторных поручений о розыске и выдаче уже ранее задерживавшихся лиц, находящихся в межгосударственном розыске, но освобожденных из-под стражи в связи с непоступлением или несвоевременным поступлением от инициатора розыска необходимых документов.

Как показывает практика, результативность повторных оперативно-розыскных мероприятий по установлению местонахождения и задержанию лиц указанной категории существенно ниже. Освобожденные из-под стражи прилагают целенаправленные усилия для того, чтобы скрыться от правоохранительных органов. Эффективность их розыска в таком случае не превышает 3%.

В связи с изложенными недостатками применения рядом государств - участников СНГ отмеченных положений Минской конвенции целесообразно, на наш взгляд, поставить вопросы о совершенствовании порядка обмена информацией по банкам данных федерального розыска сопредельных государств и о внесении в Минскую конвенцию от 22 января 1993 г. положений о возмещении страной - инициатором розыска финансовых затрат на содержание иностранных граждан, задержанных по межгосударственному розыску, в случае несвоевременного представления необходимых документов запрашивающей стороной.

4. Иные проблемные вопросы

В практике применения положений Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. имеют место нарушения, связанные с истребованием документов, не указанных в перечне документов, необходимых для представления при возбуждении ходатайства.

Кроме того, практика показывает, что установленные Минской конвенцией сроки рассмотрения ходатайств о правовой помощи и экстрадиции не всегда исполняются. Нередко при отклонении ходатайств об экстрадиции и направлении запрашивающей стороне сообщений о готовности проведения уголовного преследования собственных граждан стороны ожидают поступления материалов уголовного дела на протяжении длительного периода. Предметом озабоченности в данном случае является нарушение прав граждан, в отношении которых принимаются различные виды мер пресечения.

Изучение проблем и трудностей, существующих в практике взаимодействия государств СНГ по вопросам выдачи и уголовного преследования, свидетельствует о необходимости выработки государствами Содружества общих позиций в работе по данному направлению, внесения изменений и дополнений в соответствующие международные договоры о правовой помощи.